RESOLUCION 177 de 2025

La Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, en uso de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por el parágrafo 3° del artículo 7° de la Ley 40 de 1990, el artículo 2.10.3.5.5 del Decreto número 1071 de 2015, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 64 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2023 consagró al campesinado como sujeto de derechos y de especial protección y señala que este “tiene un particular relacionamiento con la tierra basado en la producción de alimentos en garantía de la soberanía alimentaria, sus formas de territorialidad campesina, condiciones geográficas, demográficas, organizativas y culturales que lo distingue de otros grupos sociales”. Y que “El Estado reconoce la dimensión económica, social, cultural, política y ambiental del campesinado, así como aquellas que le sean reconocidas y velará por la protección, respeto y garantía de sus derechos individuales y colectivos, con el objetivo de lograr la igualdad material desde un enfoque de género, etario y territorial, el acceso a bienes y derechos como a la educación de calidad con pertinencia, la vivienda, la salud, los servicios públicos domiciliarios, vías terciarias, la tierra, el territorio, un ambiente sano, el acceso e intercambio de semillas, los recursos naturales y la diversidad biológica, el agua, la participación reforzada, la conectividad digital, la mejora de la infraestructura rural, la extensión agropecuaria y empresarial, asistencia técnica y tecnológica para generar valor agregado y medios de comercialización para sus productos”.

Que el artículo 65 ibidem, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2025, establece que “El Estado garantizará el derecho humano a la alimentación adecuada, de manera progresiva, con un enfoque intercultural y territorial, y a estar protegido contra el hambre y las distintas formas de malnutrición. Así mismo, promoverá condiciones de seguridad, soberanía y autonomías alimentarias en el territorio nacional y generará acciones para minimizar la pérdida de alimentos. La producción y acceso a alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo sostenible e integral de las actividades agrícolas, agroalimentarias, agroindustriales, agroecológicas, pecuarias, pesqueras, acuáticas, forestales y campesinas, así como también a la adecuación de tierras, construcción de obras de infraestructura física y logística que facilite la disponibilidad de alimentos en todo el territorio nacional. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de conocimiento y tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario y acuícola, con el propósito de incrementar la productividad y disponibilidad, así como proteger y salvaguardar la biodiversidad y los medios e insumos de la actividad.

Que la Ley 40 de 1990, por la cual se dictan normas para la protección y desarrollo de la producción de la panela y se establece la cuota de fomento panelero, en su artículo 7° dispuso “Créase la Cuota de Fomento Panelero, cuyo producto se llevará a una cuenta especial, bajo el nombre de Fondo de Fomento Panelero, con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos de la presente ley”.

Que el parágrafo 3° del citado artículo establece que “el Ministerio de Agricultura señalará semestralmente, antes del 30 de julio y 31 de diciembre de cada año, el precio del kilogramo de panela o miel, a nivel nacional o regional, con base en el cual se llevará a cabo la liquidación de las Cuotas de Fomento Panelero durante el semestre inmediatamente siguiente”.
Que, de conformidad con lo establecido en el artículo 8º de la Ley 40 de 1990, los recursos del Fondo de Fomento Panelero deben destinarse exclusivamente a la financiación de actividades orientadas al fortalecimiento integral del sector panelero, tales como (i) la investigación y extensión en técnicas de cultivo, (ii) procesamiento y comercialización de la caña y la panela; (iii) la producción de semillas mejoradas; (iv) la incorporación de fuentes energéticas alternativas; (v) la promoción del consumo nacional e internacional del producto; (vi) la ejecución de campañas educativas sobre sus propiedades nutricionales; el apoyo a la comercialización en distintos mercados; y (vii) la implementación de programas de diversificación productiva y conservación ambiental en las zonas paneleras, autorizando igualmente que hasta un diez por ciento (10%) de dichos recursos puedan ser destinados a cubrir gastos de funcionamiento de Fedepanela, sus seccionales u otras entidades asociativas sin ánimo de lucro representativas de la actividad panelera.

Que la Corte Constitucional definió en la Sentencia C-019/22 las contribuciones parafiscales como “un tipo de tributo que “se imponen a un grupo de ciudadanos o un sector de la economía, con el propósito de que sea utilizada en su propio beneficio”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estos tributos tienen 5 características esenciales: (i) son un gravamen obligatorio que no constituye una remuneración de un servicio prestado por el Estado; (ii) no afectan a todos los ciudadanos, sino a un grupo económico específico; (iii) tienen una destinación específica, por cuanto se utilizan en beneficio del sector que soporta el gravamen; (iv) no se someten a las normas de ejecución presupuestal y (v) son administradas por órganos del mismo renglón económico o que hacen parte del Presupuesto General de la Nación”.

“La Sala Plena reitera que la Constitución permite que el legislador establezca que la base gravable de un tributo es el “precio” de un bien o servicio y delegue a la administración la función de establecer el mecanismo para concretarlo o certificarlo de forma periódica. En estos casos, el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, no exige que el legislador fije directamente la metodología de cálculo del precio. Sin embargo, condiciona la constitucionalidad de la delegación al cumplimiento de dos requisitos: (i) el objeto de la delegación debe ser la certificación o concreción de precios que tengan una contrapartida cierta en la realidad económica y que, por su naturaleza o por su necesidad de permanente actualización, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley y (ii) existan criterios, pautas o estándares que orienten la forma en que la administración debe regular el mecanismo de cálculo para concretar, certificar o liquidar dicho precio”.

