Sentencia C-288 de 2012

SENTENCIA C-288 DE 2012 Referencia: expediente D-8690 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 3 de 2011 "por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal" y contra la Ley 1473 de 2011 "por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones." Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil doce (2012). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño solicita a la Corte que declare la inexequibilidad, en su integridad, del Acto Legislativo 3 de 2011 _"por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal"_ y de la Ley 1473 de 2011 _"por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones."_ Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe la norma demandada, publicadas respectivamente en los Diarios Oficiales 48.117 del 1º de julio de 2011 y 48.121 del 5º de julio del mismo año. ** ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011 (julio 1°) Por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal. El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1°.** El artículo 334 de la Constitución Política quedará así: La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva. Artículo 2°. El primer inciso del artículo 339 de la Constitución Política quedará así: Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. Artículo 3°. El primer inciso del artículo 346 de la Constitución Política quedará así: El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. Artículo 4°. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.** LEY 1473 DE 2011 (julio 5) Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto expedir normas que garanticen la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuyan a la estabilidad macroeconómica del país. Artículo 2º. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de la presente ley se aplicarán a las cuentas fiscales del Gobierno Nacional Central, de acuerdo con la metodología que para tal efecto defina el Consejo Superior de Política Fiscal - Confis. Artículo 3º. Definiciones. Únicamente para los efectos de la presente ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: a) Balance Fiscal Total: Es el resultado de la diferencia entre el ingreso total y el gasto total del Gobierno Nacional Central, de acuerdo con la metodología que para tal efecto defina el Confis; b) Ingreso Total: Equivale a la suma del ingreso estructural y los ingresos provenientes por efecto del ciclo económico, los efectos extraordinarios de la ac c) Gasto Total: Corresponde a la suma del gasto estructural y el gasto contracíclico; d) Balance Fiscal Estructural: Corresponde al Balance Fiscal Total ajustado por el efecto del ciclo económico, por los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energética y por otros efectos de naturaleza similar. Equivale a la diferencia entre ingreso estructural y gasto estructural del Gobierno Nacional Central; e) Ingreso Estructural: Es el ingreso total del Gobierno Nacional Central, una vez ajustado por el efecto del ciclo económico y los efectos extraordinarios de la actividad minero energética y otros efectos similares; f) Gasto Estructural: Es el nivel de gasto consistente con el ingreso estructural, en las condiciones establecidas en la presente ley; g) Gasto Contracíclico: Gasto temporal que contribuye a que la economía retorne a su senda de crecimiento de largo plazo, según se autoriza en el artículo 6o de la presente ley. Artículo 4º. Coherencia. La regla fiscal se materializa a través del Marco Fiscal de Mediano Plazo. El Plan de Inversiones del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo, El Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación, deben ser consistentes con la regla fiscal, contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Artículo 5º. Regla fiscal. **El gasto estructural no podrá superar al ingreso estructural, en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido. El déficit estructural del Gobierno Nacional Central no será mayor a 1% del PIB a partir del año 2022.

Parágrafo. transitorio. El Gobierno Nacional seguirá una senda decreciente anual del déficit en el balance fiscal estructural, que le permita alcanzar un déficit estructural de 2,3% del PIB o menos en 2014, de 1.9% del PIB o menos en 2018 y de 1.0% del PIB o menos en 2022. Artículo 6º. Gasto contracíclico. El Gobierno Nacional podrá llevar a cabo programas de gasto, como política contracíclica, cuando se proyecte que en un año particular a tasa de crecimiento económico real estará dos puntos porcentuales o más por debajo de la tasa de crecimiento económico real de largo plazo, siempre y cuando se proyecte igualmente una brecha negativa del producto. Este gasto contracíclico no puede ser superior a un 20% de dicha brecha estimada. Este gasto será transitorio y se desmontará completamente en un período de dos años, siendo requisito que en el primer año de dicho período la economía debe registrar una tasa de crecimiento económico real igual o superior a su crecimiento económico real de largo plazo. El Confis definirá la metodología de cálculo de la brecha del producto, el monto del gasto contracíclico y la trayectoria de su desmonte, considerando la evolución de la brecha del producto y de la situación económica en general. Artículo 7º. El artículo 8o de la Ley 179 de 1994 quedará así: "Sostenbilidad y estabilidad fiscal. El presupuesto tendrá en cuenta que el crecimiento del gasto debe ser acorde con la evolución de los ingresos de largo plazo a estructurales de la economía y debe ser una herramienta de estabilización del ciclo económico, a través de una regla fiscal". Artículo 8º. Marco de gasto de mediano plazo. El Marco de Gasto de Mediano Plazo contendrá las proyecciones de las principales prioridades sectoriales y los niveles máximos de gasto, distribuidos por sectores y componentes de gasto del Presupuesto General de la Nación para un período de 4 años. El Marco de Gasto de Mediano Plazo se revisará anualmente. El Gobierno Nacional reglamentará el Marco de Gasto de Mediano Plazo y definirá los parámetros y procedimientos para la cuantificación del gasto y la forma como concurrirán los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Cada propuesta de presupuesto de gastos deberá proveer la motivación, cuantificación y evaluación de los programas allí incluidos. Artículo 9º. El literal d) del artículo 3o de la Ley 152 de 1994 quedará así: "d) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad. Se deberá garantizar su consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo". Artículo 10º. Adiciónese un parágrafo al artículo 6o de la Ley 152 de 1994, así: "Parágrafo. El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo". Artículo 11. Excepciones. En los eventos extraordinarios que comprometan la estabilidad macroeconómica del país y previo concepto del Confis, se podrá suspender temporalmente la aplicación de la regla fiscal. Artículo 12. Informes. El Gobierno Nacional, en junio de cada año, rendirá un informe detallado a las Comisiones Económicas del Congreso de la República, en el que se evalúe el cumplimiento de la regla fiscal del año inmediatamente anterior, contenida en el artículo 5o de la presente ley. Este informe acompañará simultáneamente la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Artículo 13. Cumplimiento. En cualquier caso de incumplimiento de la regla fiscal, el Gobierno Nacional deberá explicar detalladamente y mediante el informe de que trata el artículo anterior, las razones del incumplimiento y fijar metas y objetivos tendientes a asegurar el cumplimiento de la misma. Artículo 14. Comité consultivo para la regla fiscal.** El Gobierno Nacional consultará un Comité de carácter técnico independiente que se pronunciará sobre los siguientes temas: a) La metodología y definición de parámetros básicos requeridos para la operación de la regla fiscal; b) Las propuestas que formule el Gobierno sobre cambios metodológicos para la definición de la regla fiscal; c) El informe de cumplimiento de la regla fiscal que el Gobierno debe presentar ante las Comisiones Económicas del Congreso de la República, de conformidad con el artículo 12 de la presente ley; d) La suspensión de la regla fiscal de que trata el artículo 11 de la presente ley. El Comité estará conformado por representantes de los decanos de las facultades de Economía de diferentes universidades del país, por miembros de centros de investigación, por expertos y consultores de reconocida trayectoria e idoneidad y por los presidentes de las comisiones de asuntos económicos del Congreso de la República. En ningún caso los pronunciamientos del Comité Consultivo para la Regla Fiscal serán vinculantes. El Gobierno Nacional reglamentará la forma de selección de los miembros del Comité, así como el funcionamiento del mismo.

Parágrafo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público publicará la metodología, las estimaciones, los detalles técnicos del diseño de la regla fiscal, los cuales deben ser consistentes con las metas, límites y características establecidas en la presente ley, así como las cuentas fiscales del Gobierno Nacional Central en los términos del artículo 2o de la presente ley. Los cambios a la metodología deben hacerse públicos, junto con su justificación técnica. Artículo 15. El artículo 15 de la Ley 179 de 1994 quedará así: "Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica. Créase el Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica, como una cuenta sin personería jurídica, cuyo objeto es contribuir a la estabilidad macroeconómica y fiscal del país. El Fondo se constituirá con los recursos provenientes de los superávits totales del Gobierno Nacional Central, sus correspondientes rendimientos y por los aportes extraordinarios que determine el Gobierno Nacional. Sus recursos solo podrán destinarse a la amortización de la deuda pública, a los gastos extraordinarios para atender los eventos de que trata el artículo 11 de la presente ley y a la financiación del gasto contracíclico. En ningún caso, el monto anual del desahorro destinado a financiar gasto contracíclico podrá ser superior al 10% del saldo del Fondo a 31 de diciembre del año anterior. El Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento, administración operación e inversión de los recursos del Fondo y podrá incorporarlos al Presupuesto General de la Nación. El Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica y sus rendimientos serán administrados por el Banco de la República, mediante contrato suscrito por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que solo requerirá para su validez y perfeccionamiento las firmas del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Gerente del Banco de la República y su publicación en el Diario Oficial. Dichos recursos serán girados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional al Banco de la República con la periodicidad que se determine en el contrato. El capital del Fondo y sus rendimientos se invertirán en activos externos de acuerdo con los términos y condiciones que se pacten en el contrato de que trata el presente artículo". Artículo 16. Normas orgánicas. Los artículos 4o, 7o, 8o, 9o, 10 y 15, son normas orgánicas. Artículo 17. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir del 1o de enero de 2012 y desde su entrada en vigencia deroga todas las normas que le sean contrarias. III. LA DEMANDA _ Cargos contra el Acto Legislativo 3 de 2011_ El ciudadano Longas Londoño considera, de manera general, que al proferir el Acto Legislativo 3 de 2011 el Congreso excedió su competencia para reformar la Constitución, al sustituir mediante la instauración del denominado principio de sostenibilidad fiscal aspectos esenciales de la misma, como son la vigencia de los derechos fundamentales y los derechos humanos, la función pública de administración de justicia, el ejercicio de las acciones públicas y particulares de las personas y de los ciudadanos y la autonomía de las entidades territoriales. Del mismo modo, señala el actor que la reforma constitucional incorpora una extralimitación de las funciones del Procurador General de la Nación y de los Ministros. Para sustentar estas afirmaciones, la demanda formula los siguientes argumentos: 3.1. El actor parte de señalar que de acuerdo con el régimen constitucional vigente, contenido tanto en la Carta Política como en aquellos tratados de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad, los derechos fundamentales no tienen un límite distinto que los derechos de los demás y el orden jurídico. A estos límites se incorporan otros, como son las leyes de utilidad pública o interés social o la subordinación del interés particular al general frente al uso del espacio público. Indica que aunque la Constitución refiere a la naturaleza prioritaria del gasto público social, esta previsión no involucra limitación alguna a los derechos fundamentales. En ese sentido, es evidente que el Estado Constitucional reconoce la primacía y vigencia de esos derechos como un aspecto definitorio del mismo, al punto que restringe las alternativas jurídicas para su limitación. De lo contrario, para el demandante no se cumpliría con el mandato superior de aseguramiento de un orden político, económico y social justo, así como el logro de la convivencia pacífica. Otro tanto sucede con los derechos humanos reconocidos tanto por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En cada uno de esos casos, las únicas limitaciones reconocidas a esos derechos son las contempladas por dichos instrumentos internacionales, que no son otras que las aplicables en la medida compatible con su propia naturaleza y con el único propósito que satisfacer el bienestar general, como lo indica expresamente el artículo 4º del PIDESC. Así, expresa el demandante que _"… la única limitación posible de los Derechos Humanos es la propia naturaleza de cada derecho; por lo cual, no se admiten limitaciones exógenas que no provengan de la naturaleza misma de cada derecho y no sean compatibles con ella. Esta es la interpretación objetiva exigida por el artículo 93 de la Constitución Política de Colombia, que establece que los derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, se deben de interpretar de conformidad con los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia."