Sentencia T-466 de 2004

SENTENCIA T-466 DE 2004 Referencia: expediente T-843854 Acción de tutela instaurada por Jairo Humberto Alais contra el Alcalde Mayor de Bogotá Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil cuatro (2004). LA SALA TERCERA DE REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá, dentro del proceso de tutela iniciado por Jairo Humberto Alais contra el Alcalde Mayor de Bogotá. [Ver la Circular de la Secretaría General 31 de 2004](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=14463#0), [Ver la Sentencia de la Corte Constitucional T-158 de 2005](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=16153#0) I. ANTECEDENTES El ciudadano Jairo Humberto Alais entabló una acción de tutela contra el Alcalde Mayor de Bogotá, por considerar que éste violó su derecho fundamental de petición _._ Los hechos que fundamentan la acción de tutela son los siguientes: 1. El señor Jairo Humberto Alais trabajó en la administración central distrital, en calidad de empleado público, en el cargo de auxiliar de servicios generales. En este carácter participó en la creación del Sindicato de Gremio de Servidores Públicos, Auxiliares de Servicios Generales y Celadores o Celadoras de la Secretaría de Educación Distrital ¿ SINTRAPACED. 2. El día 26 de febrero de 2001, la Administración expidió el decreto 155, mediante el cual se modificó la planta de personal de la Secretaría de Educación y se suprimió el cargo que ejercía el actor. En vista de lo anterior, el día 12 de agosto, el señor Alais presentó un derecho de petición al alcalde de Bogotá. En su solicitud expone que fue fundador o adherente del Sindicato de Gremio de Servidores Públicos, Auxiliares de Servicios Generales y Celadores o Celadoras de la Secretaría de Educación Distrital ¿ SINTRAPACED, que el cargo del que era titular había sido suprimido y que nunca fue notificado del proceso laboral de levantamiento del fuero sindical que poseía en su calidad de fundador del mencionado sindicato. Por eso, después de fomular distintas consideraciones jurídicas, le solicitó al Alcalde: "1). Se sirva informarme por escrito cuál fue el juez laboral que me realizó el proceso de levantamiento de fuero sindical y, por lo tanto, emitió la orden judicial autorizando mi despido de la Secretaría de Educación. "2). En caso de no haberse llevado a cabo el proceso de levantamiento del fuero sindical(obligatorio en la legislación nacional) le solicito respetuosamente se sirva cumplir la Recomendación realizada por el Consejo de Administración de la O.I.T., el 30 de marzo de 2003, en el caso 2151 y proceda a reintegrarme sin pérdida de salarios. "3). En caso de no acceder a mi petición anterior, le solicito se sirve informarme por escrito las razones jurídicas correspondientes, a fin de constituir la prueba de renuencia." (negrillas originales) 3. El día 4 de septiembre de 2003, el Subsecretario de Asuntos Legales envió un escrito de respuesta a la petición del ciudadano Alais. En la comunicación se manifiesta que la supresión de cargos en el sector público es un mecanismo propio de la administración de personal que comporta, en principio, que las personas que están desempeñando un cargo cesen de ejercer funciones públicas. Agrega que "dicho retiro del servicio en ocasiones se ve imposibilitado, temporalmente, por la existencia de determinadas circunstancias, tal es el caso de la protección derivada del fuero sindical." A continuación, la comunicación se ocupa de establecer cuál es el sentido del fuero sindical, para luego precisar cuáles son los casos en los que opera el amparo del fuero, de acuerdo con lo establecido en el artículo 406 del Código Sustantivo del Trabajo. Este aparte concluye con la siguiente afirmación: "En este contexto, la Administración cumpliría su obligación de respetar la protección otorgada por el fuero sindical respecto de los fundadores o adherentes retirándolos del servicio una vez concluido el período de protección derivado del fuero que los amparaba al momento de expedir los actos modificatorios de la planta de personal de las entidades, transcurridos los dos meses desde la ejecutoria del acto administrativo de registro sindical, o seis desde la fecha de constitución de la respectiva organización, en todo caso sin exceder de seis meses." Luego, en