Fallo 0288 de 2017

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUB-SECCIÓN "A" Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017). MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Expediente: 11001-33-35-018-2015-00288-01

Demandante: QUIROGA GÓMEZ

Demandados: INSTITUTO DISTRITAL DEL RIESGO Y CAMBIO CLIMÁTICO Y OTROS MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Se pronuncia la Sala sobre el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del quince (15) de marzo de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del circuito de Bogotá - Sección Segunda, el cual accedió a las pretensiones solicitadas por el accionante. I. ANTECEDENTES.

1. DEL ESCRITO DE DEMANDA

Actuando en nombre propio, el señor Quiroga Gómez interpuso el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. - Alcaldía Local de San Cristóbal, el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático y la Secretaría Distrital de Ambiente de la Alcaldía Mayor de Bogotá, fundamentándose en las siguientes: 1.1. PRETENSIONES __ _Que se ordene a la Alcaldía Local de San Cristóbal y al Instituto Distrital del Riesgo y Cambio Climático, realizar las obras tendientes a mitigar el deslizamiento de tierra de ladera que está ubicada entre la calle 12B este a la calle 12G este con calle 36 sur del barrio los Alpes de la citada localidad._ __ _En caso de no ser posible la mitigación de los deslizamientos a través de las obras correspondientes, ordenar a la Alcaldía Local de San Cristobal y al Instituto Distrital de Riesgo y Cambio Climático, la reubicación de las familias que resulten afectadas por los deslizamientos de tierra en el barrio los Alpes de la localidad de San Cristobal”_ 1.2. HECHOS. Señaló el accionante los hechos que se mencionan a continuación: El 6 de diciembre de 2010 el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias realizó diagnóstico técnico DI-5261 en la localidad de San Cristóbal, motivo por el cual el 6 de abril de 2011 la Junta de Acción Comunal Alpes Futuro, solicitó al alcalde local de San Cristóbal, la remoción de tierra por causa de deslizamiento. El 14 de abril de 2011 el concejal Felipe Ríos Londoño radicó derecho de petición al Director de Prevención y Atención de Emergencias solicitando información por el riesgo de deslizamiento en el barrio Alpes de la localidad San Cristóbal; y el 19 de octubre de 2011 el señor Ramón Beltrán en calidad de presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio los Alpes elevó petición ante la Secretaría del Hábitat a fin de realizar lo más pronto posible las obras necesarias en referencia del deslizamiento de tierra y evitar la agravación del problema. El Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio los Alpes, el 25 de junio de 2012, radicó ante el Director del FOPAE solicitud de priorización, obras de mitigación, en el sector los Alpes el Futuro. El 9 de octubre del mismo año solicito al Alcalde de la localidad de San Cristóbal, los estudios, diseños y obras de mitigación en la calle 36 sur No. 12c Este, a la carrera 12G Este. A la fecha, el Instituto Distrital del Riesgo y Cambio Climático no ha realizado ninguna acción tendiente a mitigar los riesgos causados por el deslizamiento de liona. Así mismo, la Alcaldía Local de San Cristóbal no ha desarrollado las obras tendientes a prevenir futuros deslizamientos del cerro contiguo a las viviendas. Existe un riesgo latente sobre las vidas e integridad personal de quienes residen en la carrera 12B Este con calle 36 sur, carrera 12C Este No. 36-12 Sur, carrera 12C Este No. 36-24 sur y el paso peatonal ubicado en la carrera 12G Este No. 36-15 en la localidad de San Cristóbal en la ciudad de Bogotá. La ladera localizada en el costado sur de la calle 36 sur entre carreras 12C Este y 12G, está presentando una condición inestable, que afecta la vía y que solo podrá solucionarse hasta tanto las entidades demandadas realicen las obras de mitigación que garantices la estabilidad de la ladera. Por otra parte, existe riesgo de deslizamiento sobre los bienes inmuebles en los que habitan las personas que residen en el lugar. El entonces Fondo de Prevención y Atención de Emergencias realizó recomendaciones a través del diagnóstico técnico D-l-5261 el 6 de diciembre de 2010, las cuales no han sido observadas por la Alcaldía Local de San Cristóbal, ni por el Instituto Distrital del Riesgo y Cambio Climático. Elevó petición al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (DADEP), radicado el 17 de junio de 2010, solicitando que se llevara a cabo una visita administrativa en horas hábiles del día al inmueble ubicado en la ciudad de Bogotá D.C., en la carrera 11 # 116 -10, con el fin de constatar si el establecimiento de comercio que allí reside se encuentra ocupando el espacio público, y en caso de ser afirmativo, se le brinde el informe de la visita con el registro fotográfico y el señalamiento de las áreas invadidas de conformidad con la normatividad aplicable. 1.3. DERECHOS COLECTIVOS PRESUNTAMENTE VULNERADOS El actor popular considera como vulnerado el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. INSITUTO (sic) DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO-IDIGER Por intermedio de su apoderada manifiesta que los hechos que soportan la acción constitucional carecen de realidad táctica y jurídica, ya que los problemas que se presentan sobre las viviendas de los residentes de San Cristóbal, no refleja un resultado de actuaciones u omisiones de la administración, en especial de Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - FOPAE, entidad que conforme a las obligaciones que por ley le han sido asignadas, ha atendido todas y cada una de las emergencias, solicitudes de visita técnica y demás requerimientos de los particulares como de las entidades públicas, prueba de lo cual se evidencian los múltiples informes aportados por el actor popular en la demanda. Alega como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no se encuentra demostrado que la demandada haya efectuado acciones u omisiones en contra del derecho colectivo presuntamente amenazado o vulnerado, que alega el actor popular. El IDIGER es solo un engranaje entre una gran maquinaria instituida, como lo es el Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (SDGR-CC), para desarrollar en conjunto con otras instituciones una serie de procesos articulados que buscan como objetivo principal el de asegurar el manejo integral de los riesgos existentes en Bogotá, contribuir a manejar la calidad de vida de los ciudadanos, y propiciar un desarrollo seguro mediante la gestión integral de riesgos, buscando su prevención y la minimización del impacto de los desastres, calamidades y emergencias de origen socio-natural o tecnológico sobre la población, la infraestructura y la economía pública y privada. Todas las peticiones y posibles estudios en la zona objeto del medio de control, se hicieron por la entidad en cumplimiento de sus funciones, y se remitieron a las entidades competentes, si era del caso, para que se realizaran las acciones pertinentes en aras de mitigar la condición de riesgos evidenciada. Así mismo, propone como excepción la inexistencia de la vulneración a los derechos colectivos incoados por el actor por parte del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático, precisando que no ha causado daño o amenaza alguna de los derechos colectivos con la ejecución de las funciones que por ley le han sido asignadas y que no tiene incidencia alguna sobre los hechos objeto de demanda. De acuerdo a las competencias del IDIGER (antes FOPAE), en su condición de autoridad técnica en materia de riesgos naturales y socio naturales, emitió el Diagnóstico Técnico DI-5621 en el que se recomienda evaluar la viabilidad técnica de incluir en la Base de Datos de Sitios para Intervención por Fenómenos de Remoción en Masa, para que se gestione por parte de la entidad o entidades competentes la realización de diseños y la ejecución de obras de mitigación de riesgo en la ladera afectada; destacando que el sector fue incluido dentro de los 185 sitios de intervención que conforman la base de datos de los sitios de intervención localizados en las zonas de ladera del Distrito. El polígono de intervención definido y la respectiva ficha técnica, fueron remitidos a la Alcaldía Local de San Cristóbal mediante el oficio CR-13975 del 13 de diciembre de 2011, en el cual se relacionan los polígonos de estudio de los procesos de remoción en masa identificados por el IDIGER, para la vigencia del año 2011. La Tabla No. 2 del CR-13975 contiene los sitios que la entidad recomienda al Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal priorizar para su intervención, mediante el desarrollo de estudios y sus respectivas obras de mitigación a través del mecanismo pertinente, con recursos del Fondo de Desarrollo Local. La información se remitía a la Alcaldía Local para que sean adelantadas las acciones en aras de garantizar la ejecución de las medidas de mitigación de cada uno de los polígonos, sea por parte del Fondo de Desarrollo Local o por el responsable de la ejecución de las mismas, según su verificación predial. Por lo anterior, la entidad demandada solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. 