_ Una perspectiva de análisis similar opera, de acuerdo con el demandante, frente al ejercicio de la función pública de administración de justicia. En este evento, el carácter independiente y permanente de esa función pública hace que las únicas restricciones admisibles, en especial aquellas relativas a la facultad de los ciudadanos de interponer acciones judiciales, sean aquellas previstas por el orden jurídico y en todo caso compatibles con la naturaleza del derecho de que se trate. Lo contrario significaría una ostensible alteración del equilibrio entre los poderes públicos, al permitir que factores ajenos a la dinámica expuesta restrinjan la capacidad de los jueces de adoptar decisiones. Para el caso puntual de las distintas acciones judiciales que la Constitución reconoce a los ciudadanos, el demandante Longas Londoño insiste en que la adecuada protección de los derechos de las personas está supeditada a que estas ostenten eficazmente el derecho a un recurso judicial efectivo, limitado únicamente por las previsiones de la Constitución y la ley. Ello bajo el supuesto que dichas restricciones deben ser compatibles con la naturaleza de los correspondientes derechos. La demanda insiste en la misma afirmación respecto de la autonomía de las entidades territoriales, la cual considera que solo está limitada por las actuales previsiones constitucionales, que no incluyen a la sostenibilidad fiscal. Igual sucede con las funciones del Procurador General y los ministros de Gobierno, pues las reglas constitucionales vigentes no confieren a esos servidores públicos competencia para intervenir con el fin de _"…desproteger los derechos reglamentados de manera general_(…) _ni admite desmejorar la protección de los Derechos Humanos reconocidos en los Tratados Internacionales ratificados por Colombia. Actuar en contrario por los servidores públicos constituye una extralimitación en el ejercicio de sus funciones."_ Agrega que el principio de sostenibilidad financiera de que trata el artículo 48 C.P., predicable del derecho a la seguridad social, no es equivalente al denominado principio de sostenibilidad fiscal que instaura el Acto Legislativo 3 de 2011. Esto debido a que aquel es un mandato hacia el Estado, destinado a que garantice la apropiación de recursos para el pago de las pensiones. En cambio, el principio de sostenibilidad fiscal determina un límite a los derechos fundamentales, al imponerse sobre su eficacia general. 3.2. Resalta el demandante que, a partir del contenido del artículo 1º del Acto Legislativo acusado, se advierte que el objetivo de la enmienda constitucional no es otro que establecer un marco de referencia para la vigencia de los derechos fundamentales, basado en someter la actividad de intervención del Estado en la economía a un criterio de índole fiscal. Por ende, se modifica sustancialmente el objetivo de la acción del Estado, de la satisfacción de esos derechos, al cumplimiento de un modelo determinado de disciplina fiscal. En términos de la demanda, el principio de sostenibilidad fiscal _"… es un principio rector de las ramas y órganos del poder público, se convierte en límite para la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo, la producción, distribución, utilización y consumo de bienes y servicios públicos y privados, se convierte en un límite al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano."_ Una reforma constitucional de esta naturaleza, en criterio del demandante, no tiene un resultado distinto a sustituir la Constitución, a través de la imposición de barreras para la vigencia de los derechos fundamentales y el adecuado funcionamiento de la administración de justicia. A juicio del ciudadano Longas Londoño _"… el principio de sostenibilidad fiscal limita los derechos y actividades ya reglamentados de manera general, de acuerdo con el artículo 84 de la Constitución Política de Colombia, limita los derechos de las personas de manera diferente y opuesta a la limitación que impone los derechos de los demás y el orden jurídico, según el artículo 16_ C.P., _limita los Derechos Humanos reconocidos en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos ratificados por Colombia, más allá de la naturaleza propia de cada derecho, limita la función pública de la Administración de Justicia al imponer el principio de sostenibilidad fiscal como orientador de la rama judicial del poder público, limita el ejercicio de las acciones públicas y particulares de las personas y de los ciudadanos, al colocar_(sic) _a dicho principio por encima de los derechos de éstos, limita la autonomía de las entidades territoriales al establecer que dicho principio racionaliza la economía en el plano nacional y territorial, lo que implica la intervención de la autonomía territorial por las autoridades nacionales, y establece la extralimitación de las funciones del Procurador General de la Nación y de los ministros del gobierno al darles la posibilidad de solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal con trámite obligatorio sobre las sentencias, de cualquier índole, proferidas por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, desmejorando la efectividad en la protección de los Derechos Humanos y de los demás derechos ya reglamentados de manera general."_. Agrega que esta conclusión persiste incluso frente a la previsión del artículo 1º del Acto Legislativo demandado, que prohíbe la afectación del núcleo esencial de los derechos fundamentales. Esto debido a que una cláusula de esa naturaleza no impide que la eficacia de tales derechos resulte menguada por la aplicación del principio de sostenibilidad fiscal que, en cualquier caso, incorpora un desmedro _prima facie_ a la vigencia de dichas garantías. Igual conclusión se predica de otras presuntas restricciones contenidas en la norma, así, _"_[e]_l parágrafo del artículo 1º de dicho Acto Legislativo demandado, lo único que prohíbe consiste en que se invoque el principio de sostenibilidad fiscal por las autoridades administrativas, legislativas o judiciales para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar la protección efectiva, pero, de todas maneras, las máximas corporaciones judiciales están obligadas a darle trámite al incidente de impacto fiscal y decidir sobre la modulación, modificación o diferimiento de los efectos de las sentencias, de cualquier índole, afectando la efectividad de los derechos."_ Advierte que al mismo resultado restrictivo se llega a partir de los demás artículos del Acto Legislativo, que subordinan a la sostenibilidad fiscal el plan de inversiones públicas del Plan Nacional de Desarrollo, al igual que al presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones. Por ende, se está ante un "límite exógeno" a la vigencia plena de los derechos fundamentales y demás prerrogativas contenidas en las normas que integran el bloque de constitucionalidad. En ese orden de ideas, se sustituye el orden constitucional existente previo a la reforma por otro distinto, fundado no en la vigencia de los derechos fundamentales, la autonomía de las entidades territoriales y la capacidad de acción judicial, sino en la preservación de la sostenibilidad fiscal como fin último del Estado. Del mismo modo, afecta el derecho a la calidad de vida, que el actor infiere de distintas normas constitucionales, en especial lo previsto en el artículo 334 C.P., el cual prescribe que la intervención del Estado de la economía debe estar dirigida hacia el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del ambiente sano. Este derecho, a su vez, la demanda lo encuentra expresamente planteado en las normas de derecho internacional de derechos humanos que versan sobre la obligación del los Estados de garantizar a sus habitantes el goce de un nivel de vida adecuado. Este mandato, indica el demandante, tiene carácter imperativo en razón de lo previsto en el artículo 93 C.P., que otorga a dichas normas de derechos humanos naturaleza prevalente al orden jurídico interno. Finaliza la demanda contra el Acto Legislativo señalando que dicho precepto desconoce el principio de progresividad de los derechos sociales. Esto debido a que impone límites de índole fiscal a su vigencia, inexistentes en el texto constitucional previo a la enmienda acusada. _ Cargo contra la Ley 1473 de 2011 _ El ciudadano Longas Londoño, a partir de la lectura de la exposición de motivos del proyecto que dio lugar a la Ley 1473 de 2011, concluye que existe unidad normativa y relación intrínseca entre esta disposición y el Acto Legislativo 3 de 2011. Ello debido a que el concepto de _regla fiscal_ que desarrolla la disposición legal es el instrumento para la efectividad del principio de sostenibilidad fiscal. Para sustentar esta afirmación indica que _(i)_ la regla fiscal regulada en la Ley 1473/11 tiene por objeto, en los términos de esa normativa, garantizar la sostenibilidad fiscal de largo plazo de las finanzas públicas para contribuir a la estabilidad macroeconómica del país; _(ii)_ la regla fiscal, al igual que el principio de sostenibilidad fiscal, subordina la definición del marco fiscal de mediano plazo, el plan de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, el marco de gasto de mediano plazo, el plan financiero, el plan operativo de inversiones y el Presupuesto General de la Nación; y _(iii)_ la prescripción contenida en el artículo 5º de la Ley acusada, en el sentido que el gasto estructural no puede superar al ingreso estructural en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido, es una herramienta vinculada necesariamente a la preservación de la sostenibilidad fiscal. En suma, considera que habida cuenta esa estrecha relación entre ambos preceptos, ambos conforman una proposición jurídica única, lo que implica la inexequibilidad por consecuencia de la Ley 1473/11 ante la pretendida declaratoria de inconstitucionalidad del Acto Legislativo 3 de 2011. IV. INTERVENCIONES _ Intervenciones oficiales _ 4.1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante apoderada especial, interviene en el presente proceso de control de constitucionalidad a fin de defender la exequibilidad de las normas acusadas. Esto salvo en lo que respecta a los cargos por violación de la autonomía de las entidades territoriales y afectación del principio de no regresividad, donde estima que se está ante la ineptitud del cargo. En cuanto al cargo fundado en la limitación ilegítima al ejercicio de los derechos y de las acciones públicas y privadas, indica que contrario a lo que sostiene el demandante, el criterio de sostenibilidad fiscal (en adelante SF), no conlleva la afectación de los derechos constitucionales sino que, antes bien, permite su satisfacción material y el alcance progresivo de los mismos para todas las personas. Esto a partir de un marco de análisis que reconoce tanto la existencia de recursos estatales escasos, como la obligatoriedad de proteger los derechos constitucionales, la cual no es eludida por un criterio fiscal, como erróneamente lo considera el actor. En términos de la intervención, la SF, _"… por definición, no se opone sino que refuerza los mecanismos constitucionales para la protección de los derechos fundamentales y, por lo mismo, no limita los derechos fundamentales ni limita su ejercicio. Es un criterio que debe guiar la actuación de las autoridades públicas con el fin de asegurar las condiciones para garantizar plenamente el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución. Dado que la sostenibilidad fiscal es condición y consecuencia de los postulados del Estado Social de Derecho, todas las ramas y órganos del poder público deben colaborar armónicamente, dentro de sus competencias, para hacerlo efectiva."