relación con la solicitud de cumplimiento de las recomendaciones emitidas por la OIT acerca del caso 2151, expresa que "dichos pronunciamientos no poseen la entidad jurídica suficiente para ser catalogados como mandatos legales ni judiciales, y mucho menos como fuente de derecho. Bajo este entendido, los Estados, en virtud de su potestad discrecional y en el caso de considerarlo pertinente luego de haberlos analizado a la luz de su ordenamiento jurídico interno, podrán adoptarlos como pauta orientadora de su política laboral." Explica, entonces, que la administración distrital no es quien lleva la vocería ante la OIT. A pesar de ello, aclara, ha expuesto ante el Gobierno Nacional sus planteamientos sobre el tema y está dispuesta a acoger las recomendaciones o exigencias que le formule el Gobierno en relación con el caso que se analizaba. Finaliza con la siguiente manifestación: "me permito recordar que el Ordenamiento Jurídico colombiano contempla diversos mecanismos judiciales de protección de los derechos laborales como el de asociación sindical, y que la Administración Distrital siempre ha colaborado con la administración de justicia y ha dado cumplimiento a todas sus decisiones." 4. El día 22 de septiembre de 2003, el señor Jairo Humberto Alais entabló una acción de tutela contra el Alcalde Mayor de Bogotá, bajo la consideración de que éste vulneró su derecho de petición. Anota el actor que ninguno de los apartes de la respuesta de la administración a su petición "resuelve de fondo, clara, precisa y de manera congruente lo solicitado." Afirma, entonces: "El Alcalde Mayor de Bogotá hace mención de sus facultades constitucionales para reestructurar las entidades distritales, hace mención a una jurisprudencia de la Corte Constitucional, e igualmente señala las normas laborales del fuero sindical, pero no me indica, ni tampoco me informa cuál fue el juez laboral que autorizó mi despido, por tener fuero sindical. En ninguno de los párrafos se refiere a mi solicitud de reintegro y menos expone las razones jurídicas por las que no accede a mi petición, es decir, que su respuesta no me permite constituir la prueba de renuencia, solicitada en el numeral tres de mis peticiones." Por consiguiente, solicita que el juez de tutela le ordene al Alcalde Mayor de Bogotá "que en un término no mayor de 48 horas dé respuesta a mis peticiones, resolviéndolas de fondo y de manera clara precisa y congruente, a fin de constituir la prueba de renuencia." II. DECISIONES JUDICIALES 5. En su sentencia del día 1° de octubre de 2003, el Juzgado Cincuenta Civil Municipal de Bogotá negó el amparo impetrado. Manifiesta el Juzgado que "no cualquier petición elevada por los particulares amerita indefectiblemente una respuesta por parte de la administración, como cuando se pretende por esa vía obtener resultados propios de otra suerte de actuaciones ante las autoridades." Luego anota: "(...) pretensiones como las planteadas por el interesado, para que se indique quién fue el juez de conocimiento en un determinado proceso o informar por escrito las razones para el levantamiento del fuero sindical, no son de la órbita de la administración, máxime si se advierte que la teleología inequívoca de esta acción de tutela es constituir una prueba anticipada y extraprocesal, para lo cual el usuario cuenta con mecanismos judiciales pertinentes. En efecto, indagó el usuario sobre circunstancias que no necesariamente se encuentran bajo el conocimiento de la administración en el orden Distrital, y por lo tanto, ésta no necesariamente se encuentra obligada a dar cuenta de lo que ignora. "Ya ante los jueces ordinarios, ora ante los de lo contencioso-administrativo podrá el ciudadano acudir para conseguir la constitución de renuencia por parte de la administración, y en fin, obtener la prueba judicial anticipada que pretende destinar a un eventual proceso contencioso. "Pero las advertencias que anteceden sólo son aplicables para los ítems primero y último de las pretensiones del peticionario ante la administración, como quiera que en relación con la solicitud de reintegro sin pérdida de salarios, es lo cierto que se tata más de una decisión administrativa, que de una respuesta oportuna a una inquietud de carácter general o particular. "Con todo, es de ver que la administración, por conducto del Subsecretario de Asuntos Legales respondió y notificó en debida forma las inquietudes esbozadas en época pretérita por la persona interesada (...) circunstancia que sería suficiente, también, para desestimar el amparo deprecado." 