RESOLUCION 20260002834 de 2026

El Presidente de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar (Coljuegos), en uso de sus facultades legales y especialmente las contenidas la Ley 643 de 2001, el artículo 11 del Decreto Ley 4142 de 2011 y el artículo 5° del Decreto número 1451 de 2015, y

CONSIDERANDO:

Que el preámbulo de la Constitución Política reconoce que ella se promulga por el Pueblo de Colombia para fortalecer la unidad de la Nación asegurando a sus integrantes la convivencia, la igualdad dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo.

Que el artículo 2º de la Constitución Política dispone, entre otros, como fines esenciales del Estado, el de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.

Que el artículo 13 de la Constitución Política dispone especialmente que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

Que el artículo 209 de la Constitución Política, dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Como lo ha referido la Corte Constitucional (C - 561 de 1999), este artículo determina los principios aplicables al ejercicio de la función pública, determinando expresamente que ella está al servicio de los intereses generales como principio finalístico, e impone a las autoridades administrativas el deber de coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (C - 328 de 1995).

Que el artículo 228 de la Constitución Política, consagra el principio de la prevalencia del derecho sustancial, el que ha sido interpretado por la Corte Constitucional (T – 2678 de 2010), determinando que “… las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas…”. En otra oportunidad la misma Corporación ( T - 114 de 2010), determinó “que, en todas las actuaciones públicas, como lo es la administración de justicia, debe prevalecer el derecho sustancial. En efecto, dicha primacía deviene directamente del Estado Social de Derecho, el cual, como principio fundante del Estado, permite entender que su objetivo principal es la salvaguarda de los derechos fundamentales en perjuicio de cualquier instrumentalidad o forma que lo impida. Por ende, al interior de un trámite judicial no se puede hacer valer primero el formalismo sobre la solución justa de los casos, [33] por el contrario, las formas solo deben ser tenidas como medios a través de los cuales se amparan los derechos subjetivos de los sujetos procesales”.

Que los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Constitución Política, determinan la competencia al Gobierno nacional para declarar los estados de excepción, que permitan atender situaciones graves, excepcionales e imprevistas que perturben o amenacen el orden económico, social y ecológico del país.

Que respecto de los estados de excepción la Corte Constitucional (C – 156 de 2020), manifestó que “ este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales” [1]. (negrilla fuera del texto original). En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos” [2] Que esta misma Corporación (C – 207 de 2025), ha manifestado que “los estados de excepción son “regímenes especiales” [3] previstos para “situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno nacional a partir de sus competencias ordinarias” [4] Que en decisión reciente, la Corte Constitucional (C – 217 de 2025) manifestó que “ estos hechos, a juicio de la sentencia, en lo que atañe al presupuesto valorativo, son graves y tienen la condición de extraordinarios y han producido una afectación inminente a las instituciones del Estado y a la convivencia, dado que generan un desbordamiento de la capacidad de gestión de las administraciones locales y producen varias restricciones en acceso a bienes y servicios como salud, acueducto, alcantarillado y educación. Y, además, se cumple el presupuesto de suficiencia, porque las atribuciones ordinarias son insuficientes para conjurar la perturbación y sus efectos, porque el escalamiento de la violencia ha sido muy intenso, la crisis humanitaria es de las más significativas registradas y la capacidad de las autoridades nacionales y locales ha sido desbordada…”.

Que de conformidad con el artículo 336 de la Constitución Política “ las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud”.

Que la Corte Constitucional en la sentencia T – 760 de 2008 reiteró que el derecho a la salud es un derecho fundamental autónomo, así:

“… La jurisprudencia constitucional, desde su inicio, ha reconocido que la salud “(…) es un estado variable, susceptible de afectaciones múltiples, que inciden en mayor o menor medida en la vida del individuo”. [5] La ‘salud’, por tanto, no es una condición de la persona que se tiene o no se tiene. Se trata de una cuestión de grado, que ha de ser valorada específicamente en cada caso. Así pues, la salud no sólo consiste en la ‘ausencia de afecciones y enfermedades’ en una persona. Siguiendo a la OMS, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la salud es ‘un estado completo de bienestar físico, mental y social’ dentro del nivel posible de salud para una persona. [6] En términos del bloque de constitucionalidad, el derecho a la salud comprende el derecho al nivel más alto de salud posible dentro de cada Estado, el cual se alcanza de manera progresiva. No obstante, la jurisprudencia también ha reconocido que la noción de salud no es unívoca y absoluta. En estado social y democrático de derecho que se reconoce a sí mismo como pluriéntico y multicultural, la noción constitucional de salud es sensible a las diferencias tanto sociales como ambientales que existan entre los diferentes grupos de personas que viven en Colombia. [7] … 3.2.1.4. Siguiendo esta línea jurisprudencial, entre otras consideraciones, la Corte Constitucional en pleno ha subrayado que la salud es un derecho fundamental que debe ser garantizado a todos los seres humanos igualmente dignos. No hacerlo conduce a que se presenta un déficit de protección constitucionalmente inadmisible.