_ Incluso, esa compatibilidad es evidente a partir de la lectura del parágrafo del artículo 1º del Acto Legislativo 3/11, el cual insiste en que la aplicación de la SF no puede servir de base para que ninguna autoridad menoscabe los derechos fundamentales, restrinja su alcance o niegue su protección efectiva. Por ende, no resulta aceptable la formulación que hace el demandante, pues se contrapone con enunciados expresamente contenidos en la norma acusada. De otro lado, a pesar de esa compatibilidad general, para el Ministerio debe tenerse en cuenta que la implementación de la SF es reflejo de la tesis, amparada por la jurisprudencia constitucional, consistente en que los derechos constitucionales carecen de naturaleza absoluta, de modo que sus ámbitos y alcances deben encuadrarse dentro de los fines, valores y los demás derechos contenidos en la Carta. Este argumento cobra mayor relevancia para el caso de la protección de los derechos económicos, sociales y culturales – DESC, donde su desarrollo está basado en los principios de progresividad y prohibición de regresividad. Así, el criterio de SF no hace nada distinto que _"… asegurar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones prestacionales del Estado, mediante la incorporación de criterios de gradualidad que aseguren que los recursos públicos sean suficientes para garantizar el ejercicio pleno de los derechos de las generaciones actuales y futuras. || La finalidad del criterio de sostenibilidad fiscal es limitar la discrecionalidad de los gobiernos en la toma de decisiones de política económica y reforzar el compromiso de conseguir una mayor disciplina fiscal. Estas intenciones están dirigidas a alcanzar objetivos relaciones con la estabilidad macroeconómica, fortalecer la coordinación con otras políticas económicas, mejorar la estabilidad de las cuentas públicas, entre otros."_ Respecto al cargo fundado en la limitación ilegítima a la administración de justicia, derivada del denominado _incidente de impacto fiscal_ , el Ministerio sostiene que la afirmación del actor, en el sentido que ese procedimiento desconoce la separación de poderes y la autonomía e independencia judicial es errónea, en tanto el criterio de SF y el mencionado incidente, se regulan en la visión contemporánea de tales principios constitucionales, que no solo propugna por su autonomía, sino también por la colaboración armónica entre los mismos, en aras de alcanzar los objetivos propios del Estado Social de Derecho y, en especial, la vigencia de los derechos. Estas tareas solo se logran, a juicio del Ministerio, a través de un ejercicio fiscal responsable, sin el cual tales derechos y objetivos terminarían siendo aspiraciones inalcanzables. En ese orden de ideas, la instauración de instrumentos que permitan esa colaboración, como sucede con el incidente de impacto fiscal, son por entero compatibles con los mandatos constitucionales. Según lo expone la intervención, _"_[l]_a participación del poder judicial en dicha estructura es fundamental. La rama judicial, en cuanto le concierne la aplicación del derecho, está llamada a participar protagónicamente en el compromiso de sostenibilidad de las finanzas públicas. Por cuanto se pueda pensar que la garantía de disponibilidad de recursos concierne sólo al administrador, eso es, a la rama ejecutiva del poder público, lo cierto es que, por un lado, la evolución de las finanzas públicas evidencia que la sostenibilidad fiscal depende de todos los actores involucrados en la creación del gasto público; y, por el otro, que la evolución del papel de los jueces en las democracias actuales ha evidenciado que su función de aplicadores de derecho se ha transformado en la de garantes del pacto político a largo plazo."_ Agrega el Ministerio que de la simple lectura de la disposición se infiere que carece de los efectos descritos por el ciudadano Longas Londoño, puesto que el incidente de impacto fiscal no impone, en modo alguno, que el funcionario judicial deba modificar su decisión, sino solo oír los argumentos del Procurador General o los ministros del despacho, sin que ello comprometa una resolución en uno u otro sentido. Frente al cargo por violación de la autonomía de las entidades territoriales, la intervención indica que se está ante la ineptitud de la acusación, debido a que el actor _(i)_ parte de una premisa no existente en la norma, sino una evaluación subjetiva de los presuntos efectos del precepto acusado; _(ii)_ no demuestra qué aspecto estructural de la Constitución termina sustituyéndose, sino que contrapone la reforma a otras normas superiores, alternativa a la que la jurisprudencia constitucional le ha negado la entidad suficiente para configurar un juicio de sustitución de la Carta. Por lo tanto, la pretensión del demandante está dirigida a que esta Corporación adelante un control material de la reforma constitucional, asunto que la jurisprudencia constitucional considera ajeno a las competencias de la Corte. El Ministerio sostiene, en cuanto al cargo por extralimitación de funciones del Procurador General y de los ministros carece de todo sustento. Ello debido a que es evidente que no puede existir tal exceso cuando la competencia que se asigna tiene origen en una regla constitucional. Por ende, la tesis del actor, llevada a sus últimas consecuencias, significaría que las competencias de los servidores públicos son inmodificables, so pena de sustituir la Constitución. Una postura en ese sentido es en criterio del interviniente, inadmisible. Por último, en lo que respecta a las acusaciones contra el Acto Legislativo 3/11, advierte el interviniente que la SF no tiene la naturaleza que le asigna el demandante, esto es, el de un principio con carácter superior a los demás contenidos en la Constitución, al punto que el plexo de principios, valores, derechos y garantías que contempla la Carta quedarían subordinados a ella. En cambio, las consideraciones expresadas durante el trámite legislativo demuestran que, en realidad, la SF _"…es un criterio que debe ser tenido en cuenta por los poderes públicos y que, dada su naturaleza, no está llamado a pugnar con los principios constitucionales. La sostenibilidad fiscal, en cuanto criterio de acción de los poderes públicos, no se opone ni entra en conflicto con el catálogo de principios y derechos consagrados por el ordenamiento constitucional colombiano. La sostenibilidad fiscal es el contexto indispensable para que todos los asociados, en función de sus necesidades individuales, tengan acceso a los recursos públicos en condiciones de justicia y equidad. Así, la expedición del presente Acto Legislativo no modifica la prevalencia de los derechos fundamentales, ni su importancia como elemento constitutivo de la organización política, sino que la reivindica comprometiendo a todas las ramas del poder público en la garantía de disponibilidad permanente de recursos para su financiación."_ Finalmente, en cuanto al cargo de inexequibilidad por consecuencia, dirigido contra la Ley 1473/11, el Ministerio de Hacienda afirma que la unidad normativa entre esta disposición y el Acto Legislativo 3/11 es inexistente, puesto que si bien la regulación legal desarrolla algunos aspectos de la reforma constitucional, también está basada en otros fundamentos superiores sobre disciplina fiscal. Por ende, no concurre una relación normativa inescindible entre ambas regulaciones, aspecto que es imprescindible para fundar la unidad normativa y, por ende, la inexequibilidad por consecuencia. 4.2. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, presentó intervención suscrita por apoderado especial, en el cual se opone a las pretensiones del ciudadano Longas Londoño. Señala, con base en argumentos similares a los planteados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que la SF antes que oponerse a la vigencia de los derechos constitucionales, es una herramienta que concurre en el logro de los fines propios del Estado Social de Derecho. Agrega que las herramientas jurídicas para el logro del equilibrio fiscal no son extrañas en el ordenamiento nacional, sino que antes bien han sido una constante preocupación estatal, la cual se ve reflejada en el contenido de las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000 y 819 de 2003. Estas disposiciones tuvieron como objeto garantizar, en especial dentro del ámbito de las entidades territoriales, la estabilidad fiscal y la adecuada prestación de las funciones estatales. Señala que la adopción de una regla fiscal es un instrumento de primer orden para el saneamiento de las finanzas públicas, pues permite tanto adoptar medidas contracíclicas, como el manejo macroeconómico de excedentes generados por actividades como la minería, actualmente en auge. Es por ello que varios países han adoptado fórmulas de SF, que permiten un uso más racional de los recursos que ingresan a la economía. Finaliza la intervención con una recopilación de distintas decisiones de la Corte, las cuales han reconocido la constitucionalidad de diferentes instrumentos que concurren en los objetivos de la SF, como el marco fiscal de mediano plazo o los límites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. A juicio de la DIAN, _"… la problemática planteada de si la regla de sostenibilidad fiscal va a ser un retroceso en nuestra Carta Política, en especial de los derechos humanos y del gasto social, se debe responder que el principio de sostenibilidad fiscal elevado a rango constitucional, no ha sido ni es contrario a la Carta_(…) _La regla de sostenibilidad fiscal no puede por si sola limitar los derechos consagrados en la Carta, los cuales debe el Estado proteger y hacerlos cumplir, porque lo que la regla busca es una armonización del gasto para que todos esos derechos que se aducen limitados, junto con el bloque de constitucionalidad, se cumplan de manera permanente"._ 4.3. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho A través de apoderada especial de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, esa cartera solicita a la Corte que se declare inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo, ante la ineptitud sustantiva de la demanda. Señala que incumple el requisito de suficiencia, en razón que los argumentos que sustentan la censura son genéricos y globales. En términos del interviniente, _"el actor no expone argumento concreto y específico alguno sobre el carácter axial o definitorio de la Carta Política de la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales y sobre cómo dicho elemento se sustituye por la reforma acusada, sino que se llega a esa conclusión a partir de afirmaciones generales en cuanto a los límites que, en su parecer, estaban consagrados en la Constitución de 1991 para los derechos de las personas, para los derechos humanos consagrados en los Tratados Internacionales ratificados por Colombia, para las acciones públicas y particulares, para la administración de justicia y respecto de la autonomía territorial, contrastando dichos límites con aquellos que en su criterio se imponen por el principio de sostenibilidad fiscal a esos derechos, acciones, función y autonomía."_ 4.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación – DNP, mediante apoderado especial, interviene ante la Corte a fin de defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Indica, de manera similar a los demás intervinientes, que la reforma constitucional demanda no se opone a los aspectos estructurales del Estado Social de Derecho sino que, antes bien, la SF es un instrumento que _(i)_ concurre en la protección del patrimonio público, en tanto derecho colectivo; y _(ii)_ permite la satisfacción de los derechos sociales, a partir de la aplicación del principio de progresividad. Para el DNP, la intangibilidad de las cláusulas que configuran el modelo de Estado permite afirmar que este es compatible con el criterio de SF. _ Intervenciones académicas_ 4.5. Intervención de la Pontificia Universidad Javeriana La profesora Vanessa Suelt Cock, directora del Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, presenta escrito justificativo de la inexequibilidad de las normas demandadas. La intervención parte de establecer que el criterio de SF es en sí mismo una fórmula vaga, que solo obtendrá su contenido concreto a partir de las decisiones políticas y económicas de los agentes encargados del mantenimiento de la disciplina fiscal en un momento determinado. Esto lleva a advertir que si llegase a definirse a la SF a partir de un criterio maximalista, se afectarían los derechos constitucionales mediante la preferencia de una opción economicista de la actividad estatal. Por ende, _"… si bien lo más adecuado es que la Carta consigne principios y valores que sirvan solo como parámetros orientadores y demás funciones del Estado, no es apto que la Constitución incluya principios cuya vaguedad puedan dar lugar a un margen lo suficientemente amplio como para que conduzca a desproporciones y desmanes por parte de de sus aplicadores; por esa razón, resulta incoherente consignar un principio en la Constitución que podría suscitar arbitrariedades como consecuencia de esto, tener que limitarlo mediante una tarea legislativa posterior._ || _Por esta razón aún restringiendo la trascendencia de los DESC, la Corte debe mantener la posibilidad de intervenir cuando exista una flagrante violación de los derechos fundamentales, de los mínimos para tener una vida digna, porque ante todo los derechos constitucionales tienen fuerza normativa, no se trata de simples principios rectores de la actividad estatal, y por eso será obligación constante de la Corte velar por ellos como defensora última de la Carta."