2.2. BOGOTÁ D.C., ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ - ALCALDÍA LOCAL DE SAN CRISTÓBAL La parte actora no ha demostrado la supuesta omisión o vulneración de derechos por parte de la administración distrital. En el Diagnóstico Técnico DI-5261 suscrito por la Subdirección de Emergencias - Coordinación de Asistencia Técnica del IDIGR, se estableció con claridad que entre las causas que generaron la inestabilidad de la ladera y la afectación de la vivienda ubicada en la Carrera 12 C Este No. 36-24 sur, está la de que el muro de la parte posterior no estaba construido con las especificaciones técnicas para trabajar como muro de contención, razón por la cual colapso y permitió el flujo del material dentro del inmueble, causa ajena a la administración. Una vez realizado el diagnóstico se observa que en las recomendaciones se señalaron unas acciones a realizar por parte de la Alcaldía Local de San Cristóbal, como lo eran el retiro del material que se depositó en la vía y la recuperación de la misma. La Alcaldía Local ha prestado constante monitoreo a la zona, teniendo en cuenta que no existen sitios de disposición final aprobados por la UAESP para proceder a realizar el retiro de los escombros. No se han presentado cambios significativos en las condiciones del sector ni en los predios evaluados. El 2 de marzo de 2015 la Alcaldía Local practicó visita técnica de verificación, en la cual se concluyó que en realidad existe un fenómeno de remoción en masa en la zona que afecta varios predios, lo que compromete la habitabilidad y estabilidad estructural a mediano plazo de las construcciones. El área técnica de la Alcaldía Local viene adelantando los análisis para proceder a realizar las acciones necesarias, encontrándose en etapa de viabilización la construcción de una parte del tramo vial que contenga los deslizamientos. El actor popular no demuestra la vulneración del derecho colectivo que invoca en la demanda, ni allega explicación o prueba de su amenaza. Propone como excepciones la ausencia de responsabilidad del Distrito Capital, la inexistencia de prueba idónea que sustente el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, y el daño causado por el hecho exclusivo de un tercero. 2.3. UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS – UAESP La entidad vinculada al proceso alega su falta de legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto, sin que se infiera competencia alguna de la Unidad en las pretensiones del actor popular, atendido lo dispuesto en el artículo [116](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=22307#116) del Acuerdo 257 de 2006. La competencia en este caso le corresponde al IDIGER, entidad que debe velar por la mitigación del riesgo por fenómenos de remoción en masa y la reubicación de la población que habite en zonas de alto riesgo. 3. ACTUACIÓN PROCESAL 3.1. Previo reparto, la demanda fue admitida por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo del Circuito de Bogotá en auto del 13 de marzo de 2015, corriendo traslado al instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático a la Secretaria Distrital de Ambiente de la Alcaldía Mayor de Bogotá y al Agente del Ministerio Público. 3.2. En nulo del 24 de junio de 2015, la Jueza de Conocimiento vinculó al proceso a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos - UAESP, corriéndoselo traslado para contestar la demanda. 3.3. _Audiencia de pacto de cumplimiento_ Fijada en auto del 24 de septiembre de 2015, la audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 26 de octubre de 2015, con la comparecencia del actor popular y de los apoderados del Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático, del Distrito Capital de Bogotá (Secretaría de Gobierno, Secretaria Distrital de Ambiente y Alcaldía Local de San Cristóbal), y de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. La audiencia se declaró por fallida por la ausencia de ánimo para pactar. 3.4. En auto del 4 de noviembre de 2015 se abrió el proceso a pruebas, en las que la Jueza de conocimiento decretó las que consideró necesarias, pertinentes y útiles, entre estas, la recepción del testimonio del señor Ramón Beltrán en su calidad de Presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio los Alpes. 3.5. En diligencia del 20 de noviembre de 2015 se recepcionó el testimonio del señor Ramón Enrique Beltrán Casablanca, con intervención del actor popular y de los apoderados de las entidades demandadas. 3.6. En auto del 28 de enero de 2016 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes del proceso presentaron oportunamente sus alegatos así: La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –UAESP manifestó que en caso de demostrar la existencia de una amenaza latente por deslizamientos de tierra en el sector indicado por el actor popular, las acciones para la mitigación del riesgo por fenómenos de remoción en masa estarían a cargo del IDIGER y subsidiariamente de la Alcaldía Local de San Cristóbal, por las viviendas que de acuerdo con el testimonio practicado se encuentran en zona de riesgo. 4.2. Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático –IDIGER: reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 4.3. Actor popular: en el Oficio con Radicado No. FOPAE2104ER16125 del 25 de agosto de 2014 evidenció que el IDIGER consideró que el barrio los Alpes, seclor Futuro, está considerado como un sector de riesgo, y considera necesaria la gestión por parte de las autoridades competentes de la realización de estudios, diseños y ejecución de obras de mitigación de riesgos a lo largo de la ladera afectada. Por su parte, el IDIGER señaló la existencia de distintos conceptos técnicos en los que se dictamina la situación que padece la ladera que amenaza los hogares y la única vía carreteable en el barrio, así como el señalamiento de las consecuencias que podría traer el no retiro y/o desmonte del material movilizado. En el video aportado por el demandante, se da cuenta de la actual situación de riesgo que representa la ladera que circunda las viviendas en el sector del Futuro. Así mismo, en la declaración testimonial se corrobora la existencia de la amenaza sobre los hogares afectados, así como la negligencia administrativa. \- El señor Agente del Ministerio Público no emitió concepto en primera instancia. 5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En sentencia del 15 de marzo de 2016 el A quo consideró que de conformidad con los artículos [76](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4452#76) de la Ley 715 de 2001, [14](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47141#14) de la Ley 1523 de 2012, [34](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=14974#34) del Decreto 332 de 2004, los alcaldes locales de la dudad de Bogotá son responsables en la atención y prevención de desastres, y particularmente la función de incluir el componente de prevención y mitigación de riesgos, en el plan de desarrollo local. Por otra parte, en virtud del artículo [3°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=57281#3) del Decreto 173 de 2014, el instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático también es responsable de ejecutar las obras de mitigación de riesgos, de forma complementaria con las autoridades distritales y de manera subsidiaria con los alcaldes locales. En el caso concreto, ninguno de los extremos procesales ha negado que en el año 2010 a raíz de las fuertes lluvias, se haya producido un deslizamiento en la Localidad de San Cristóbal, barrio los Alpes Futuro, en la calle 36 sur entre carreras 12C y 12G este. Los múltiples estudios técnicos que obran en el proceso, evidencian que desde el año 1999 la administración tenía conocimiento de una situación de riesgo por remoción en masa en el área de terreno objeto del litigio, circunstancia que requería especial atención por los diferentes indicios de desastre identificados. El deslizamiento ocurrido en el barrio Los Alpes, y por el cual la parte actora manifiesta que amenaza con devenir en un desastre, fue el génesis de una serie de recomendaciones por parte del entonces FOPAE, en el que advertía a la Alcaldía Local un riesgo previsible y evitable mediante su adopción. No obstante la multiplicidad