… 3.2.1.5. El reconocimiento de la salud como un derecho fundamental en el contexto constitucional colombiano, coincide con la evolución de su protección en el ámbito internacional. En efecto, la génesis y desenvolvimiento del derecho a la salud, tanto en el ámbito internacional como en el ámbito regional, evidencia la fundamentalidad de esta garantía…”.

Que el artículo 3º de la Ley 489 de 1998, determina los principios aplicables al ejercicio de la función administrativa, consagrando los de buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia. La Corte Constitucional (C – 035 – 1999) ha determinado que los principios de eficacia, economía y celeridad que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas, constituyen precisamente orientaciones que deben guiar la actividad de éstas para que la acción de la administración se dirija a obtener la finalidad o los efectos prácticos a que apuntan las normas constitucionales y legales, buscando el mayor beneficio social al menor costo, así mismo ha referido (C – 643 – 2012), que el principio de eficacia comporta para la Administración Pública la posibilidad de dar efectiva aplicación a las normas, principios y valores, establecidos en el texto constitucional.

Que el artículo 1º de la Ley 643 de 2001, por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, dispone que “el monopolio de que trata la presente ley se define como la facultad exclusiva del Estado para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos, facultad que siempre se debe ejercer como actividad que debe respetar el interés público y social y con fines de arbitrio rentístico a favor de los servicios de salud, incluidos sus costos prestacionales y la investigación”.

Que el artículo 3º de la Ley 643 de 2001, determina los principios que rigen la explotación, organización, administración, operación, fiscalización y control de juegos de suerte y azar, resaltando la finalidad social prevalente y vinculación de la renta a los servicios de salud, así:

“ARTÍCULO 3°. Principios que rigen la explotación, organización, administración, operación, fiscalización y control de juegos de suerte y azar. Adicionado (literales e) y f)) por el artículo 16 del Decreto número 130 de 2010. La gestión de juegos de suerte y azar se realizará de acuerdo con los siguientes principios: a) Finalidad social prevalente. Todo juego de suerte y azar debe contribuir eficazmente a la financiación del servicio público de salud, de sus obligaciones prestacionales y pensionales;

… d) Vinculación de la renta a los servicios de salud. Toda la actividad que se realice en ejercicio del monopolio, debe tener en cuenta que con ella se financian los servicios de salud y esa es la razón del monopolio. Dentro del concepto de Servicios de Salud se incluye la financiación de éstos, su pasivo pensional, prestacional y, los demás gastos vinculados a la investigación en áreas de la salud. Los recursos obtenidos por los departamentos, Distrito Capital de Bogotá y los municipios como producto del monopolio de juegos de suerte y azar, se deberán transferir directamente a los servicios de salud en la forma establecida en la presente ley y emplearse para contratar directamente con las empresas sociales del Estado o entidades públicas o privadas la prestación de los servicios de salud a la población vinculada, o para la afiliación de dicha población al régimen subsidiado…”.

Que el artículo 42 de la 643 de 2001, en conexidad con los principios que rigen al sector, respecto de la destinación de la renta del monopolio al sector salud, dispone:

“ARTÍCULO 42. Destinación de las rentas del monopolio al sector salud. Modificado por el Artículo 6° del Decreto número 130 de 2010. Adicionado (Parágrafo 4°) por el Artículo 59 de la Ley 715 de 2001 - Reglamentado parcialmente por el Decreto número 2878 de 2001. Los recursos obtenidos por los departamentos, el Distrito Capital y municipios, como producto del monopolio de juegos de suerte y azar se destinarán para contratar con las empresas sociales del Estado o entidades públicas o privadas la prestación de los servicios de salud a la población vinculada o para la vinculación al régimen subsidiado.

Parágrafo 1°. Los recursos obtenidos, por la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar diferentes del lotto, la lotería preimpresa y la instantánea, se distribuirán de la siguiente manera: a) El ochenta por ciento (80%) para atender la oferta y la demanda en la prestación de los servicios de salud, en cada entidad territorial; b) El siete por ciento (7%) con destino al Fondo de Investigación en Salud; c) El cinco por ciento (5%) para la vinculación al régimen subsidiado contributivo para la tercera edad; d) El cuatro por ciento (4%) para vinculación al régimen subsidiado a los discapacitados, limitados visuales y la salud mental; e) El cuatro por ciento (4%) para vinculación al régimen subsidiado en salud a la población menor de 18 años no beneficiarios de los regímenes contributivos.