_ A partir de la enumeración de las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional en materia de juicio de sustitución, la interviniente concluye que el denominado principio de SF, consagrado en el Acto Legislativo acusado, configura un exceso en el poder de reforma del Congreso. Esto debido a que _(i)_ subordina la actuación del Estado a la garantía de la SF, lo que modifica el sentido original de la cláusula de Estado Social de Derecho, en tanto deja de privilegiar la satisfacción de los derechos constitucionales, en pos de proteger la estabilidad de las finanzas públicas; y _(ii)_ se afecta el principio de separación de poderes, pues se impone a la SF como criterio ordenador de la actividad de cada una de las ramas del Estado, desnaturalizándose con ello la colaboración armónica, a la cual se le impone el principio de SF como marco vinculante de actuación; y _(iii)_ contrario a lo expresado por el texto de la reforma, el Acto Legislativo acusado impone un mandato regresivo a los derechos constitucionales, puesto que los somete a un criterio de índole fiscal para su garantía material. 4.6. Intervención de la Universidad Externado de Colombia El director del Centro de Estudios Fiscales de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, pone a consideración de la Corte concepto que concluye la exequibilidad de los preceptos acusados. La Universidad parte de reconocer que la demanda plantea inconvenientes formales, en tanto no expresa a la Corte un verdadero juicio de sustitución, sino que propone que se adelante un control material al Acto Legislativo, lo que desborda la competencia de este Tribunal. Sin embargo, advierte que la norma acusada no sustituye la Constitución, en tanto _(i)_ se limita a reconocer que la eficacia de los derechos constitucionales depende, entre otras muchas variables, de la capacidad fiscal del Estado, de modo que no se contraría ningún aspecto estructural de la Carta con el reconocimiento que las autoridades deben tener en cuenta ese factor a la hora de garantizar tales derechos; y _(ii)_ el incidente de impacto fiscal no tiene la virtualidad de afectar la independencia de la rama judicial, pues _"en ningún caso se trata de condicionar la determinación jurisdiccional o suspender su aplicación, ya que en el mismo texto del acto legislativo se establece que el principio de sostenibilidad no podrá anteponerse al cumplimiento de mandatos relativos a los derechos fundamentales."_ Ahora bien, en lo que respecta a la demanda contra la Ley 1473/11, la Universidad considera que tampoco está llamada a prosperar. Esto debido a que la demanda no identifica las normas constitucionales que desconocería esa ley. Además, su contenido tiene por objeto prever un instrumento de regla fiscal, dirigido a implementar herramientas de control presupuestal existentes en el ordenamiento colombiano, en las que concurren no solo la SF, sino también reglas de naturaleza orgánica, como el marco fiscal de mediano plazo. 4.7. Intervención de la Universidad de Ibagué El decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué, presenta ante la Corte escrito justificativo de la constitucionalidad de las normas acusadas, salvo el inciso cuarto del artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2011, que considera inexequible. La Universidad considera que el criterio de SF, en sí mismo considerado, no plantea una sustitución de la Carta, para lo cual expone argumentos similares a los utilizados por los anteriores intervinientes. No obstante, advierte que el contenido de la reforma constitucional que prevé el incidente de impacto fiscal sí incurre en el vicio identificado por el actor, en tanto una disposición de esa naturaleza se opone a los principios de igualdad, justicia, debido proceso y acceso a la administración judicial. Esto debido a que tal incidente permite que, luego de haberse proferido una sentencia que protege derechos y que está cobijada por los efectos de la cosa juzgada, pueda ser variada en razón de consideraciones de índole fiscal. 4.8. Intervención de la Universidad Industrial de Santander El profesor Jorge Luis Navarro España, director de la Escuela de Economía y Administración de la Universidad Industrial de Santander, intervino en el presente proceso para exponer ante la Corte algunos conceptos sobre el principio de sostenibilidad fiscal. Indica, en primer término, que la expedición del Acto Legislativo acusado tiene origen en la inexistencia de reglas de disciplina fiscal de ámbito nacional, puesto que las existentes, contenidas en diversas leyes, solo tenían un alcance territorial. Este cambio, así considerado, resultaba favorable en tanto homogeniza tal disciplina en ambos planos. Agrega que, contrario a lo que plantea el actor, la instauración del criterio de SF no conlleva la modificación de los principios constitucionales, sino solo en aquellos de índole orgánica, que regulan la materia presupuestal. Sostiene que, en cualquier caso, no resulta conveniente que la regulación sobre SF tenga carácter constitucional, en la medida que ello puede generar una "rigidez innecesaria" para la confección de los presupuestos. Por lo tanto, lo recomendable es que estas regulaciones tuvieran rango estrictamente legal. Esto más aún cuando la teoría económica recomienda que medidas como la SF y la regla fiscal tengan el grado de flexibilidad necesario para hacer frente a los recurrentes ciclos económicos. Es por este mismo argumento que la Universidad recomienda que se declare la inexequibilidad de la norma que consagra el incidente de impacto fiscal. En efecto, _"_[e]_s importante que las metas fiscales y la adopción de una regla específica para garantizar la sostenibilidad fiscal, además de considerar como variables la cuantificación fiscal del fenómeno de los ciclos económicos y recursos extraordinarios, también debe cuantificar a manera de pasivos contingentes los fallos de toda naturaleza que tengan efectos fiscales, y no incorporar constitucionalmente una restricción de carácter judicial como lo es el incidente fiscal. Los fallos con efectos fiscales deben ser variables dentro de la regla fiscal, de igual forma deben ser contempladas como variables en los modelos metodológicos que estén por diseñar."_ Por último, frente a la acusación que hace el actor contra la Ley 1473/11, el interviniente indica que resulta inepta, en tanto no plantea argumentos contra el contenido material de dicha disposición. 4.9. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia En virtud de la designación que realizara para el efecto del Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el académico Paul Cahn-Speyer Wells formuló intervención en este proceso, con el fin de defender la exequibilidad de las normas demandadas. Para el interviniente, la acusación que hace el actor se muestra descontextualizada, puesto que desconoce un asunto evidente, como es que la satisfacción de los derechos constitucionales depende, entre otros aspectos, de tener en cuenta la disponibilidad de recursos estatales para ello. Lo contrario, en su criterio, ha llevado a que varias disposiciones legales hayan quedado en simple formulaciones, en detrimento de los intereses y aspiraciones de los ciudadanos, en especial aquellos de menores ingresos. Por lo tanto, las normas acusadas están dirigidas precisamente al logro progresivo de tales derechos, a partir del reconocimiento de la existencia de recursos económicos escasos. Para la Academia, la argumentación que plantea el ciudadano Longas Londoño para fundamentar la existencia de una sustitución de la Carta es desacertada. Esto debido a que parte de una inferencia inválida, como es que la instauración del criterio de SF elimina la vigencia de los principios constitucionales. _"Por el contrario, la sostenibilidad fiscal por mandato constitucional pretende hacer posible en la realidad la protección de los derechos fundamentales, garantizando a su servicio las finanzas públicas, es decir, su financiación. El artículo 334 de la Carta, en la forma como fue modificado, refuerza de manera decisiva el denominado gasto social como asunto esencial y prioritario dentro de los objetivos del Estado Social de Derecho, transformándolo en buena medida de fábula a realidad, al sujetarlo a la capacidad financiera del Estado._(…) _El actor ignora en su demanda la existencia del principio de progresividad, consagrado expresamente de manera concurrente con la sostenibilidad fiscal en el Acto Legislativo demandado. Si lo hubiera considerado, habría advertido que su funcionalidad, por sí misma, echa por tierra su argumentación según la cual hacer depender en cualquier grado la protección de los derechos humanos a la capacidad de su financiación hace nugatoria su protección constitucional."_ Esto incluso si se incorpora al análisis el contenido de normas internacionales de derechos humanos, pues estas también contemplan al principio de progresividad para factor a tener en cuenta para la efectividad de tales garantías. 4.10. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario El vicepresidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributaria presenta ante la Corte concepto técnico con ponencia de la doctora Lucy Cruz de Quiñones, el cual apoya la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En criterio del Instituto, y de manera consonante con otros intervinientes, la reforma constitucional carece del alcance que el demandante le prodiga, por lo que no es posible concluir que sus mandatos sustituyan a la Carta. En contrario, resulta claro que la previsión superior de la SF, en tanto herramienta o criterio orientador de la actividad del Estado, concurre con los demás contenidos constitucionales en el reconocimiento de los derechos, pero a partir de una postura "realista", fundada en advertir que esa progresiva materialización se desarrolla en un entorno de recursos económicos escasos. Indica sobre el particular que _"_[l]_a cláusula de de Estado Social no es unidimensional, entendida solo como asistencialismo. También parte de la intervención y tutela de la economía para la construcción de un orden más justo basado en la prosperidad general. El compromiso de todos los poderes públicos con el logro de la función social del Estado es lo prioritario, de manera que sus gestiones tienen por mira la igualdad, la justicia, la protección de los derechos fundamentales, la dirección o tutela económica, la redistribución de la riqueza, al mismo tiempo que se protegen las libertades individuales, entre ellas la libertad económica, la libertad de empresa y economía de mercado. Esta ponderación de finalidades es lo que ha llevado a la doctrina mayoritaria a considerar que el modelo económico constitucional es abierto aunque con límites. En ese sentido, no sería admisible que el Estado renunciara a atender las prestaciones y funciones que le corresponden, agobiado por el peso de ellas en las finanzas públicas, pero tampoco es admisible ignorar que el orden económico y el de las finanzas del Estado pueden correr peligro si se sobrevalora el tamaño del Estado o de los bienes colectivos que se reparten."_ Agrega que del texto de la enmienda constitucional no se colige una subordinación de los derechos sociales al criterio fiscal, sino únicamente que la SF toma la forma de un ingrediente a tener en cuenta para la eficacia progresiva de esas garantías, lo que en modo alguno las sustituye o las anula. Así, _"_[t]_omar en cuenta las restricciones presupuestales no agrede el principio de ampliación progresiva de los derechos sociales, ni puede servir para que no se incluyan las partidas necesarias para salud, educación, protección de la niñez, derechos laborales, atención a desplazados, víctimas del conflicto, pensiones, junto con una multiplicidad de partidas necesarias para el funcionamiento mismo del Estado y de las ramas de poder. Los límites a los derechos de prestación no son límites a los derechos sustanciales ni puede permitirse que esa sea la interpretación de la disciplina fiscal que no quedó recogida en la reforma."_ Expresa, en lo que respecta al incidente de impacto fiscal, que el mismo es en todo compatible con los principios de separación de poderes e independencia de la rama judicial, en la medida en que no incide ni en la autonomía para que las altas cortes adopten las decisiones que son de su competencia, ni en los efectos de la cosa juzgada. Esto en razón que, _"…_[u]_na vez adoptada la sentencia es inmodificable salvo en punto de los efectos, que pueden ser diferidos para atender consideraciones de oportunidad que se acrediten en este incidente. Una medida de esta naturaleza no parece comprometer la independencia del juez que finalmente accede o deniega la pretensión del incidente."__ Intervenciones institucionales_ 4.11. Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia El representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – Andi, presentó documento en que solicita se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para ello, indica que el Acto Legislativo acusado no configura una sustitución de la Constitución, en tanto el parágrafo que introduce al artículo 334 C.P. demuestra fehacientemente que la cláusula de protección de los derechos fundamentales permanece inalterada por la aplicación del criterio de SF. En ese sentido, tampoco puede predicarse la inexequibilidad de la Ley 1473/11. 