de estudios realizados por el FOPAE, así como las recomendaciones elevadas, no se encuentra probado que las entidades demandadas hayan adelantado acciones de mitigación del riesgo o retiro de material. El video aportado por el demandante contiene Imágenes de la zona afectada, donde se puede observar que lo descrito en la demanda, como en el testimonio practicado es consistente con la situación actual de la zona en la que ocurrió el deslizamiento, y que efectivamente se observó una canaleta obstruida por una masa de tierra que cubre parcialmente lo que parece ser un poste de luz, y se observa una vivienda que prácticamente se fusiona con la ladera deslizada, que corresponde a la ubicada en la carrera 12 C Este No. 36-04, según Respuesta Oficial No. 48882 del 19 de agosto de 2011, sin que se observe mayor cambio desde entonces. Lo ocurrido en este caso obedece a una exacerbación de la distribución de funciones, en la que cada entidad ha manifestado haber realizado su parte en el esquema de prevención de desastres; esfuerzos que no se han conjugado en una acción que más allá de formalidades y trámites, haya resuelto la problemática de la comunidad. Se encuentra probada la omisión en cabeza de la administración, respecto de adoptar medidas de mitigación de riesgos generados por los residuos remanentes del deslizamiento del mes de diciembre de 2010, motivo por el cual, la Alcaldía Local de San Cristóbal y el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático vulneraron el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. No se encuentran probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la vulneración a los derechos colectivos incoados por el actor propuestas por el IDIGER; y de ausencia de responsabilidad, inexistencia de prueba idónea que sustente la acción popular y daño causado por el hecho exclusivo de un tercero, propuestas por el Distrito Capital. Si bien la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos no es la encargada de adoptar las medidas de mitigación de riesgo para el caso concreto, la entidad no será desvinculada del proceso, por cuanto su actuación es indispensable para que se proceda a dirigir y a coordinar el manejo integral de los residuos sólidos que lleguen a retirarse como consecuencia de las medidas preventivas ordenadas en la sentencia a las demás entidades demandadas. En consecuencia, la Jueza de primera instancia amparó el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de la comunidad de la Localidad de San Cristóbal, y en consecuencia se ordenó al Distrito Capital - Secretaría de Gobierno - Alcaldía Local de San Cristobal y al Instituto Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático, iniciar de manera inmediata armónica las labores de mitigación de riesgo en la Localidad de San Cristobal Barrios los Alpes Futuro en la zona ubicada en la calle 36 i entre las carreras 11 A Este 12 G Este, que antes tenían como nomenclatura calle 36 sur entre carreras 12 B Este y 12 G Este, y al que el IDIGER identificó como el polígono 4 033, para lo cual se les concedió el termino de 3 meses para su iniciación y un término de 12 meses para su conclusión. Por otra parte se ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos para que en lo que sea de su competencia colaboran al cumplimiento de la orden impartida, de conformidad con el inciso final del artículo [34](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#34) de la Ley 472 de 1998. En caso de no sor posible mitigar el riesgo, se ordenó a las demandadas reubicar a Las familias, para lo cual se concedió el término de 6 meses. 6. RECURSO DE APELACIÓN. La apoderada del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER. y el apoderado judicial del Distrito Capital - Secretarla Distrital de Gobierno - Alcaldía Local de San Cristóbal - Secretaría Distrital de Ambiente, interpusieron recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, bajo los argumentos que se expondrán en las consideraciones de esta decisión. En auto del 31 de marzo de 2016, la Jueza de primera instancia concedió los recursos de apelación Interpuestos en el efecto suspensivo. 7. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA. Previo reparto, por auto del veinticinco (25) de abril de 2016 se admitió el recurso de apelación, decisión repuesta en auto del 19 de mayo de 2016, en el Sentido de modificar el inciso primero de la providencia, incluyendo al Distrito Capital - Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de San Cristobal – Secretaría Distrital de Ambiente como apelante. 7.1. En escrito radicado el 2 de junio de 2016 en la Secretaría de la Sección, el apoderado del Distrito Capital presentó sustentación del recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, argumentos a los que se hará referencia en las consideraciones de esta decisión. 7.2 En auto del 9 de junio de 2016, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en segunda instancia, pronunciándose oportunamente así: 7.2.1. Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos: si bien es claro que el fallo de primera instancia estableció que la UAESP dentro del marco de su competencia, debía proceder a contribuir al cumplimiento de las órdenes impartidas, lo cierto es que sin perjuicio de la colaboración armónica que a las entidades les corresponde, resulta evidente que dentro de las circunstancias ventiladas en el presente proceso, no existe factor de contribución principal ni subsidiario, en la medida que todas las acciones destinadas a mitigar y prevenir eventos de riesgo, son a privación de otras entidades del Distrito. Por tal motivo solicita su desvinculación del proceso. 7.2.2. Distrito Capital - Secretaría Distrital de Gobierno \- Alcaldía Local de San Cristóbal - Secretaría Distrital del Ambiente: reiteró los argumentos del recurso de apelación y de la sustentación del mismo. 7.2.3. Actor popular: respecto del hecho superado alegado por el Distrito Capital, advierte que durante más de 6 años la administración no ha realizado ninguna obra de mitigación sobre la ladera que amenaza a los residentes; además, el hecho de haber realizado un contrato para hacer estudios y diseños, no implica que el riesgo se haya conjurado. Por otra parte, la entidad demandada, cuestiona los plazos impuestos en la sentencia de primera instancia para atender la amenaza del derecho colectivo amparado, sin que informe la fecha probable del cumplimiento de la decisión. 7.3. Concepto del Agente del Ministerio Público en segunda instancia. El señor Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación, se pronunció en el presente asunto, y manifestó estar de acuerdo con los argumentos de la sentencia de primera instancia, en cuanto a que la función de prevención de riesgos y adopción de mecanismos tendientes a evitar desastres recae sobre las autoridades locales, y que en el caso puntual de Bogotá, esta labor corresponde en primera medida a los Alcaldes Locales tanto para el 2010 como en la actualidad; sin desconocer la responsabilidad que le asiste al IDIGER de conformidad con el numeral [8°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=57281#3.8) del artículo 3° del Decreto 173 de 2014. Lo ocurrido en el presente caso obedece a una exacerbación de la distribución de funciones, es decir, cada entidad ha manifestado haber realizado su pane en el esquema de prevención de desastres; esfuerzos que no se han conjugado en una acción que más allá de las formalidades y trámites haya resuelto la problemática de la comunidad. Efectivamente, existe una voluntad por parte de las entidades para cumplir con sus funciones respecto de la protección del derecho colectivo, sin embargo, tales iniciativas no han sobrepasado la etapa de estudios, y luego de 5 años de ocurrido el hecho que generó el riesgo, sigue sin mitigarse el mismo. Por lo anterior, solicita no conceder las pretensiones solicitadas por los demandados en los recursos Incoados contra el fallo de primera instancia. II. CONSIDERACIONES. 1. Competencia. La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para resolver la segunda instancia en las acciones populares de conformidad con lo previsto el artículo [16](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#16) de la ley 472 de 1998, y del artículo [153](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41249#153) del C.P.A.C.A. De acuerdo con lo anterior, se tiene que se trata de una situación de apelante único, entendido que las entidades que interpusieron el recurso hacen parte del extremo demandado en el presente litigio, donde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, norma aplicable en virtud de la remisión expresa legal contenida en el artículo [37](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#37) de la ley 472 de 1998, la competencia del juez en segunda instancia se limita al análisis de los puntos objeto del recurso. En ese contexto, el _Ad quem_, sólo puede revisar la actuación en cuanto tiene que ver con los motivos de la impugnación, luego no puede el juez de segunda instancia analizar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse la sentencia de primera instancia en la que se amparó la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de la comunidad de la Localidad de San Cristóbal, que consideró amenazado. 