Los recursos que se destinen al Fondo de Investigación en Salud, se asignarán a los proyectos a través del Ministerio de Salud y Colciencias para cada departamento y el Distrito Capital.

Parágrafo 2°. Reglamentado por el Decreto número 728 de 2013. Los anteriores recursos se destinarán a la oferta y a la demanda en la prestación de los servicios de salud. Se contratarán, en proporción a la oferta y la demanda de los servicios de salud, según reglamentación expedida por el Gobierno nacional, mediante Decreto originario del Ministerio de Salud…”.

Que la explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar tiene como fin primordial la generación de rentas para el servicio público de salud. En consecuencia, la administración debe interpretar sus facultades regulatorias bajo el principio de “finalidad social prevalente”, asegurando que el recaudo no se vea interrumpido por rigideces procedimentales ante cambios en el entorno económico.

Que la Oficina Jurídica profirió concepto con radicado número 20260039843 del 11 de febrero de 2026, en donde se interpretó la viabilidad de modular la aplicación de las exigencias financieras ante “estados de excepción” o hechos que rompan las cargas económicas normales, en donde se analizaron los aspectos legales y jurisprudenciales de la figura de la ponderación de derechos, los principios de la función pública y los estados de excepción, llegando a las siguientes conclusiones:

“En aplicación de la ponderación de derechos, debemos determinar que, en el sector de juegos de suerte y azar, consideramos que los conflictos entre los derechos fundamentales (aplicables a los operadores legales de juegos de suerte y azar) y el derecho a la salud (el cual es sustancial en el actuar de Coljuegos), y en conexidad el derecho a la vida, deben privilegiarse sobre los primeros, en consideración que aquellos ingresos provenientes de la firma o ejecución de los contratos de concesión redundan directamente en la prestación adecuada del servicio fundamental de salud.

En aplicación de los principios de la función pública, y en especial los de economía y eficacia, la Corporación debe cumplir con sus funciones por encima de aquellos obstáculos formales impuestos al interior de la entidad con el fin de optimizar la gestión administrativa.

Aquellos contratos de concesión que se encuentren ejecución en el territorio en donde se declaren estados de excepción por el Gobierno nacional, y validado por la Corte Constitucional, estarán sujetos a un estudio diferencial del contrato y en la aplicación de las normas que los rigen, en consideración al rompimiento de las cargas existentes en las condiciones de normalidad en que fueron suscritos y aquellas anormales en las cuales se están ejecutando.

En consideración de lo anterior, podemos determinar que, al momento de validar los estados financieros de los operadores de juegos de suerte y azar, cuya ámbito de ejecución se encuentra en zonas objeto de declaración de estados de excepción, puede modularse la obligación en el sentido de validar, excepcionalmente, los últimos estados financieros acreditados ante la entidad, sin perjuicio de lo cual la entidad podrá exigirlos posteriormente, garantizando de esta manera el ingreso de recursos a la entidad, y al servicio de salud del estado, derecho ponderado que obliga a adoptar esta clase de medidas en protección de los derechos fundamentales de mayor nivel, tal como lo hemos analizado.

De manera concordante con lo anterior, consideramos pertinente que existan cláusulas excepcionales en los contratos de concesión cuando existan estados de excepción, que permitan la adopción de medidas de interpretación y protección a los operadores…”.

Que el concepto concluye la necesidad que la entidad pondere, en cada actuación administrativa, los derechos sustanciales que son protegidos por Coljuegos, especialmente el derecho fundamental de la salud, el cual se ve beneficiado con la explotación directa, y legal, de las diversas modalidades de juegos de suerte y azar, pues desde la Constitución Política se determinó que las rentas obtenidas por el monopolio de suerte y azar serían destinadas a los servicios de salud.

Que esta ponderación es necesaria frente aquellos contratos de concesión en modalidad online que se encuentran en ejecución o que están en trámite de prórroga o renovación, cuando el Gobierno nacional ha decretado el estado de excepción por la existencia de acontecimientos graves y traumáticos que afectan el orden económico, social o ecológico, situación que rompe la igualdad y equidad contractual por hechos imprevisibles, lo que obliga a la administración a adoptar las medidas extraordinarias respectivas, privilegiando la interpretación que proteja el derecho fundamental de la salud.

Que el concepto jurídico establece que, cuando ocurren hechos que alteran de manera abrupta las condiciones de normalidad bajo las cuales se definieron las reglas originales, la entidad debe aplicar criterios de ponderación. Esto permite que la administración module sus exigencias para ajustarlas a la realidad económica real de los administrados, preservando el equilibrio y la sostenibilidad del mercado regulado.