4.12. Intervención de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia El presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia – CUT, formula intervención en el presente proceso, dirigido a sustentar la inexequibilidad de los preceptos acusados. Expresa que el Acto Legislativo acusado, al igual que la Ley 1473/11 sustituyen la Constitución, al afectar los aspectos estructurales relativos a la separación de poderes, independencia y autonomía de los órganos judiciales, carácter excepcional y transitorio de las restricciones a los derechos fundamentales y el principio de progresividad y prohibición de regresividad de los derechos sociales. Señala que el incidente de impacto fiscal viola el derecho a la igualdad y la separación de poderes, en tanto solo es aplicable a las decisiones de los jueces y no frente a la de otras autoridades del Estado. Además, está sometido al arbitrio, en su solicitud, del Gobierno o del Ministerio Público, lo que para la CUT es incompatible con la autonomía judicial. De igual modo, la lectura del artículo 1º del Acto Legislativo acusado lleva a la unívoca conclusión que la SF es un criterio inoponible al núcleo esencial de los derechos fundamentales, lo cual autoriza a las autoridades del Estado, de manera "implícita", para aplicar la disciplina fiscal a ámbitos distintos del núcleo esencial. Por lo tanto, la SF configura una restricción permanente, desproporcionada e irrazonable de tales derechos. En últimas, para el interviniente la reforma constitucional implica una tácita autorización para la limitación, en aspectos distintos al núcleo esencial, de los derechos fundamentales. Una medida de esta naturaleza, así entendida, desconoce el principio de progresividad de los derechos, por lo que al protegerse solo su núcleo esencial, en virtud de la vigencia de la SF, se llega a una afectación amplia e ilimitada de estas garantías superiores. Esta situación persiste, incluso ante la aplicación del parágrafo del artículo 1º del Acto Legislativo, puesto que esa disposición _"… permite la restricción de derechos constitucionales no fundamentales tanto en cuanto a su núcleo esencial, e implícitamente permite la restricción de atribuciones no pertenecientes al núcleo esencial de derechos fundamentales por razones de responsabilidad fiscal en supuestos en los cuales la sostenibilidad fiscal no es invocada "al interpretar" el artículo 334."_ Por último, la CUT considera que en tanto la Ley 1473/11 implementa el principio de SF mediante la imposición de la _regla fiscal_ , resulta inexequible por consecuencia. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que se esté a lo resuelto a lo que se decida en el expediente D-8616, oportunidad en que conceptuó la exequibilidad del Acto Legislativo demandado. Además, defiende la constitucionalidad condicionada de la Ley 1473 de 2011 _"… bajo el entendido que al momento de interpretar como al de aplicar la ley, ninguna autoridad administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la ley para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva_._"._ En el concepto antes mencionado, el Ministerio Público advierte que el Acto Legislativo demandado concibe la SF como una medida de control del gasto público social destinado a la realización de los fines del Estado Social de Derecho, mediante la satisfacción de los derechos sociales y económicos a través de conjuntos o paquetes de bienes y servicios básicos predeterminados normativamente, según lo que al respecto determine el Congreso de la República en los planes de desarrollo y los presupuestos. Esto significa que solo se satisface lo aprobado en los planes de desarrollo y los presupuestos para el conjunto o paquete de bienes y servicios predeterminado, y únicamente hasta el monto de los recursos disponibles. La razón de esta medida de control es ordenar el excesivo gasto público en materia social, causado especialmente por la satisfacción de las necesidades individuales como consecuencia de la protección de derechos fundamentales. Esta conclusión, para la Vista Fiscal, se demuestra de la lectura de la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Para el Procurador General, del Acto Legislativo es posible colegir dos tendencias o intenciones. La primera, consistente en que la SF es una función y una responsabilidad a cargo del Gobierno Nacional, que consiste en la eficiente provisión de gastos y de su financiamiento, con un riguroso control en la ejecución de los mismos. En este escenario, no se aprecia reparo alguno a la reforma, pues tales propósitos son aceptables en términos constitucionales y no implican sustitución de la Carta. Aprovechar de la mejor manera posible los escasos recursos públicos, para proveer los gastos necesarios para preservar los cometidos del Estado y los derechos de los individuos, de manera acorde con su dignidad, es un objetivo plausible que debe predicarse no sólo del gasto público social sino de todo el gasto público. La segunda, relativa a que la SF es una herramienta para someter la realización del Estado Social y Democrático de Derecho, en la práctica, a la prestación de una serie de bienes y servicios básicos, relacionados únicamente en los paquetes o conjuntos que al respecto defina el legislador y a sus correspondientes asignaciones de recursos previstas en los planes y en los presupuestos. Tanto los planes como los presupuestos introducen unos límites máximos de gasto público social para el suministro de bienes y servicios. En este escenario, para el Procurador General la reforma presenta notables complicaciones. Si bien es razonable pensar o querer que el Estado Social y Democrático de Derecho se realice de manera organizada y con sujeción a los parámetros de la racionalidad económica, de ello no puede seguirse, sin que sufra menoscabo la estructura de la Constitución, que estos parámetros son límites máximos que en ningún caso pueden ser superados. Y no puede seguirse, porque la garantía de los derechos de los individuos, en especial si se trata de derechos fundamentales, entre los cuales está la vida en condiciones dignas, debe ser plena, y no limitada a la disponibilidad de los recursos. La posibilidad de acudir a la acción de tutela para prevenir que ocurra un perjuicio irremediable, da cuenta de la urgencia y de la necesidad de proteger un derecho fundamental, que no puede ser postergada en el tiempo o matizada en su contenido, solo por razones de racionalidad económica. Sostiene el Ministerio Público que los derechos fundamentales, al igual que la existencia humana, están sujetos a una serie de contingencias y de riesgos que, a pesar de los esfuerzos que se hagan, escapan a la planeación y a los presupuestos. Una persona no puede saber con anticipación si sufrirá o no un accidente; si ese accidente será tan grave que comprometerá su existencia digna; si en vista de las circunstancias se requiera una acción inmediata para evitar un perjuicio irremediable; y si la asistencia del Estado será necesaria. La mera circunstancia de que existan límites máximos no implica que la tragedia que puede vivir cada persona, o varias de ellas, pueda encajarse dentro de tales límites. La SF, en tanto límite máximo para la garantía de los derechos fundamentales, parecería, a juicio del Ministerio Público, vaciar de contenido la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho, al despojarla de lo social y de lo democrático, pues la garantía de los derechos fundamentales es limitada, ya que solo cubre hasta donde los recursos disponibles lo permitan. Además, esta institución, así entendida, podría llevar a hacer nugatorio el derecho fundamental de acceder a la justicia, pues si bien las personas pueden acudir ante los jueces, lo que ellos decidan puede incumplirse en la realidad, si se excede dichos límites máximos. Sin embargo, también resalta que el parágrafo del artículo 1° del Acto Legislativo acusado, impide esta segunda tendencia o intención, ya que garantiza que al interpretar el principio de SF, _"bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva"._ Este parágrafo permite afirmar que la reforma no implica la sustitución de la Carta. Si bien es encomiable que se busque la eficiencia en el gasto público, lo cual implica un riguroso control a gastos innecesarios, a sobrecostos, a prácticas corruptas, etc., por no hablar de mayores controles tributarios a la elusión y a la evasión, de ello no puede seguirse la limitación de la garantía de los derechos fundamentales de las personas. Así, como una conclusión de este carácter vaciaría de contenido la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho, que es uno de los pilares estructurales de la Constitución, el parágrafo en comento constituye un elemento imprescindible para interpretar el principio de sostenibilidad fiscal. Finalmente, en lo que respecta a la acusación contra la Ley 1473 de 2011, el Procurador General sostiene que su constitucionalidad debe analizarse a partir de lo previsto en el parágrafo del artículo 1° del Acto Legislativo demandado, esto es, bajo el entendido de que tanto al momento de interpretar como al de aplicar la ley, ninguna autoridad administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la ley para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia de la Corte 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241, incisos 1 y 4 de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra un acto reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento legislativo en su formación, así como respecto del contenido material de una Ley de la República. Con todo, en el apartado correspondiente se hará referencia expresa a la competencia de este Tribunal para la resolución de los cargos por vicios de competencia del Congreso en la expedición de actos legislativos, como parte de los yerros de procedimiento a los que refiere la citada norma superior. De otro lado, se encuentra que la Corte está habilitada para pronunciarse sobre la demanda de la referencia, en tanto fue formulada dentro del plazo de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad previsto en el artículo 379 C.P. En efecto, el Acto Legislativo acusado fue promulgado el 1º de julio de 2011 y la demanda formulada por el ciudadano Longas Londoño fue presentada ante la Corte el 24 de agosto del mismo año. Problemas jurídicos y metodología de la decisión 2. El ciudadano Longas Londoño considera que el Acto Legislativo 3 de 2011 configura un exceso del Congreso en el ejercicio del poder de reforma de la Constitución. Esto debido a que al modificar las normas sobre la intervención del Estado en la economía, a fin de instaurar el principio de SF, en realidad sustituyó la Constitución, en cuanto a varios de sus elementos estructurales, como son la primacía de los derechos fundamentales, la independencia del poder judicial, la autonomía de las entidades territoriales y la delimitación de la competencia del Gobierno y el Ministerio Público. El argumento central del cargo consiste en considerar que la previsión de la SF genera que el fin último del Estado Constitucional sea el mantenimiento de la disciplina fiscal, subordinándose a él la vigencia de los derechos constitucionales, los cuales solo podrán ser desarrollados cuando las condiciones presupuestales así lo permitan. En ese escenario se modificaría la función del Estado, la cual pasaría de la salvaguarda de los derechos de las personas al mantenimiento de las finanzas públicas. Esa conclusión persiste, en criterio del demandante, incluso ante las fórmulas de armonización que entre la SF y los derechos fundamentales prevé el mismo Acto Legislativo acusado, pues en todo caso las autoridades judiciales deben tramitar el incidente de impacto fiscal, el cual no tiene un objetivo distinto que modificar el ámbito de protección de los derechos reconocidos judicialmente. A su vez, la enmienda constitucional conlleva dos tipos de consecuencias que refuerzan la conclusión acerca del exceso del poder de reforma. En primer lugar, configura una extralimitación en el ejercicio de las facultades del Gobierno y el Ministerio Público, quienes al quedar investidos de la potestad de promover el incidente fiscal, pueden afectar desproporcionadamente la autonomía de las altas cortes, a través del ajuste de sus decisiones a la SF. En segundo término, la SF impone una restricción igualmente desproporcionada a las competencias que la Constitución confiere a las entidades territoriales, pues somete sus actuaciones a un factor exógeno a las mismas, como es la disciplina fiscal del orden nacional. Por último, el ciudadano Longas Londoño propone la exequibilidad de la Ley 1473 de 2011, con el único argumento que al ser esa disposición un simple desarrollo legislativo de la reforma constitucional demanda, en caso que se declare la inexequibilidad de esta, devendrá inconstitucional por consecuencia. 