3. Análisis de la Sala Procede la Sala a resolver el caso concreto planteado, y para ello se analizará en primer lugar la finalidad y procedencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, y a renglón seguido se consagrará el marco jurídico del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a efectos de analizar los argumentos que sustentan los recursos de apelación interpuestos en contra de la primera instancia. 3.1. Finalidad y Procedencia de las Acciones Populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentadas por la Ley [472](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188) de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o las particulares cuando ellos actúen en desarrollo de funciones administrativas. En la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos [1](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#1), [2](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#2), [4](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#4) y [9](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#9) de la Ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de las acciones populares son los siguientes: 1) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva de carácter difuso. 2) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. 3) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 4) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de este mecanismo procesal son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo [4](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#4) de la Ley 472 de 1998. 5) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo [12](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#12) de la Ley 472 de 1998. 3.2. Del derecho colectivo presuntamente vulnerado Se reclama en esta acción constitucional la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al que se refiere el literal I) de la Ley 472 de 1998, respecto del cual, el H. Consejo de Estado consideró: _"Acerca del contenido y alcances de este derecho, la Sección Primera del Consejo de Estado, en un fallo de acción popular consideró lo siguiente:_ __ _Proclamado por el literal[I)](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#4.l.i) del artículo 4o de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio''._ _Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública. De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad” 1, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también -cada vez más- de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones)._ __ _Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional. En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas amiba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan._ De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parto del concepto de orden público ( ) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad ( ) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas” Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones. No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurarla efectividad de los derechos, bienes e Intereses de la comunidad y de sus miembros. Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponerla imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales”2. De conformidad con lo anterior, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de los desastres previsibles técnicamente, busca garantizar la reacción anterior de las autoridades en la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades, personas y a la conservación de las condiciones de vida normales en un territorio. De tal manera que los entes públicos competentes tienen la obligación de adoptar medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar efectiva y anticipadamente los problemas que amenazan el bienestar, integridad o tranquilidad de la comunidad, que resulten previsibles y controlables (por la observación de la realidad o por la utilización de ayudas técnicas). Este derecho colectivo tiene la vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedien a la población en la actualidad, no sólo naturales, sino también de origen antropocéntrico, lo que supone una administración pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades en el ejercicio de su misión de realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida o integridad de los residentes en Colombia, en el conjunto de los derechos de los que son titulares; para lo cual, es esencial el compromiso de la administración pata la prevención de situaciones de amenaza o vulneración en un marco de razonabilidad y proporcionalidad, sin que ello implique la imposición de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales. 4. ARGUMENTOS DE APELACIÓN La apoderada del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER, y el apoderado judicial del Distrito Capital - Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía Local de San Cristóbal - Secretaría Distrital de Ambiente, interpusieron recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia argumentando: 4.1. _Instituto Distrital de Gestión de Riesgos v Cambio Climático – IDIGER_ La sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta no tuvo en cuenta los medios probatorios y se limitó a hacer consideraciones de forma general, sin valorar la situación específica y las acciones desplegadas por parte de la demandada que datan desde el año 2006. Debe tenerse en cuenta los límites de las sentencias judiciales en materia de ejecución de políticas públicas, teniendo en cuenta que no son claras las medidas que se deben adoptar para la eventual mitigación de las condiciones de riesgo que está generando el proceso de inestabilidad sobre la ladera, así como tampoco se tienen claras las acciones que se deben desarrollar, el área de afectación de la intervención, y si los predios a intervenir son públicos o privados; lo que implicaría una erogación patrimonial cargada al presupuesto de la entidad, y a unos trámites de carácter contractual que superarían la vigencia que adoptó la Jueza de primera instancia. No se analizaron las pruebas que demuestran las labores desarrolladas por el IDIGER, en el estricto cumplimiento de sus funciones establecidas, asignadas en el artículo 3° del Decreto 172 de 2014, incurriendo en un yerro al considerar que el IDIGER pueda iniciar inmediatamente las labores de mitigación de riesgo en la Localidad de San Cristóbal, barrio Alpes Futuro. 4.2. _Distrito Capital - Secretaria Distrital de Gobierno \- Alcaldía Local de San Cristóbal - Secretaria Distrital de Ambiente_ El Distrito Capital en la audiencia especial de pacto de cumplimiento surtida en el decurso de la primera instancia manifestó que se estaban adelantando las acciones contractuales necesarias para realizar los estudios técnicos que permitieran determinar la gravedad del riesgo, y que para ello, ya se había destinado un presupuesto para cubrir el proceso contractual. A la fecha de presentación del recurso, el contrato de consultoría encaminado a evaluar y efectuar los estudios pertinentes que determinen el tipo de intervención que debe realizarse en el barrio Alpes Futuro, ya se encuentra en ejecución, circunstancia que configura el hecho superado. En el numeral 3° de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, se dicta una orden de cumplimiento inmediata para realizar labores de mitigación, concediendo el término de 3 meses para su iniciación contados a partir de la notificación de la sentencia, y un término de 12 meses para su conclusión; término que es muy corto, y que desconoce los principios que rigen los procesos contractuales que comportan una de las formas en que la administración cumple sus cometidos estatales, entre los cuales se encuentra el principio de planeación, que implica la realización de estudios previos y técnicos, y la realización de las apropiaciones presupuéstales necesarias que cubran el gasto en que incurrirá la administración. Igual sustento se predica para el numeral quinto del fallo objeto del recurso, el cual consagra un término de 6 meses para efecto de proceder a la reubicación de las familias en el caso que no sean posible la mitigación del riesgo. -Sustentación del recurso de apelación:

En radicado del 2 de junio de 2016, el apoderado de la demandada precisó que el 2 de marzo de 2015 la Alcaldía Local de San Cristóbal practicó visita técnica de verificación en la cual se concluyó la existencia de un fenómeno de remoción en masa en la zona que afecta varios predios, lo que compromete la habitabilidad y estabilidad a mediano plazo de las construcciones. Por tal motivo, el área técnica de la Alcaldía Local viene adelantando los análisis para proceder a realizar las acciones necesarias, encontrándose en etapa de viabilizacion de la construcción de un tramo vial que contenga los deslizamientos. Se procedió a suscribir el Contrato de Consultoría No. 140 del 2 de diciembre de 2015, pactado entre el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal y el consorcio JAM - INGERCIVIL 2015, conformado por JAM Ingeniería y Medio Ambiente S.A.S. e Ingeniería Geotécnica y Riesgos Ltda., por un valor de $287.297.942, cuyo objeto consiste en _"contratar por el sistema de precio global fijo, no reajustable la elaboración de estudios y diseños para la ejecución de obras de mitigación en el barrio el futuro y nueva España parte alta ubicados en la Localidad de San Cristóbal en Bogotá D.C., en la ciudad de Bogotá D.C., de acuerdo con la descripción, especificaciones y demás condiciones establecidas en este pliego de condiciones, los anexos y estudios previos"._ __ Del desarrollo del referido contrato ya se tienen informes que arrojan el tipo de intervención que debe desprenderse de los estudios realizados conforme el objeto contractual y que sirven de sustento al proceso de licitación pública que debe adelantarse para la materialización final de las obras requeridas en el Barrio El Futuro y Nueva España de la Localidad de San Cristóbal. Para efectos de adelantar el proceso de licitación final es necesaria la aprobación presupuestal correspondiente que soporte la contratación, lo cual se encuentra atado a la puesta en marcha del Plan de Desarrollo “Bogotá Mejor Para Todos”, que fue aprobado por el Concejo de Bogotá, y que agotará el trámite de sanción por parte del Alcalde Mayor. Se esta surtiendo la etapa de armonización presupuestal, para efectos de liberación de los respectivos recursos, conforme a los cual podrán iniciarse las acciones necesarias para proveer de presupuesto para el adelantamiento de programas y proyectos a cargo del Distrito Capital, incluyendo a los Fondos de Desarrollo Local. Así mismo debe considerarse el cambio de administración local en la Localidad de San Cristobal, y que conlleva a que se efectúen los procedimientos necesarios para la apropiación de los recursos con cargo al Fondo de Desarrollo Local, en consonancia con el Plan de Desarrollo Local vigente, así como la estructuración de los anexos técnicos, pliegos, estudios previos, estudios del sector, entre otros soportes legales imprescindibles para el adelantamiento del proceso pre y contractual. Lo anterior evidencia las acciones emprendidas a fin de amparar los derechos colectivos de las comunidades asentadas en los barrios El Futuro y Nueva España, lo cual es certeza del hecho superado que motivó el fallo condenatorio a cargo del Distrito Capital. Por otra parte, destaca que el término previsto para el cumplimiento de la sentencia de primera instancia es muy corto, y desconoce los principios que rigen los procesos contractuales que comportan las formas en que la administración cumple sus cometidos estatales y suple las necesidades de los administrados, como lo es el principio de planeación, que lleva a que en desarrollo del mismo se realicen estudios previos y técnicos, pero sobre todo las apreciaciones presupuéstales necesarias que cubran el gasto en que incurrirá la administración, plazo que no es suficiente para agotar los trámites administrativos.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA RESPECTO DE LOS ARGUMENTOS DE APELACIÓN