Que, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2.10.3.5.4 del Decreto número 1071 de 2015, “están obligadas al recaudo de la Cuota de Fomento Panelero de que trata la Ley 40 de 1990, todas las personas naturales o jurídicas que adquieran transformen o comercialicen panela o miel de producción nacional, bien sea que se destine al mercado interno o al de exportación, o se utilice como materia prima o componente de productos industriales para el consumo humano o animal”.

Que el artículo 2.10.3.5.5 del citado decreto, establece que la “cuota de fomento se liquidará sobre el precio del producto que figure en la correspondiente factura de venta, precio que en ningún caso será inferior a lo señalado semestralmente por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Que con la Resolución número 000016 de enero de 2025, modificada por la Resolución número 000086 del 9 de abril de 2025, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) declaró el Año de la reforma Agraria y de la Agricultura Campesina, Familiar, Étnica y Comunitaria con el objetivo de coordinar la concurrencia efectiva de planes y programas promoviendo el desarrollo de actividades encaminadas a garantizar, la protección, el respeto y la efectividad de los derechos de quienes desarrollan la Agricultura Campesina, Familiar, Étnica y Comunitaria (Acfec).

Que de acuerdo con la memoria justificativa remitida por la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales mediante memorando número 2025-520-005379-3, expuso la metodología para el cálculo de la cuota de fomento panelero, para lo cual se tuvo en cuenta la estimación del precio base de referencia para la liquidación de la cuota de fomento panelero, la estimación del precio promedio del mercado regional de origen, la estimación del precio promedio del mercado de destino y la estimación de la participación del mercado regional de origen, tanto para la panela como para la miel, a saber:

“ 1.2. Metodología para el cálculo “De acuerdo con la aplicación de la metodología establecida, discutida y socializada al interior del MADR junto con Fedepanela, se concluye que:

- El precio base de referencia para la liquidación de la cuota de fomento panelero para el segundo semestre de 2025 es de COP $5.070 por kilogramo de panela .

- El precio base de referencia para la liquidación de la cuota de fomento de la miel para el primer semestre de 2025 es de COP $3.350 por kilogramo de miel .

Para la estimación se utilizaron los datos de SIPSA DANE del precio de la panela entre el primero (1) de noviembre de 2024 y el treinta (30) de abril de 2025 en el caso de los mercados de origen. Para el caso de los mercados de destino se utilizó la información suministrada por Fedepanela, Información a la que se ha realizado el respectivo seguimiento y verificación por parte del MADR y de la Auditoría Interna (Anexo 1).

El presente documento explica técnicamente el proceso de estimación de los precios anteriormente referenciados. En la carpeta compartida junto a este documento se encuentran los anexos con los archivos adicionales empleados y el cálculo realizado.

Adicionalmente este documento brinda un análisis del comportamiento de los precios de mercado durante el periodo de referencia. a) Estimación del precio base de referencia para la liquidación de la cuota de fomento panelero.

El precio base de referencia de la cuota de fomento panelero resulta de la estimación de la ecuación (1) que aparece en la metodología de cálculo (anexo 2): como se aprecia, para los fines de la metodología, el precio de referencia proviene de la ponderación de dos mercados:

1. El mercado regional de origen el cual hace referencia al mercado que se da en las regiones donde se produce la panela.

2. El mercado de destino (urbanos y de exportación) que hace referencia a los mercados de destino donde se vende y comercializa la panela, incluyendo los mercados donde se ha exportado.

A continuación, se pasa a explicar la estimación de cada uno de los parámetros y variables de la fórmula.

- Estimación del precio promedio del mercado regional de origen.

Recolectada la información de SIPSA DANE de los precios por kilogramo de los diferentes centros mayoristas por regiones de forma semanal entre noviembre 2024 y abril de 2025, para cada una de las variedades de panela, se pasó a promediar el precio de cada región (anexo 3).

De la información de las Evaluaciones Municipales Agropecuarias (EVA) de la se obtiene la participación de cada departamento en la producción total nacional I (anexo 4). A partir de esta información se obtiene un promedio ponderado. La tabla 1 muestra el cálculo realizado.

Es relevante recordar que al usar los datos de SIPSA DANE, la metodología establece la corrección del precio promedio ponderado por un factor (\theta) que representa los costos de intermediación. Los precios observados en SIPSA DANE corresponden a precios mayoristas que ya incluyen costos de transacción por lo que se debe ajustar por medio de para capturar el costo de primera transacción en mercados de origen.