3. La mayoría de los intervinientes, al igual que el Procurador General se oponen a las pretensiones del actor y, por ende, consideran que el Acto Legislativo 3/11 no sustituye la Constitución. Estas posiciones comparten el mismo argumento, consistente en que el ciudadano Longas Londoño funda su censura en una interpretación errónea del Acto Legislativo acusado, consistente en que la actuación del Estado y la satisfacción de los derechos constitucionales queda supeditada, merced de dicha reforma, al mantenimiento de la sostenibilidad fiscal. En contrario, advierten que esa interpretación es irrazonable por dos tipos de motivos principales: _(i)_ porque dentro del mismo texto de la norma acusada se expresan previsiones que impiden que la SF sea utilizada por cualquier autoridad como pretexto para negar la protección o disminuir el alcance de los derechos fundamentales; y _(ii)_ porque desconoce que la SF es un criterio ordenador, que no se superpone a los demás principios constitucionales y, en especial, aquellos que definen al modelo de Estado, como la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho, los fines esenciales del aparato estatal, la dignidad humana y la vigencia de los derechos fundamentales. Por lo tanto, el criterio de SF se integra al plexo de principios, valores y derechos constitucionales, siendo susceptible de ponderación en casos concretos. No es, como lo entiende el actor, una suerte de _metaprincipio_ que se sobreponga, en cualquier evento, a las demás garantías contenidas en el Texto Superior. Agregan que la inclusión en la Carta Política de la SF no resulta novedosa, en tanto existían en la Constitución referencias a la estabilidad fiscal y, además, a nivel legislativo se habían expedido distintas normas de idéntica naturaleza, muchas de ellas declaradas exequibles. Indican que la consideración de la SF por parte de las autoridades del Estado no hace nada distinto que reconocer que, ante un escenario estatal de recursos escasos, la variable fiscal debe ser tenida en cuenta, precisamente con el ánimo de evitar que los derechos constitucionales sean reconocidos solo desde una perspectiva formal. Sin embargo, esa consideración del tópico presupuestal no significa, como lo concluye el demandante, que el Estado Social de Derecho haya mutado a un Estado Fiscal. Incluso, la reforma constitucional demandada reconoce que los derechos deben lograrse a partir de un criterio de progresividad, conclusión compatible con la jurisprudencia de este Tribunal. Advierten, por último, que el incidente de impacto fiscal que prevé el Acto Legislativo no se opone ni a la separación de poderes, ni a la autonomía de la rama judicial. Esto debido a que ese procedimiento no impone ninguna obligación a las altas cortes, relativa a la modificación del contenido de sus decisiones. Simplemente, incorporan una herramienta procesal para que el Gobierno y el Ministerio Público, si así lo consideraren, puedan formular argumentos ante el poder judicial, relativos a los efectos fiscales de determinados fallos, actuación amparada por el principio de colaboración armónica entre los poderes del Estado. Finalmente, algunos de estos intervinientes solicitan a la Corte, como asunto preliminar, que adopte una decisión inhibitoria ante la ineptitud del cargo propuesto. Esta petición se hace de manera general, fundada en el actor basa su acusación en una interpretación que no se colige del Acto Legislativo acusado, y de modo específico, frente a los cargos basados en la presunta afectación de la autonomía de las entidades territoriales y del principio de progresividad de los derechos sociales. Un grupo minoritario de intervinientes consideran que el Acto Legislativo acusado es inexequible. Sostienen que la sustitución advertida por el ciudadano Longas Londoño se hace presente en dicha reforma constitucional, en tanto la instauración del criterio de SF dentro de la Carta Política, faculta a las autoridades del Estado a que primen ese parámetro de estabilidad fiscal como factor subordinante de la eficacia de los derechos constitucionales. Señalan, del mismo modo, que esta consecuencia jurídica opera al margen de las previsiones del mismo Acto Legislativo, que salvaguardarían la vigencia de los derechos fundamentales, pues a pesar de estas la sola formulación en la Carta Política del principio de SF es una autorización tácita a las ramas del poder para que privilegien la disciplina fiscal como fin último del Estado. Por último, advierte la Corte que los intervinientes no ofrecen argumentos sustantivos en cuanto al cargo contra la Ley 1473/11. Esto salvo tres de ellos, quienes solicitan que se adopte un fallo inhibitorio sobre esta disposición, habida cuenta que no se cumple con los requisitos fijados por la jurisprudencia para la inexequibilidad por consecuencia. Específicamente, indican que la mencionada Ley no solo desarrolla el Acto Legislativo 4/11, sino que también se funda en otros preceptos constitucionales preexistentes a la reforma. En cambio, el Ministerio Público advierte que ante la exequibilidad del Acto Legislativo acusado, la Ley 1437/11 es condicionalmente exequible, en el entendido que se reproduzca la cláusula contenida en la enmienda constitucional demandada, respecto a la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales. 4. A partir de los argumentos expuestos, la Corte advierte que el asunto de la referencia formula los siguientes problemas jurídicos, que serán objeto de decisión en esta sentencia. 4.1. ¿El Acto Legislativo 4 de 2011, que consagra constitucionalmente el principio o criterio de sostenibilidad fiscal, es en realidad una sustitución de la Carta Política, en cuanto subvierte la cláusula de Estado Social de Derecho, la separación de poderes y la primacía de los derechos fundamentales, aspectos estructurales del modelo constitucional vigente? 4.2. ¿La Ley 1473 de 2011 está restringida conceptualmente a un desarrollo del Acto Legislativo 4 de 2011, de manera tal que ante la inexequibilidad del primero, resulta _inconstitucional por consecuencia_? Debe tenerse en cuenta que el análisis del segundo problema jurídico depende de la resolución del primero. En caso que se demuestre que el Acto Legislativo es exequible por los cargos propuestos, deberá reformularse la cuestión, a fin de determinar la posibilidad de adoptar una decisión concreta sobre la exequibilidad de la Ley mencionada. 5. Para resolver los problemas jurídicos propuestos, la Sala Plena adoptará la siguiente metodología. En primer lugar y a manera de asunto preliminar, dará respuesta a las solicitudes planteadas por algunos intervinientes, relacionadas con la presunta ineptitud de los cargos propuestos por el actor, en especial en lo relativo a la sustitución de los principios de autonomía de las entidades territoriales y el exceso en la competencia de los Ministros y el Procurador General. Luego, a fin de determinar tanto la competencia de la Corte como la estructura argumentativa del fallo, se hará una recopilación del precedente constitucional en materia de control judicial de los actos reformatorios de la Constitución, fundado en la sustitución de la Carta Política. En tercer término, se explicarán las generalidades de los aspectos estructurales de la Constitución que el actor considera sustituidos por el Acto Legislativo acusado. En cuarto lugar, la Sala se concentrará en fijar el contenido y alcance de la enmienda constitucional acusada, para lo cual se hará referencia tanto a su interpretación conceptual, histórica y sistemática. A partir de esta verificación, la Corte determinará si el Acto Legislativo acusado sustituye la Constitución, comprobación que servirá de base para resolver los problemas jurídicos antes expuestos. Asunto preliminar: Ineptitud del cargo por sustitución del principio de autonomía de las entidades territoriales y exceso en la competencia del Gobierno y la Procuraduría General 6. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé las condiciones formales para la admisibilidad del cargo de inconstitucionalidad. Dentro de ellas se encuentra la formulación de las razones que sustentan la acusación, aspecto respecto del cual la jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos sustantivos mínimos, destinados a que la argumentación que formule la demanda ofrezca un problema jurídico discernible, que permita a su vez un pronunciamiento de fondo. Estos requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.1 6.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque merced el carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles. 6.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado. 6.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que _"el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos "vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales"2 que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.3."4_ 6.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados _"en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado." 5. _En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad. 6.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación _"en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche;_(…) _Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional." 6_ 7. La Corte comparte los argumentos planteados por algunos de los intervinientes, en el sentido que las acusaciones fundadas en la presunta sustitución del principio de autonomía de las entidades territoriales y lo que el actor denomina como "extralimitación de las funciones del Procurador General y el Gobierno Nacional", incumplen con los requisitos mencionados. En lo que tiene que ver con el primer aspecto, el ciudadano Longas Londoño se limita a indicar que la disposición constitucional que consagra la SF desconoce la autonomía de las entidades territoriales, en tanto supuestamente limita sus potestades. Sin embargo, deja de expresar los argumentos que sustentan esa conclusión, de modo que no explica cómo sucede esa limitación, respecto de qué facultades de los entes territoriales se predica y, lo que es más importante, cómo la afectación de las mismas tiene la virtualidad de sustituir ese aspecto estructural de la Constitución. Por lo tanto, el cargo propuesto resulta inepto, en la medida en que no ofrece las razones mínimas para que la Sala pueda pronunciarse acerca de la sustitución alegada por el demandante. Frente al segundo tópico, la argumentación planteada en la demanda es insuficiente, al menos por dos tipos de razones: _(i)_ el actor no determina como la prohibición de extralimitación de las funciones del Gobierno y el Procurador General es, además de una regla superior, un aspecto definitorio del actual modelo de Estado Constitucional. Esta premisa es imprescindible para determinar por qué se está ante la sustitución de la Carta Política; y _(ii)_ el cargo se funda en un argumento circular y que, a lo sumo, se predicaría de un control material de los actos legislativos, asunto que no hace parte de la competencia de la Corte. Para el ciudadano Longas Londoño, la fijación de una nueva competencia al Procurador General y a los Ministros para promover el incidente de impacto fiscal es una extralimitación de funciones. Esta afirmación incurre en la falacia de petición de principio, en tanto no resulta lógico plantear la existencia de una extralimitación de funciones, cuando la Constitución, que es el documento jurídico que por antonomasia determina las competencias de las autoridades y órganos del Estado, les adscribe una nueva función. En otras palabras, no es viable sostener que la reforma constitucional que confiere una nueva competencia a una entidad o autoridad estatal genera una extralimitación de funciones, porque esa afirmación partiría de suponer que hay un parámetro superior a la Constitución misma que determina las funciones de esas entidades o autoridad. Esta premisa es, por supuesto, inadmisible, lo que permite verificar la ineptitud del cargo propuesto. Reglas sobre el juicio de sustitución de los actos reformatorios de la Constitución. Reiteración de jurisprudencia 8. El artículo 379 C.P. dispone que el control de constitucionalidad de, entre otras disposiciones, los actos legislativos, solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen las reglas previstas en el título XIII de la Constitución. Este precepto opera de manera coordinada con el artículo 241-1 C.P., que incorpora dentro de las competencias de la Corte decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su formación. La jurisprudencia constitucional ha concluido que su competencia respecto del control judicial de los actos reformatorios de la Carta, entre ellos los actos legislativos, está efectivamente circunscrita a los asuntos de procedimiento. Sin embargo, este ámbito competencial no se reduce a la verificación acerca del cumplimiento de las reglas propias del trámite legislativo, sino también implica la evaluación en sede jurisdiccional de la premisa que supone ese trámite, esto es, la competencia del Congreso para expedir la reforma, asunto definido por el precedente en comento como el _juicio de sustitución_ de los actos reformatorios. La jurisprudencia adoptada por la Corte está plasmada en diversos fallos,7 a partir de los cuales es posible extraer las reglas específicas sobre el juicio de sustitución. En ese orden de ideas, en este acápite la Corte hará una descripción de dichos tópicos, a partir de la síntesis que sobre los mismos han planteado las decisiones más recientes sobre la materia.8 _ Fundamento conceptual del _juicio de sustitución__ 9. El fundamento esencial para considerar que la Corte tiene competencia para adelantar el juicio de sustitución reposa en reconocer que la potestad del órgano es un presupuesto necesario para adelantar el procedimiento de reforma. Esta limitación tiene origen, a su vez, en la previsión que realiza el artículo 374 C.P., según el cual la Constitución Política _podrá ser reformada_ por el Congreso, por una Asamblea Nacional Constituyente o por el Pueblo mediante referendo. Esto implica que como la Constitución ha delimitado las hipótesis de modificación a la _reforma_ , correlativamente ha excluido otras modalidades de cambio del Texto Constitucional, como la sustitución