4.1. En cuanto al alegado hecho superado en el presente asunto La figura de la carencia actual de objeto por hecho superado, en tratándose del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, ha sido desarrollada por el H. Consejo de Estado así: _“En relación con el fenómeno del hecho superado, esta Corporación ha puesto de presente que:_ __ _(...) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo[2](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#2) de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desparecido, desparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia de dichas circunstancias, supone, precisamente, que las cosas volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial._ __ _Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia._ _Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad"._ __ _De otro lado, la Sección Primera respecto del mismo asunto, ha se señalado lo siguiente:_ _“(...) la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso,debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió pero desapareció”._ __ _En consecuencia, en el evento en que cese la vulneración del derecho colectivo como consecuencia del ejercicio de la acción popular, no resulta procedente denegar de plano las pretensiones, sino que, por el contrario, el juez de conocimiento deberá declararla vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la transgresión del derecho colectivo cuyo amparo se perseguía” (negrillas en el texto)_ En virtud de la citada providencia, la orden de proteger los derechos o intereses colectivos, presupone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran, puesto que si han desaparecido, desaparece la causa de la protección, sin que también pueda ordenarse que las cosas vuelvan a su estado anterior, si esta circunstancia ha acaecido sin necesidad de orden judicial. La carencia de objeto por hecho superado se configura al momento en que cosa la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivo, en el interregno de tiempo que transcurra entre la admisión de la demanda y la sentencia; sin embargo, el acaecimiento de esta situación jurídica no da lugar a la denegación de plano de las pretensiones de la demanda, estando el Juez constitucional en el deber de declarar la aludida amenaza vulneración que existió, pero que desapareció. En el caso concreto, el Distrito Capital en su calidad de apelante, sustenta la configuración del hecho superado, en las actividades que se han llevado a cabo con ocasión del contrato de consultoría No. 140 de 2015 y el proceso que se tiene planeado adelantar para la licitación de la obra que corresponda para la mitigación del riesgo en los barrios El Futuro y Nueva España, de la localidad de San Cristóbal en la ciudad de Bogotá. Obra en el expediente el contrato de consultoría No. 140 del 2 de diciembre de 20154, suscrito entre el consorcio JAM-INGERCIVIL 205 NIT. 900.913.945-8 (conformado por JAM INGENIERÍA Y MEDIO AMBIENTE S.A.S. - NIT. 830.084.684-9 (50%) e INGENIERÍA GEOTÉCNICA Y RIESGOS LTDA. NIT 900.148.092-9 (50%)), y el Fondo de Desarrollo Local de San Cristóbal, cuyo objeto es _"contratar por el sistema de precio global fijo, no reajustable la elaboración de estudios y diseños para la ejecución de obras de mitigación en el barrio El Futuro y Nueva España parta alta ubicados en la Localidad de San Cristóbal en Bogotá D.C.” 5_ Por otra parte, figura copia magnética del documento denominado _“Informe final - Tomo I”_ 6, del 8 de abril de 2015, en el que con ocasión a la ejecución del Contrato No. 140 de 2015. el consorcio JAM-INGERCIVIL 2015, llevó a cabo un estudio sobre el proyecto localizado en el suroriente de la ciudad de Bogotá D.C. en la localidad de San Cristóbal, UPZ 32 San Blas, barrios El Futuro y Nueva España, Identificando un polígono que se encuentra delimitado así: “ _al norte por la Calle 34 Sur, al sur por la Calle 37 Sur, al oriente por la Carrera 12 C Este y la Carrera 12 C Este_ ”7. El estudio que se llevó a cabo en el referido informe, en primer lugar, da cuenta del estado actual de la zona objeto de verificación, apoyado de un registro fotográfico en el que se observa el escarpe del antiguo deslizamiento ocurrido en el mes de diciembre de 2010, así como el estado de las cunetas que conducen las aguas lluvias, observando que la cuneta al costado de la vía localizada en la parte baja de la zona de estudio se encuentra obstruida por vegetación y material deslizado del evento presentado en la temporada invernal del año 2010. En segundo lugar, en el informe se efectuaron los estudios regionales de zonificación de amenaza, zonificación geológica y sísmica, utilizando información de IDIGER en el que se evidencia que en la zona de estudio la amenaza varía desde baja a alta, pero que en la zona del polígono, el mayor porcentaje de área se encuentra categorizada en amenaza alta por procesos de remoción en masa. Así mismo, el informe cita el estudio realizado por el consorcio CIVILES LTDA - Hidroconsulta, que advierte que en el polígono de estudio se caracterizó la amenaza como alta en la parte baja, ya que allí se presentaba un proceso de flujo plástico, asociado a antiguos procesos de explotación de arcilolita que degradaron el material presente y dieron origen a un material residual muy alterado con un espesor promedio de 2 metros que se movilizaba lentamente por su parte, la parte alta se caracterizó como un deposito flivitorrencial (sic) estable con categoría de amenaza baja. El informe final hace también un estadio de zonificación sísmica, en el que se analizó la sismicidad como factor detonante de procesos de remoción en masa dentro del área de estudio, teniendo en cuenta los resultados del levantamiento topográfico que se llevaron a cabo, y precisando: “De acuerdo con el estudio de microzonificación mencionado, el proyecto se localiza en la zona de respuesta sísmica conocida como Cosmos (ver Tabla 2-3) la cual se describe como rocas sedimentarias y depósitos de ladera con espesores inferiores a 6 metros Además, de caracterizan por tener una velocidad de onda de corte mayor a 750 m/s, humedades menores al 10%. un periodo fundamental menor a 0 30 s; todo esto tiene como consecuencia la generación de un efecto de sitio relacionado con la topografía; y que en este caso”8 En el informe se efectuaron también estudios en la zona talos como: a) la información geológica e hidrológica; b) información predial; c) cartografía base; d) levantamiento aerofotogramétrico y topográfico; e) investigación del subsuelo (exploración directa e indirecta); f) ensayos de laboratorio; g) zonificación geotécnica; y h) el establecimiento del modelo geológico y geotécnico. Lo anterior, dio lugar a efectuar como evaluación y zonificación actual y futura de amenaza por procesos de remoción en masa, en un escoliarlo sin medidas de reducción de riesgos, estableciendo como factores detonantes, es decir que tienen la capacidad para desencadenar un movimiento los siguientes: I) la precipitación de lluvias; ii) la erosión por acción antrópica; y iii) los sismos. Se estableció también la amenaza por procesos de remoción en masa, en el escenario sin medidas de reducción de riesgos, bajo condiciones de sismo y agua para el periodo de análisis de 1 año (actual), Identificando en la zona objeto de estudio, un área con amenaza alta y otra con amenaza media; y en el escenario futuro (periodo de análisis de 50 años), aumentando considerablemente el terreno con una clasificación de amenaza alta. En el informe también se efectuó la estimación cualitativa del riesgo en las edificaciones9, estableciendo en cada una de tales edificaciones el grado de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, bien sea como muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto, en términos del estado actual y el estado futuro. En cuanto a este aspecto, hay lugar a destacar que en el estudio de riesgo actual, 9 edificaciones presentan un grado amenaza alta. El informe da cuenta de un plan general de acciones para la reducción del riesgo por procesos de remoción en masa, en la zona objeto de estudio, estableciendo medidas prioritarias como el mantenimiento de canales y drenes superficiales, el monitoreo de obras existentes y proyectadas, la información pública; así como medidas complementarias tales como la regulación del uso del suelo y el tratamiento de áreas liberadas. En cuanto a las medidas de mitigación (estructurales), el informe recomienda el diseño y construcción de obras de mitigación y control. Así mismo describe como alternativas a la solución de la problemática de la zona las obras de contención, las obras de retención, las obras de reforzamiento del suelo, y las obras de reasentamiento de viviendas. El estudio efectuado por el consorcio JAM-INGEOCIVIL 2015, no describe una problemática nueva