6. El actor impugnó la decisión. Afirma que la respuesta de la administración no cumplió con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional acerca de que la contestación a un derecho de petición debe ser de fondo, clara, precisa y congruente. Además, expresa que la respuesta no le brinda ninguna certeza acerca de su solicitud. Agrega: "Si le he solicitado al señor Alcalde Mayor de Bogotá me informe acerca del Juzgado Laboral que adelantó mi proceso de levantamiento de fuero sindical, la respuesta debe referirse a conceder esa información para enviarla al Comité de Libertad Sindical de la OIT, y no a señalar las normas legales que sobre el tema existen. Igualmente, se pronuncie acerca de la Recomendación del Consejo de Administración de la OIT, pues sólo así podré constituir la prueba de renuencia, presupuesto indispensable para adelantar la acción de cumplimiento." 7. Luego de haberse expedido el primer fallo de tutela, se radicó en el Juzgado el escrito de repuesta de la Alcaldía Mayor de Bogotá a la acción de tutela, suscrito por el Director de Estudios y Conceptos, Manuel Avila. Antes de entrar en el tema, expresa que el Consejo de Administración de la OIT, en su reunión 228, celebrada en marzo de 2003, incorporó en su informe 330 las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical en relación con el caso 2151, abierto a raíz de las quejas que presentaron la Unión de Servidores Públicos de los Distritos y Municipios de Colombia -UNES, la Central Unitaria de Trabajadores ¿CUT- y la Internacional de Servicios Públicos ¿ISP- en contra de los Gobiernos Nacional y Distrital por los procesos de modificación de las estructuras y de las plantas de personal de las entidades públicas. Anota que la anterior decisión motivó que los dirigentes sindicales de UNES presentaran colectivamente diferentes peticiones al Gobierno Distrital y que los antiguos servidores públicos del Distrito presentaran "masiva e individualmente, entre el 8 de mayo y el 29 de agosto de 2003, aproximadamente 8000 derechos de petición en interés particular, empleando los mismos formatos y argumentos." Agrega que las respuestas brindadas por la administración han sido "motivo de innumerables acciones de tutela por parte de los peticionarios..." En vista de lo descrito, de la necesidad de dar respuesta efectiva a todas las peticiones y demandas, y de "la imposibilidad de atender y contestar oportunamente de manera individual cada uno de los derechos de petición formulados, toda vez que, como ya se ha mencionado, tienen el mismo formato, los mismos argumentos, los mismos fundamentos de hecho e iguales peticiones, para efectos de atenderlos de manera eficiente y oportuna", se expidió la Resolución 17 del 9 de septiembre del año en curso, la cual ordena en su parte resolutiva: "Artículo primero. Abrir una actuación administrativa a partir de la fecha de publicación de la presente en el Registro Distrital, con el propósito de dar respuesta conjunta, completa, oportuna y eficiente a los derechos de petición presentados o que se presenten ante la Alcaldía Mayor de Bogotá DC en relación con las Recomendaciones efectuadas por la OIT respecto del caso 2151 "Artículo segundo. Dentro de los tres días siguientes a la fecha de publicación del presente acto administrativo, se ordena comunicar a los 7.580 peticionarios y a los demás interesados del inicio de la presente actuación administrativa del siguiente modo: "a) Publicando el presente acto administrativo en el Registro Distrital; "b) incorporando el contenido de la presente resolución en la página de Internet de la Alcaldía Mayor de Bogotá; "c) Publicando un extracto del contenido básico de la presente resolución en un diario de amplia circulación en el DC; "e) fijando una copia en los mogadores de las Alcaldías Locales; e) Fijando una copia en la entrada del Edificio Liévano. "Igualmente, se ordena remitir una copia al representante legal de UNES y de SINDISTRITALES, al Procurador General de la Nación, al Personero y a la Veedora Distritales. "Finalmente, a través