por un documento distinto, la destrucción, la suspensión o el quebrantamiento. En términos simples, como sucede con todo actuación del Estado, el poder de reforma de la Constitución está sometido a límites, tanto de carácter procedimental, que refieren a las reglas de deliberación democrática que anteceden a la reforma, como de índole competencial, dirigidos a evitar el exceso en el poder de reforma, de modo que el texto resultante de la modificación no guarde entidad con el concepto de Constitución que la antecedió. A este respecto, la sentencia C-551/03, que asumió por primera vez el asunto bajo estudio, contempló que _"_[e]_sta proyección de los problemas de competencia, tanto sobre los vicios de procedimiento como sobre los vicios de contenido material, es clara, y por ello tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado, de manera reiterada, que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento está siempre viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más de que su actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable . En tales circunstancias, no tendría sentido que la Constitución atribuyera a la Corte el control de los vicios de procedimiento de las reformas constitucionales, pero la excluyera de verificar si los órganos que adelantaron esa reforma tenían o no competencia para hacerlo, pues esa regulación lleva a una situación inaceptable: así, ¿qué ocurriría si un órgano incompetente adelanta una reforma constitucional, pero con un trámite impecable? ¿Debería la Corte Constitucional limitarse a considerar los trámites de la reforma, a pesar de la absoluta invalidez de la reforma por carencia de competencia? ¿En qué quedaría su función de velar por "la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución" que le asignada el artículo 241 de la Carta? Esto muestra entonces que si esta Corte no verifica la competencia del órgano que adelanta la reforma, no estaría verdaderamente controlando que el procedimiento de aprobación de la reforma se hubiera hecho en debida forma. || El anterior examen muestra que cuando la Constitución adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular, no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia."_ De acuerdo con este argumento, la función de guarda de la integridad de la Constitución que el artículo 241 C.P. le confiere a este Tribunal, conlleva la facultad para controlar las modificaciones constitucionales, con el fin de evitar que por la vía de la _reforma_ , en cualquier caso limitada y sometida a las condiciones que prevé la misma Carta, se termine sustituyendo el ordenamiento constitucional por uno distinto, esto es, que no conserve identidad con el existente antes de introducir la presunta reforma constitucional. 10. A su vez, el establecimiento de límites al poder de reforma remite, en criterio del mismo precedente, a cuestiones de teoría política, como es la distinción entre el poder Constituyente y los poderes constituidos, también denominados como constituyentes derivados. De acuerdo con esta diferenciación, cuando se adelantan reformas constitucionales por parte de poderes constituidos, como es el Congreso, es evidente que el presupuesto para la validez de esa actuación está, precisamente, en la Carta Política, pues es este documento jurídico el que _(i)_ se fijan las reglas, calidades y condiciones para la conformación del Congreso; y _(ii)_ se le asigna la competencia al órgano de representación popular para adelantar la reforma constitucional. Esta clara relación de subordinación entre el poder constituido y la norma que le confiere las potestades tanto para su conformación como para modificar la Carta, implica que la competencia para reformar la Constitución no puede extenderse al punto de subvertir el orden superior que le otorga justificación, pues un cambio de esta índole estaría reservado exclusivamente a un poder político de mayor entidad que el Estatuto Superior, el cual no es otro que el Poder Constituyente radicado en el Pueblo soberano. Con todo, la misma jurisprudencia ha contemplado que incluso las reformas constitucionales en las que interviene el poder Constituyente no están del todo excluidas de condicionamientos normativos, pues precisamente se dan en un marco institucional reglado por la Carta Política. Incluso, esta delimitación normativa del ejercicio del poder originario llevaría a aceptar que su condición ilimitada o soberana carecería de los atributos que originalmente le han adscrito la teoría del constitucionalismo liberal, al menos en su versión más tradicional. A este respecto, la sentencia C-141/10 señaló que _""…el pueblo también está atado a la Constitución de 1991 y por lo tanto no puede modificar sus elementos definitorios cuando actúa en el ejercicio del poder de reforma (…) La misma mediación del Congreso y la participación final del pueblo que se reduce a aprobar o improbar el texto normativo sometido a su votación, deja serias dudas sobre su actuación en este caso como constituyente originario, pues las estrictas regulaciones procedimentales a las que está sujeta la participación popular riñen con la esencia misma de este concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido caracterizado como ilimitado y no sometido a cauces procesales. Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es posible aseverar que existe una regla común según la cual todos los órganos constituidos tienen un poder de reforma limitado"._ Al margen de esta consideración y, habida cuenta su interés para el presente análisis, la jurisprudencia constitucional reconoce que el poder de reforma constitucional de que es titular el Congreso es reglado, lo que implica que sus límites se encuentran en la Constitución misma. Esto quiere decir que los actos reformatorios son actuaciones enmarcadas en la juridicidad, lo que, a su vez, implica que puedan ser objeto de control judicial, siempre dentro de los límites que la Carta Política impone a la Corte, a los cuales se hizo referencia anteriormente. Así, como lo ha planteado la Sala en decisiones anteriores, "_…_[en] _el mundo contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticos y de la soberanía popular, el poder constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitución. Este poder constituyente originario no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder político de los asociados._(…) _Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado._ || _Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene límites y está sujeto a controles. Así, en el caso colombiano, los artículos 374 y siguientes de la Constitución establecen e instituyen ese poder de reforma, pues regulan los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendo y Asamblea Constituyente. Esas normas fijan además las reglas y los procedimientos a los cuales están sometidos tales mecanismos de reforma constitucional. Así las cosas, no duda la Corte que en tales eventos se está frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitado por la propia Constitución." 9_ _ Presupuestos sustantivos para la identificación del exceso en el poder de reforma por parte del Congreso_ 11. El aspecto nodal del precedente expuesto radica en definir cuándo se verifica una sustitución de la Constitución que exceda el poder de reforma de los poderes constituidos, en este caso el Congreso de la República. A este respecto, se han considerado varias reglas que permiten identificar en qué casos opera este fenómeno y que, a su vez, restringen la competencia de la Corte para analizar estas materias. Así, es posible identificar en la jurisprudencia analizada los siguientes planos del juicio de sustitución: 11.1. La competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma. En ese orden de ideas, _"el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales." 10_ 11.2. La Corte insiste en que el juicio de sustitución tiene carácter particular, pues se centra en la evaluación acerca de si el poder constituido que modifica la Carta se circunscribió a los límites de su poder de reforma o, antes bien, los desconoció a través de un cambio de tal entidad que desnaturaliza la Carta. Existe un especial énfasis, por parte de la jurisprudencia, en la necesidad de evitar que, a partir de una errónea comprensión del juicio de sustitución se confunda o torne en un control material del acto legislativo. Ello por dos razones simples: _(i)_ toda reforma constitucional, por definición, contradice el texto que modifica, de modo que resultaría un contrasentido afirmar que el texto reformado tiene índole ultraactiva, para efectos del control de constitucionalidad; y _(ii)_ tanto el texto reformado, comprendido como disposición, como la modificación tienen el mismo carácter de normas superiores, razón por la cual no es viable considerar que el primero sirva de parámetro para el control del segundo. Es decir, no existe una relación jerárquico-normativa entre el contenido de las distintas disposiciones que hacen parte de la Constitución originalmente promulgada y el texto de la reforma constitucional. En términos de la Corte, _"… se advierte que en efecto, la diferencia entre violación de la Constitución y sustitución de la Constitución no es de grado sino de naturaleza. La violación de la Constitución consiste en la contradicción entre la norma superior y otra norma considerada inferior y sujeta a lo dispuesto por la norma superior. Si se aplicara el concepto de violación al control de las modificaciones a la Constitución, toda reforma constitucional al contradecir lo que dice la norma constitucional por ella reformada sería violatoria de la Constitución, lo cual tornaría en inmodificable la Constitución y supondría degradar al rango de norma inferior toda reforma constitucional por el hecho de ser reforma del texto original. Esta conclusión es inadmisible no solo en teoría sino en virtud de lo dispuesto por el artículo 374 de la Carta." 11_ Esta especificidad del juicio de sustitución, de acuerdo con el precedente analizado, significa que la actividad de la Corte _"se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada." 12 _ 11.3. La jurisprudencia ha denotado que el juicio para determinar si el poder constituido ha incurrido en sustitución de la Carta no es de grado, sino de naturaleza. Por ende, bien puede el reformador modificar la Constitución de forma profunda y sustantiva, sin que ello signifique que se ha sustituido por otra distinta. Así, la Corte ha insistido en la necesidad de distinguir con la claridad suficiente los planos de _"… la reforma y la sustitución constitucional. La reforma proviene de una decisión del Congreso que puede contradecir normas constitucionales preexistentes _. Incluso, puede llegar a tratarse de una contradicción radical que directamente derogue mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la trasformación dramática de algunas instituciones constitucionales o que contradiga la tradición constitucional. Todo esto es normal en procesos de reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se predica de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o radical de instituciones jurídico-políticas fundamentales pues son estas las que se encuentran en la Carta_. Lo que no puede ocurrir, es que una tal modificación suponga la sustitución del modelo constitucional vigente, es decir, la sustitución de la opción política fundamental consagrada en la formula política de la Constitución. Todo lo demás, por grave, importante, definitivo que resulte, puede ser objeto de reforma constitucional sin que la Corte pueda oponer límite competencial alguno."13 _(Subrayas no originales). A fin de otorgar herramientas interpretativas que sirvan para dilucidar si, en cada caso concreto, se está ante el fenómeno de la reforma o la sustitución, la jurisprudencia ha diferenciado entre las figuras de la intangibilidad y la insustituibilidad. 11.3.1. El primer fenómeno se presenta cuando en un ordenamiento dado el Constituyente decide excluir determinadas normas o materias de la posibilidad de ser reformadas, configurándose lo que comúnmente se ha denominado como _cláusulas pétreas._ Así, como lo ha definido la Corte, _"_[l]_os alcances de la intangibilidad establecida por el propio constituyente difieren en el derecho constitucional comparado. Dichos alcances obedecen a varios elementos 14, dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definición por el propio constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciación constitucional de las normas intangibles y la interpretación expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se presenta cuando la definición del criterio de intangibilidad es amplio,15 las normas intangibles cubren no solo principios básicos sino derechos específicos y aspectos puntuales de la organización y distribución del poder público16 y el juez constitucional interpreta de manera expansiva las normas relevantes.17"_._" 18_ Para el caso colombiano se ha aclarado que el criterio de intangibilidad no es aplicable, puesto el Constituyente no excluyó ninguna norma de la Carta del poder de reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser objeto de válida afectación por parte de los mecanismos de modificación constitucional que el mismo Texto Superior prevé. La afirmación acerca de la inexistencia de cláusulas pétreas ha sido una constante en la jurisprudencia analizada, la cual ha reconocido que a pesar que no existen tales previsiones, ello no es incompatible con el reconocimiento de límites materiales al poder de reforma, sujetos en cualquier caso al criterio de insustituibilidad. Así, en la sentencia C-551/03 se puso de presente cómo _"… importantes sectores de la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionales como comparadas, sostienen que toda Constitución democrática, aunque no contenga expresamente cláusulas pétreas, impone límites materiales al poder de reforma del constituyente derivado, por ser éste un poder constituido y no el poder constituyente originario 19.". _Similares consideraciones fueron efectuadas por la Corte en la sentencia C-1040/05, que al sintetizar los criterios básicos que gobiernan el juicio de sustitución, indicó que esos parámetros referían a que _(i)_ el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales; _(ii)_ por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede modificar la constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta; _(iii)_ para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que en su conjunto le dan su identidad; _(iv)_ la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto para ello; el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución; y _(v)_ solo el Constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución. 