respecto de la amenaza a la que se encuentran expuestos los residentes de la zona objeto del presente litigio; en realidad, evidencia una circunstancia que otras autoridades públicas ya habían advertido, como lo son: a) El Concepto Técnico No. CT-4589 del 21 de diciembre de 2006, elaborado por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias de la Alcaldía Mayor de Bogotá10, en el que se evidencian geoformas que dan cuenta de movimientos aparentemente superficiales de terreno, recomendando adelantar un estudio detallado de evaluación y amenaza y riesgo por procesos de remoción en masa para la zona b) El diagnostico técnico DI-5261 del 6 de diciembre de 2010, elaborado por la Subdirección de Emergencias - Coordinación de asistencia técnica del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias11. en el que se recomienda la implementación de las acciones tendientes al retiro y/o desmonte de material movilizado en la zona, dado que de no ejecutarse las mismas, es posible que continúe el desplazamiento material en la zona, afectando la transmisibilidad de la vía y ocasionando el colapso en el mediano plazo de las viviendas. c) Oficio No. RO-54776 del 2 de agosto de 201212. en el que el FOPAE recomienda a la Alcaldía Local de San Cristóbal realizar un monitoreo frecuente al sector donde se encuentra la ladera afectada, para prevenir y/o determinar posibles afectaciones que puedan presentar las viviendas del sector, así como en la infraestructura pública y privada aledaña, y adelantar las acciones administrativas pertinentes para iniciar las gestiones conducentes a la mitigación del riesgo por los procesos de remoción en masa. d) Ficha técnica de sitios priorizados para intervención mediante obras de mitigación de riesgos, elaborado por el FOPAE el 23 de noviembre de 201113, definidos como no intervenidos, en el que identifican los polígonos de estudio de procesos de remoción en masa en el que se recomienda para priorizar su intervención, encontrándose en ese listado, la zona del barrio El Futuro. En la ficha técnica se advirtieron nuevos desprendimientos de materiales desde la ladera que pueden llegar a causar colapsos en los inmuebles evaluados, afectación en la movilidad de la Calle 36, procesos de erosión concentrada sobre la banca de la vía que pueden ocasionar la formación de surcos y su pérdida de funcionalidad, y la identificación en el costado inferior y norte de la vía de una ladera con alta pendiente sobre la cual se pueden generar movimientos de remoción en masa. En conclusión, contrario a lo pretendido por la entidad demandada, el informe elaborado por el consorcio JAM-INGEOCIVIL 2015, en desarrollo del contrato de consultoría No. 140 del 2 de diciembre de 2015, más que demostrar la configuración de un hecho superado, lo que evidencia es la existencia de una amenaza latente al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente que le asiste a los residentes de los barrios El Futuro y Nueva España en la localidad de San Cristóbal, zona referida por el actor popular en su escrito de demanda, por el riesgo de movimientos de remoción en masa, que se agrava por factores como las lluvias y los sismos, afectando las viviendas que se encuentran en el sector y las vías. Es imperativo en este caso diferenciar las acciones tendientes a superar la amenaza del derecho colectivo, de la desaparición del hecho que la causa; puesto que si bien, el actuar del Distrito Capital - Alcaldía Local de San Cristóbal, de suscribir el contrato de consultoría para efectos de la evaluación del riesgo y de las alternativas de su mitigación, se encuentra encaminado a confrontar la amenaza del derecho colectivo invocado por el actor popular, este actuar no es suficiente para poder concluir que la amenaza desapareció y que por tanto debe declararse una carencia actual del objeto de litigio, por cuanto el riesgo para los residentes del sector persiste, sin que a la fecha exista prueba que acredite que por lo menos se hayan iniciado las obras de mitigación. Lo anterior es suficiente para concluir que en este caso no se configura un hecho superado, motivo por el cual este argumento de impugnación no prospera. 4.2. Debe advertirse que el Distrito Capital en su escrito de apelación no cuestionó la competencia y responsabilidad que le asiste, en aras de mitigar la amenaza del derecho colectivo invocado por el actor popular, aspecto que concluyó el A quo en interpretación de los artículos [76](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4452#76) de la Ley 715 de 2001, [14](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47141#14) de la Ley 1523 de 2012 y [34](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=14974#34) del Decreto 332 de 2004; motivo por el cual, la Sala en atención a la competencia que le asiste en apelación de la sentencia proferida en primera instancia dentro del presente mecanismo constitucional, no efectuara pronunciamiento al respecto, y dará por entendido que al Distrito Capital - Alcaldía Local de San Cristóbal, le compete efectuar las medidas pertinentes para la mitigación del riesgo que amenaza con el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de los residentes del sector ya identificado en los barrios El Futuro y Nueva España. 4.3 La insuficiencia del plazo concedido en la sentencia de primera instancia para dar cumplimiento a las órdenes impartidas Sobre tal argumento de apelación, la Sala debe llamar la atención que se encuentra demostrado en el proceso, de conformidad con los estudios que se han llevado a cabo por las distintas autoridades competentes (Concepto Técnico No. CT-4589 del 21 de diciembre de 2006, diagnóstico técnico Dl- 5261 del 6 de diciembre de 2010, Oficio No. RO-54776 del 2 de agosto de 2012 y ficha técnica de sitios priorizados para intervención mediante obras de mitigación de riesgos del 23 de noviembre de 2011), que la amenaza del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en la zona objeto de litigio, ha sido de conocimiento de la Alcaldía Local de San Cristóbal desde el año 2006, sin que haya efectuado las obras necesarias, circunstancia que tuvo incidencia en el deslizamiento ocurrido en el año 2010 en el sector, y aún luego de ese suceso, se siguió advirtiendo de la situación de riesgo, sin que a la fecha se hayan siquiera iniciado las obras de mitigación. Pasados más de 6 años luego del deslizamiento del año 2010 en el sector, la autoridad competente no ha ejercido las funciones que le competen para superar la amenaza del aludido derecho colectivo, siendo entonces incomprensible que ahora, en el recurso de apelación cuestione el término de 3 meses dictaminado por el A quo para iniciar las obras de mitigación, Y de 12 meses para concluirlas. Por otra parte, alega al apelante que el término concedido por el A quo para el cumplimiento de la sentencia desconoce el principio de planeación de contratación estatal; sin embargo, olvida la autoridad demandada la existencia de otros principios en la contratación pública como lo son el de celeridad y eficacia al que se refiere el artículo 209 Constitucional, que deben seguirse para adoptar las medidas necesarias, oportunamente, evitando la consumación del daño producto de la amenaza ya Identificada en la referida zona de la localidad de San Cristóbal, advirtiendo que el riesgo al que se exponen los residentes del sector es alto, y que las medidas a adoptar, por tal motivo, deben ser inmediatas. Debe tenerse en cuenta que es propio de la naturaleza del derecho colectivo a la seguridad y prevención de los desastres previsibles técnicamente, la adopción de las medidas oportunas (ex ante) de la autoridades públicas competentes para solucionar anticipadamente los problemas que amenazan el bienestar, integridad o tranquilidad, evitando así la consumación de los distintos tipos de riesgo. De tal manera que la dilatación de la Iniciación de las obras de mitigación, alegando motivos de apropiación presupuestal, proceso de licitación, planes de desarrollo o cambios en la administración local, sin siquiera referir el término para superar estos supuestos, puede dar lugar a que la autoridad pública competente opte por iniciar las obras cuando la amenaza se haya concretado y el daño sobre la población del sector y sus bienes haya acaecido. En orden a lo anterior, a criterio de la Sala, el término de 3 meses para la iniciación de las obras de mitigación y de 12 meses para su culminación, dispuesto en el ordenamiento tercero de la sentencia de primera instancia, es razonable, en consideración a la alta amenaza que se cierne en el sector de los barrios El Futuro y el Poblado, dando efectiva protección al derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Las mismas consideraciones deben efectuarse respecto del ordenamiento (palabra ilegible en documento escaneado) de la sentencia de primera instancia, esto en, la orden de reubicación de las familias dentro del término de 6 meses en las zonas donde no pueda (palabra ilegible en documento escaneado). Por tal motivo este argumento del recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital - Secretaria de Gobierno - Alcaldía Local de San Cristobal- Secretaria Distrital de Ambiente, no prospera y en consecuencia, como ninguno de los cargos de impugnación desvirtuaron la sentencia de primera instancia, esta será confirmada respecto de esta entidad demandada. 