Que es necesario unificar la interpretación legal en todas las dependencias de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar – Coljuegos para brindar seguridad jurídica y evitar decisiones contradictorias que afecten el interés general y el recaudo de rentas con destinación específica.

Que, en mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

Artículo 1°.

Adoptar de manera vinculante, para todas las áreas y dependencias de Coljuegos, el criterio de interpretación legal que reconoce la existencia de “estados de excepción” como causal para la modulación de interpretación y aplicación normativa, conforme a la parte considerativa de esta resolución y el concepto proferido por la Oficina Jurídica con radicado 20260039843 del 11 de febrero de 2026.

Artículo 2°.

Se conmina a las diferentes áreas o dependencias de la entidad, a interpretar y aplicar las normas que regulan el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar de manera ponderada en aquellas regiones en donde el Gobierno nacional ha declarado “estados de excepción”, conforme a la parte considerativa de esta resolución y el concepto proferido por la Oficina Jurídica con radicado 20260039843 del 11 de febrero de 2026.

Artículo 3°.

La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.

Comuníquese y cúmplase.

Dada en Bogotá D. C., a 18 de febrero de 2026.

El Presidente, Marco Emilio Hincapié Ramírez [1] Idem [2] La Corte Constitucional ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción. [3] Corte Constitucional, Sentencia C-802 de 2002. [4] Corte Constitucional, Sentencia C-156 de 2020. [5] Corte Constitucional, sentencia T-597 de 1993 (M P Eduardo Cifuentes Muñoz); en este caso se protegió el derecho a la salud de un menor que había sufrido un deterioro en una pierna, en razón a la mala práctica de un servicio de salud que requería (una inyección que se le aplicó), en un primer momento, y a la negativa posterior de la institución (un Hospital) para atender las secuelas causadas a la salud del menor, en un segundo momento. [6] Corte Constitucional, sentencia T-597 de 1993 (M P Eduardo Cifuentes Muñoz). [7] En la sentencia T-379 de 2003 (M P Clara Inés Vargas Hernández), por ejemplo, la Corte decidió entre otras cosas que “ el derecho de las comunidades indígenas a escoger en forma libre e independiente la institución que administrará los recursos del régimen subsidiado de salud, del cual son destinatarios, es trasunto de su autonomía y tiene por finalidad conservar su integridad y unidad socio-cultural”. La Corte tuvo en cuenta que de acuerdo con “el Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, dispone que los regímenes de seguridad social deberán extenderse progresivamente a los pueblos interesados y aplicárseles sin discriminación alguna (artículo 24), para lo cual preceptúa que los gobiernos deberán velar porque se pongan a disposición de los pueblos interesados servicios de salud adecuados o proporcionar a dichos pueblos los medios que les permitan organizar y prestar tales servicios “bajo su propia responsabilidad y control”, a fin de que puedan gozar del máximo nivel posible de salud física y mental (artículo 25.1). || Agrega el Convenio que los servicios de salud deberán organizarse, en la medida de lo posible, a nivel comunitario, y que deberán planearse y administrarse en cooperación con los pueblos interesados teniendo en cuenta “ sus condiciones económicas, geográficas, sociales y culturales, así como sus métodos de prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales” (artículo 25.2.). Dispone igualmente que el sistema de asistencia sanitaria deberá dar la preferencia a la formación y al empleo de personal sanitario de la comunidad local y centrarse en los cuidados primarios de salud, mantenimiento al mismo tiempo estrechos vínculos con los demás niveles de asistencia sanitaria (artículo 25.3) y que la prestación de tales servicios de salud deberá coordinarse con las demás medidas sociales, económicas y culturales que se tomen en el país (artículo 25.4.). || En consonancia con este instrumento internacional, el Congreso expidió la Ley 691 de 2001 por medio de la cual se reglamenta la participación de los grupos étnicos en el sistema general de seguridad social en salud. Dicho ordenamiento tiene por objeto “proteger de manera efectiva los derechos a la salud de los pueblos indígenas, garantizando su integridad cultural de tal manera que se asegure su permanencia e integridad” (artículo 1°). Así mismo, allí se establece que para la interpretación y aplicación de dicha ley se debe tener en cuenta, particularmente, el principio de la diversidad étnica y cultural en virtud del cual “el sistema practicará la observancia y el respeto a su estilo de vida y tomará en consideración sus especificidades culturales y ambientales que les permitan un desarrollo armónico a los pueblos indígenas” (artículo 3°)”.