de la Oficina de Asuntos Judiciales, comuníquese a todos los jueces que se encuentren adelantando acciones de tutela derivadas de los derechos de petición en comento, sobre la apertura de esta actuación administrativa." "Artículo tercero. La respuesta ofrecida por la Administración Distrital a los derechos de petición presentados será comunicada en los mismos términos del artículo anterior. "Artículo cuarto. Los interesados podrán reclamar copia de la misma en la Oficina de Decretos de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá DC, ubicada en el primer piso del Edificio Liévano..." Con base en la mencionada resolución, el Subsecretario de Asuntos Legales de la Alcaldía dio respuesta oficial a cada uno de los peticionarios "mediante comunicación que fue publicada por diferentes medios, tal como lo ordena el art. 3 de la Resolución 17 del 9 de septiembre de 2003 (...) // Esta respuesta ha sido publicada en el Registro Distrital; fijada en lugar público del Edificio Liévano, sede de la Alcaldía Mayor; en los mogadores de las Alcaldías Locales y se encuentra a disposición de los interesados en el Centro de Documentación e Información de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá." El representante de la Alcaldía considera que con la comunicación aludida se respondió en la forma debida a todas las peticiones presentadas. Al respecto estima que "dado que el derecho de petición se presenta en un formato, con la única diferencia de la firma de los peticionarios, es innecesario comunicar una respuesta a cada uno de los aproximadamente 8000 peticionarios..." Además, con ella se dio cumplimiento a los principios orientadores de las actuaciones administrativas consagrados en el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo, cuales son la economía, la celeridad, la eficacia y la publicidad. Agrega también que si, en algunos casos, las respuestas enviadas antes de la publicación de la comunicación no fueron suficientes, estos vacíos o defectos ya fueron cubiertos por la comunicación pública a la que se ha hecho referencia. Por lo anterior, solicita que se deniegue la acción de tutela, por cuanto la solicitud del actor ya ha sido plenamente satisfecha, razón por la cual se está frente a un hecho superado. De otra parte, expresa que la acción también debería declararse improcedente, por cuanto el actor cuenta con otros mecanismos judiciales para la defensa de sus derechos. Anota que el demandante ha hecho uso efectivo de esos otros mecanismos, pues ha instaurado una acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (expediente 2001-5269) y una demanda de fuero sindical ante el Juzgado 19 Laboral (proceso 2002-0051). El funcionario de la Alcaldía Mayor de Bogotá anexó copia de la resolución 17 del 9 de septiembre de 2003 y de la comunicación de respuesta a los derechos de petición a la que se ha hecho alusión. Dada la importancia de esta última para el proceso, se procede a transcribirla: "Respetados peticionarios. "En desarrollo de lo dispuesto en la Resolución 17 del 9 de septiembre de 2003 de la Subsecretaría de Asuntos Legales de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D. C., me permito dar respuesta a su derecho de petición, a los más de 1000 que tienen el mismo texto y a los demás interesados, en los siguientes términos: "1. En sus escritos de derecho de petición informan a la Administración haber sido fundadores o adherentes de una de las organizaciones sindicales de servidores públicos del Distrito Capital, como por ejemplo de SINTRAPACED. "2. El Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 406 literales a y b regula el fuero sindical circunstancial o de carácter temporal de los trabajadores fundadores o adherentes a un sindicato: "Los fundadores de un sindicato, desde el día de constitución hasta 2 meses después de la inscripción en el registro sindical, sin exceder de 6 meses (literal a). "Los trabajadores que con anterioridad a la inscripción en el registro sindical, ingresen al sindicato, para quienes el amparo rige por el mismo tiempo que para los fundadores (literal b). "3. En consecuencia, para el caso, es decir, de los servidores fundadores o adherentes de las organizaciones sindicales, les informo que el instrumento jurídico empleado por el Distrito Capital para garantizar