De acuerdo con el Plan de ordenamiento productivo de la panela 2023 (UPRA 2023) donde se establecen como principales centros de producción de panela con destino a plazas mayoristas a las cuales se distribuye en mayor cantidad la panela comercializada y que concuerdan con las posibilidades de origen y destino dispuestas por la Sisetac, se seleccionaron seis recorridos principales como se muestra en la tabla siguiente:

En este caso utilizando las rutas de comercialización de la panela para diferentes regiones se obtiene el cálculo de costos de transporte y logística promedio por kilogramo que se tiene para las diferentes rutas (ver anexo 5 para la estimación), este valor calculado con precios 2025, Ese costo promedio es COP $277,2 por kilogramo. Entonces, de acuerdo con la metodología:

En consecuencia, el precio promedio regional de origen es COP $4.697,8 por kilogramo de panela.

- Estimación del precio promedio del mercado de destino.

El precio promedio de los mercados de destino resulta de la información suministrada por Fedepanela (anexo 6), donde se tiene el precio en pesos colombianos y el total de producción, de esta información (ver anexo 7 certificación de la Auditoría Interna), se obtiene para cada departamento su precio implícito y su peso relativo dentro del total de kilos producidos del periodo de referencia, con lo que se calcula el precio ponderado del departamento, como se muestra en la tabla 3.

Con esta información para cada mes se calcula un precio ponderado. Posteriormente se procede a calcular el peso de cada mes dentro del total de kilos del periodo analizado y se pondera para obtener el precio de los mercados de destino. Estos cálculos se muestran en la tabla 4.

En consecuencia, el precio promedio del mercado de destino es de COP $5.402 por kilogramo de panela.

- Estimación de la participación del mercado regional de origen: ß

Utilizando el reporte de aportes de la cuota de fomento panelero suministrado por Fedepanela para el periodo noviembre 2024 - abril de 2025 que se encuentra en la tabla 5 (Anexo 6).

Teniendo en cuenta la metodología propuesta donde se toman los kilos reportados en los aportes tanto de personas naturales como de personas jurídicas se calcula la participación del mercado regional de origen de la siguiente manera (anexo 6):

De esta manera la participación de los mercados regionales de origen es ß = 0,469 1.3 APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA RESULTADO: PRECIO BASE DE REFERENCIA PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA CUOTA DE FOMENTO PANELERO.

Las variables resultantes son:

El precio base para la liquidación de la cuota de fomento panelero para el segundo semestre del año 2025 es COP $5.070 } Este precio implica un aumento del 23% con respecto al precio que se tenía en el primer semestre de 2025 ($4.123) y responde a los aumentos que se han presentado en el precio de la panela durante este periodo (ver la sección 3 del presente documento).

1.3.1 Cálculo del precio base de liquidación para la cuota de fomento de la miel.

De acuerdo con la información suministrada por Fedepanela para el periodo noviembre 2024 a abril 2025, la miel que se comercializa en las centrales homogenizadoras contiene en promedio 65 grados Brix (Los grados Brix, son una medida que indica la concentración de sólidos disueltos en un líquido, generalmente azúcares, expresada como porcentaje en masa), De otro lado, de acuerdo con la Resolución número 779 del 2006, en su artículo 5° establece que la concentración máxima de sacarosa en panela en bloque es de 86% que significa 86 grados Brix,. Bajo esas concentraciones de sacarosa, se requiere alrededor de 1,3230 kilos de miel para producir un kilo de panela.

Teniendo en cuenta que la comercialización de miel tiene las características de comercialización de la panela corriente en los mercados de origen, se ha tomado como referencia el precio de la panela corriente en los mercados de origen, que es COP $4.697,8 y aplicando el respectivo coeficiente técnico para la conversión, tenemos: $4.697,8/1,3230 =$3.350 por lo anterior, se tiene un valor igual a COP $3.350 por kilo de mieles ricas en azúcares (HTM), mieles vírgenes y las mieles finales o melazas, 55.5% más que el aplicado durante el primer semestre de 2025.

En consecuencia, el precio mínimo de la miel para la liquidación de la cuota de fomento será igual a COP $3.350 por kilogramo de mieles ricas en azúcares (HTM), mieles vírgenes y las mieles finales o melazas durante el segundo semestre de 2025”.

Que la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales realiza revisiones periódicas de los informes de auditoría del Fondo y los reportes del administrador, con el propósito de verificar el cumplimiento de las disposiciones normativas y del procedimiento aplicado por el administrador para el cálculo del precio promedio ponderado.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

Artículo 1°.

Objeto. Fijar como precio base para la liquidación de la Cuota de Fomento Panelero que operará para el segundo semestre de 2025, el valor de cinco mil setenta pesos ($ 5.070,00) moneda corriente, por kilogramo de panela, y, un valor de tres mil trescientos cincuenta pesos ($3.350,00) moneda corriente, por kilogramo de mieles ricas en azúcares (HTM), mieles vírgenes y las mieles finales o melazas.

Parágrafo.
En las transacciones formales, la liquidación de la Cuota de Fomento Panelero se realizará sobre el medio por ciento (0,5%) del precio de cada kilogramo de a los diez (10) toneladas por hora será del uno (1%) del precio de cada kilogramo de miel y en ningún caso se podrá liquidar la Cuota de Fomento Panelero sobre precios inferiores a los establecidos en la presente resolución.

Artículo 2°.

Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 26 de junio de 2025.

La Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, Martha Viviana Carvajalino Villegas.