4.4 De la responsabilidad del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER en la amenaza del derecho colectivo invocado en la demanda En cuanto a la apelación del IDIGER, cabe destacar que el artículo [3º](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=57281#3) del Decreto 173 de 2014 “por medio del cual se dictan disposiciones en relación con el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático \- IDIGER, su naturaleza, funciones, órganos de dilección y administración", en su artículo 3°, numerales 8.3. y 8.4., preceptúa: _-Artículo 3°.- Funciones del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER. El Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER- como entidad encargada del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático -SDGR-CC, cumplirá las funciones establecidas en el Acuerdo Distrital 546 de 2013, las cuales se detallan en el presente artículo._ __ _Para el efecto, dentro del ámbito de cada una de las funciones descritas en el artículo 11 idem. desarrollará las que se señalan a continuación, así como las demás establecidas en la normativa legal y distrital vigente._ __ _(…)_ __ _8. Coordinar y ejecutar las acciones para la gestión de riesgos y adaptación al cambio climático para garantizar la construcción de territorios sostenibles, seguros y resilientes bajo los principios de complementariedad, subsidiariedad e integralidad del sistema. Para el desarrollo de esta función el IDIGER deberá:_ __ _(…)_ _8.3. Coordinar las estrategias de reasentamiento de familias en alto riesgo._ __ _8.4. Ejecutar las obras de mitigación de riesgos por fenómenos de remoción en masa en forma complementaria con las entidades del Distrito Capital responsables de la infraestructura, y en forma subsidiada con las Alcaldías Locales cuando las áreas de alteración involucren viviendas.”_ De lo anterior se observa que entre las funciones del IDIGER, se encuentra la de coordinar y ejecutar las acciones para la gestión de riesgos y adaptación al cambio climático, garantizando la construcción de territorios sostenibles, seguros y resilientes, para lo cual entre otras cosas debe coordinar las estrategias de reasentamiento de familias en alto riesgo, y ejecutar las obras de mitigación por fenómenos de remoción en masa en forma subsidiaria con las Alcaldías Locales cuando las áreas de afectación involucren viviendas. De tal manera que no hay duda de la responsabilidad que le asiste al IDIGER en el caso concreto, teniendo en cuenta que el derecho colectivo amenazado en la zona objeto de litigio, se deriva de un fenómeno de remoción en masa. En el acápite anterior se acreditó la amenaza del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con los conceptos rendidos por el entonces FOPAE (que en virtud del artículo 8° del Acuerdo 546 de 2013 del Concejo de Bogotá D.C., se transformó en el IDIGER), en los que se advirtió el colapso de las viviendas de seguir el desplazamiento de los residuos. Así mismo, en el _Informe final - Tomo I’’ 14_, del 8 de abril de 2015, elaborado por el consorcio JAM-INGERCIVIL 2015 con ocasión a la ejecución del Contrato No. 140 de 2015, se efectuó un estudio de estimación cualitativa del riesgo de las edificaciones del sector por el fenómeno de remoción en masa que se estaba presentando en el sector, señalando que actualmente 9 edificaciones presentan un grado de amenaza alta. Se evidencia entonces que en el área de afectación por el aludido fenómeno se encuentran involucradas viviendas, comprometiendo así el IDIGER su responsabilidad en razón a la función que le asiste de ejecutar las obras de mitigación del riesgo. En conclusión, no se desconoce que el FOPAE (hoy IDIGER) haya ejercido sus funciones ni emitir los aludidos conceptos advirtiendo la amenaza que se cierne sobro el sector de los barrios El Futuro y Nueva España; sin embargo, debe advertirse que tal función no es la única, siendo que también debe ejecutar las obras de mitigación de riesgo por fenómenos de remoción en masa, en forma subsidiaria con las Alcaldías Locales cuando las áreas de afectación involucren viviendas, deber que a la fecha ha omitido, teniendo ello por consecuencia la amenaza al derecho colectivo a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. En cuanto a la presunta falta de claridad del Juez de primera instancia respecto de las medidas y obras en concreto a realizar, debe llamarse la atención, que estas determinaciones ya son propias de las entidades obligadas a ejecutar tales obras, siendo éstas quienes deben elaborar los estudios correspondientes (lo que ya aconteció en este caso) hallando la forma idónea de mitigar el eventual daño que pueda producirse en los residentes del sector y en sus bienes, y de no ser posible, reubicar a las familias, siendo tales actividades de su responsabilidad, en el marco de sus competencias. Por lo anterior, la Sala desestimará el recurso de apelación propuesto por el apoderado del IDIGER. 4.5. De la solicitud de desvinculación de la UAESP El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos en el escrito de alegatos de conclusión en segunda instancia, solicitó la desvinculación de la entidad alegando que las obligaciones de contribuir en la ejecución de la orden impartida en la sentencia de primera instancia, para cesar la amenaza del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, impuestas en la sentencia de primera instancia, comportan una legitimación de hecho y no una propiamente basada en la materialidad de la causa evidenciando la inexistencia de una relación de la UAESP con los intereses inmiscuidos en el asunto objeto de litigio. Al respecto, la Sala debo advertir que el momento procesal oportuno para cuestionar los fundamentos de la sentencia de primera instancia, es precisamente en ejercicio del recurso de apelación contra tal decisión al que se refiere el artículo [37](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#37) de la Ley 472 de 1998. Así, la formulación de nuevos reparos a la sentencia de primera instancia, al alegar de conclusión en segunda instancia, no puedo entenderse como una segunda oportunidad para apelar la decisión que no fue recurrida en su debida oportunidad, motivo por el cual, la Sala no omitirá pronunciamiento sobre la solicitud de desvinculación de la UAESP \- Costas procesales: Al no evidenciarse las causales previstas en el artículo [38](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=188#38) de la Ley 472 de 1998, no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN "A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del quince (15) de marzo de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Juzgado dieciocho (18) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá D.C. \- Sección Segunda. SEGUNDO: Envíese copia de esta providencia al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1993. TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. CUARTO: Manténgase en Secretaria por el término de ocho (8) días, para efectos de permitirse el mecanismo de revisión eventual en la decisión, según lo disponible en el artículo [36A](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6548#36A) de la ley 270 de 1996. QUINTO: Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.**

Aprobado y discutido en sesión de la fecha. Acta No. ( ) CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Magistrada

LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado

FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado **NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

** 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 2 SERRATO VALDÉS, Roberto Augusto (C.P.) (Dr.). H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01 (AC). 3 SERRATO VALDÉS, Roberto Augusto (M.P.) (Dr.). H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00118-01 (AP).

4 EXPEDIENTE. Cuaderno principal - segunda instancia, folios 19 a 27.

5 Ibíd. folio 19.

6 Ibíd. CD obrante a folio 28. Archivo: “FINAL V0.0.pdf.”

7 Ibíd. 8 Ibíd. p. 25.

9 Ibíd. p. 115, y archivo: “análisis y vulnerabilidad del riesgo.xlsx".

10 Expediente. Cuaderno principal - primera instancia, folios 60 a 68.

11 ibíd. folios 53 a 58. 12 Ibíd. folios 69 a 76. 13 Ibíd. folios 116 a 119.

14 Ibíd. CD obrante a folio 28. Archivo: “FINAL V0.0.pdf.'’