el fuero circunstancial o de carácter temporal fue el de cumplir su obligación legal de aguardar que el término de protección legal antes reseñado terminara, para posteriormente hacer efectiva la modificación de la planta de personal con el retiro del servicio en cada caso particular. "(...) "5. Por tal razón, si ustedes afirman su carácter de fundadores o adherentes de un sindicato, resulta claro que no era necesario el levantamiento judicial del fuero sindical de acuerdo con el procedimiento anteriormente expuesto. "En ese orden de ideas hemos dado respuesta al Punto 1 y procedemos a dar solución a los puntos 2 y 3 relativos al reintegro e indemnización de salarios dejados de percibir. "Antes que nada, es preciso recordar sus peticiones: ¿en caso de no haberse llevado a cabo el proceso de fuero sindical (obligatorio en la legislación nacional), le solicito se sirva cumplir con la Recomendación realizada por el Consejo de Administración de la O.I.T., el 30 de marzo de 2003, en el caso 2151 y proceda a reintegrarme sin pérdida de salarios. En caso de no acceder a mi petición anterior, le solicito se sirva informarme por escrito las razones jurídicas correspondientes, a fin de constituir la prueba de renuencia.¿ Al respecto, les informamos que sus peticiones de reintegro no son procedentes: "1. De acuerdo con la naturaleza de las normas internacionales de trabajo, estas Recomendaciones corresponden a textos que contienen pautas orientadoras de la práctica y política laboral de los estados miembros de la OIT. De ahí que no se resuelvan a través de ellas casos particulares, ni tengan el carácter de mandatos legales o resoluciones judiciales. "2. Es preciso reiterar que el Distrito Capital garantizó el fuero sindical de los servidores sindicalizados ajustándose a las previsiones que ha contemplado el ordenamiento jurídico para el caso de los fundadores o adherentes a una organización sindical "3. Es del caso indicar nuevamente que el ordenamiento jurídico colombiano contempla diversos mecanismos judiciales de protección de los derechos laborales que deben ser ejercidos dentro de unos términos de caducidad y prescripción fijados por la Ley, y que la Administración Distrital siempre ha colaborado con la administración de justicia y ha dado estricto cumplimiento a todas sus decisiones. "En los anteriores términos hemos dado respuesta a los interrogantes formulados. "Atentamente, "Fernando Augusto Medina Gutiérrez Subsecretario de Asuntos Legales" 8. En sentencia del día 5 de diciembre de 2003, el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá confirmó la providencia impugnada. Expone el fallador que tanto en la comunicación a la que aludió el Director de Estudios y Conceptos de la Alcaldía Mayor de Bogotá, como en el escrito enviado al actor el día 4 de septiembre de 2003, se dio respuesta a todas las peticiones del actor, aunque no hubiere sido en forma explícita, exegética y puntual. Por lo tanto, considera que es improcedente la acción. 9. Dentro del trámite del proceso ante la Corte Constitucional, el Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Enrique Borda Villegas, hizo llegar al Despacho del Magistrado sustanciador un escrito con anexos. Dada su importancia para el problema jurídico que se abordará en esta providencia, a continuación se transcribirán algunos apartes del mismo. En el documento se expone que "la Secretaría General de la Alcaldía recibió más de ocho mil (8.000) solicitudes de ex servidores y organizaciones sindicales que, en ejercicio del derecho de petición, y a través de tres formatos estándar, pedían que se les informara: 1) si el Alcalde Mayor iba a cumplir las recomendaciones [del Comité de Libertad Sindical de la OIT], 2) sobre el juez laboral que hizo el levantamiento del fuero y si procedían reintegros y 3) si el Alcalde Mayor concedía una audiencia con los representantes de UNES Colombia [Unión de Servidores Públicos de los Distritos y Municipios de Colombia]. Adicionalmente, y relativas a las mismas peticiones, la Secretaría General hubo de atender a más de 500 acciones de tutela incoadas directamente por ex servidores distritales." El documento contiene el siguiente cuadro acerca del volumen de peticiones recibidas: | Fecha de recibo de la petición | Número de peticiones recibidas ---|---