11.3.2. La insustituibilidad __ refiere a la existencia en todo orden constitucional de ejes esenciales y definitorios del mismo, que si llegasen a ser reformulados, afectarían la identidad de la Constitución, convirtiéndola en un texto distinto. Como se indicó, estos aspectos estructurales no están contenidos en la disposición normativa concreta, puesto que no se trata de instaurar cláusulas intangibles, sino que son identificables a partir del análisis de distintas disposiciones constitucionales que concurren en la conformación de dichos ejes. Por ende, si estos asuntos llegaren a ser subvertidos o eliminados a través del ejercicio del poder de modificación constitucional adscrito a los órganos constituidos, no se estaría ante el ejercicio legítimo del poder de reforma, sino ante la sustitución de la Carta Política. Sobre este particular, la jurisprudencia prevé que _"_[l]_a insustituibilidad es distinta inclusive a la manifestación más amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad impide tocar el núcleo de un principio fundamental o, en su sentido más amplio, afectar uno de los principios definitorios de la Constitución. La prohibición de sustitución impide transformar cierta Constitución en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución son relevantes para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no son intocables en sí mismos aisladamente considerados. De ahí que la intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitución que la insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la Constitución es un límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la equiparación del poder de reforma o revisión, que es una competencia atribuida a un órgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y originario." 20_ Nótese cómo el criterio de insustituibilidad parte de reconocer que el juicio de sustitución apela a una diferencia de naturaleza y no de grado. En efecto, los ejes definitorios de la Constitución pueden ser objeto de afectación, incluso de carácter sustancial, sin que ello acarree la sustitución de la Constitución. Según el precedente expuesto, esa conclusión se predica solo cuando el texto resultante de la Carta difiere en su identidad, de modo que no puede sostenerse válidamente que se esté ante el mismo ordenamiento constitucional. En ese sentido, si se aceptara que el juicio de sustitución refiere al grado de intensidad de la reforma, el parámetro para el control de constitucionalidad no sería la Constitución, vista como una unidad sistémica con sentido propio, sino una de sus reglas, principios y valores, lo que equivaldría a que _(i)_ la regla, principio o valor en cuestión tomaría la forma de una cláusula intangible; y _(ii)_ el Tribunal Constitucional adelante un juicio material de la reforma constitucional, lo que claramente escapa de su competencia. Es así que la Corte ha resaltado que _"el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles." 21 _ De otro lado, es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional no ha previsto un catálogo taxativo de aquellos aspectos definitorios de la Constitución. Es por ello que se ha concluido que la identificación de esos ejes está precedida de un razonamiento inductivo, en el que cada caso se determina, a partir de una interpretación sistemática de la Constitución, cuáles son esos asuntos transversales que hacen parte de su identidad y que, al ser subvertidos, ocasionan la sustitución de la Carta. En consecuencia, ese proceso de identificación se construye paulatinamente en las distintas sentencias de la Corte que, basadas en un análisis con las condiciones señaladas, determina cuáles son los mencionados aspectos estructurales. Así, se ha expuesto por la jurisprudencia que _"_[l]_a propia Corte ha reconocido que el de sustitución de la Constitución no es un concepto completo, acabado o definitivamente agotado que permita identificar el conjunto total de hipótesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretas estudiadas por la Corte sólo le han permitido a la Corporación sentar unas premisas a partir de las cuales, deberá avanzar en la difícil tarea de precisar los contornos de ese límite competencial al poder de reforma constitucional. Como concepto, la sustitución es un reemplazo de la Constitución en términos materiales e implica franca oposición entre lo nuevo y lo anterior, en la medida en que, so pretexto de la reforma, la Constitución es transformada en otra completamente distinta, y cuando se produce la sustitución se incorpora a la Constitución un nuevo elemento que reemplaza al originalmente adoptado por el Constituyente. Para establecer si hay o no sustitución, es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional, sino para determinar si los principios anteriores y los introducidos son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles. La sustitución puede ser total cuando la Constitución como un todo, es remplazada por otra; o parcial, caso este último en el cual un eje definitorio de la identidad de la Constitución es reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente que torna imposible la armonización de la pretendida reforma con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible." 22_ _ Modalidades de sustitución de la Constitución_ 12. La sustitución puede ser total o parcial, bien se trate de la reformulación de toda la Constitución o de una norma que, al tratarse de un eje definitorio de la Carta, su total reformulación signifique la mutación en la identidad misma del Texto Superior. La sustitución parcial opera, en criterio de la jurisprudencia constitucional, a condición que _"… la parte de la Constitución transformada debe ser de tal trascendencia y magnitud que pueda afirmarse que la modificación parcial no fue reforma sino sustitución. Por eso, no representan sustituciones parciales los cambios que reforman la Constitución y que, si bien refieren a asuntos importantes, no transforman la forma de organización política - en todo o en alguno de sus componentes definitorios esenciales - en otra opuesta (monarquía parlamentaria) o integralmente diferente (república parlamentaria). De tal manera que no constituyen sustituciones parciales, por ejemplo, las reformulaciones positivas, es decir, el cambio en la redacción de una norma sin modificar su contenido esencial (i.e. "estado de derecho, social y democrático" por "estado democrático y social de derecho"); las reconceptualizaciones, es decir, el cambio en la conceptualización de un valor protegido por la Constitución (i.e. "el pueblo es el único titular de la soberanía" por "la soberanía reside exclusiva e indivisiblemente en el pueblo"); las excepciones específicas, es decir, la adición de una salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general (i.e. establecer la inhabilidad indefinida por pérdida de investidura como excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas), las limitaciones o restricciones, es decir, la introducción por el propio poder de reforma de límites y restricciones para armonizar valores e intereses enfrentados (i.e. introducir como límite a la libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la suspensión de la ciudadanía para los condenados a pena de prisión en los casos que señale la ley)." 23_ De igual modo, la jurisprudencia reciente de la Corte sobre la materia ha distinguido entre las distintas modalidades de cambio de la Constitución e, igualmente, ha identificado cuáles de ellas son susceptibles de control por parte de este Tribunal, al tomar la forma de sustitución de la Carta. Así, la sentencia C-588/09 ha diferenciado entre la destrucción, la supresión, el quebrantamiento y la suspensión de la Constitución. 12.1. En cuanto a la destrucción, se deriva de la actuación de un nuevo poder constituyente generado de un acto revolucionario,24 razón de índole fáctica que hace inoperante toda forma de control judicial por parte de un Tribunal institucionalizado. Sobre el tópico, la sentencia citada afirma que _"… ciertamente se trata de un fenómeno distinto del de reforma, pero que tampoco encaja dentro del concepto de sustitución acuñado por nuestra jurisprudencia, por la sencilla razón de que la destrucción de la Carta implica también la del poder constituyente que le dio origen, mientras que la sustitución se refiere, fundamentalmente, a un cambio constitucional de gran magnitud, pero realizado por el Constituyente derivado y que no necesariamente desconoce el origen de la Carta sustituida emanada del Constituyente originario que la estableció, aún cuando lo usurpa"._ 12.2. Respecto al fenómeno de la supresión, la misma decisión sostuvo que _"… la conservación de la referencia al poder constituyente en que se basaba la Constitución suprimida aproxima esta noción al concepto de sustitución de la Carta operada mediante reforma, pero en la modalidad de sustitución total. Así pues, la supresión encuadra en el concepto de sustitución que tradicionalmente ha manejado la Corte Constitucional, aún cuando procede aclarar que la jurisprudencia colombiana ha introducido matices en el concepto de sustitución al aludir a la posibilidad de sustituciones parciales o de sustituciones transitorias que no parecen encuadrar del todo en la categoría de la supresión, tal como la ha delineado la doctrina."_ 12.3. En lo que tiene que ver con la sustitución derivada del quebrantamiento de la Carta, la decisión en comento partió de considerar que la existencia de instrumentos reglados para la reforma constitucional involucraba la posibilidad que se configurara un quebrantamiento legítimo de los postulados superiores precedentes a través del ejercicio del poder de reforma. Estas modificaciones, empero, podrían tornarse en sustituciones de la Carta, incompatibles con el ejercicio del poder de reforma por parte de poderes constituidos, siempre y cuando se cumplieran con determinadas condiciones. Para la Corte, _"el quebrantamiento o "rotura" de la Constitución puede, en las circunstancias de una situación específica, conducir a la sustitución de la Carta, trátese de sustitución parcial o total, como, incluso, lo ha admitido la Corte Constitucional al precisar que para que se produzca la sustitución no basta "limitarse a señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitución" puesto que, además, se debe analizar si esas excepciones o restricciones constituyen, en su conjunto, "una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha sido reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o parcial de la misma." 25 _ Es en este ámbito que la jurisprudencia constitucional ha planteado una metodología para la identificación del ejercicio del poder de reforma que, en realidad, encubre un quebrantamiento de la Carta que incorpora una sustitución, generalmente con el fin de incorporar tratamientos diferenciados _ad hoc_ , que buscan excluir determinadas personas o supuestos de hecho de la vigencia de los postulados constitucionales. A juicio de la Corte, mediante el _test de efectividad de la reforma_ , se logra distinguir entre _"…entre la reforma de la Constitución y su quiebre por medio de la utilización ritual de los mecanismos de reforma constitucional. Y es que en ciertos casos, las autoridades recurren a las formas de la reforma constitucional, pero no para modificar, de manera general, las cláusulas constitucionales, sino exclusivamente para adoptar una decisión política singular y puntual, contraria a los preceptos constitucionales. Para determinar si existe o no ese quebrantamiento de la Carta, ciertos sectores de la doctrina han propuesto un "test de efectividad de la reforma", que se realiza verificando si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y después del referendo o de la reforma. Si las normas siguen siendo las mismas, entonces no ha existido reforma constitucional sino que se ha encubierto, con el ropaje de la reforma constitucional, una decisión política singular de tipo plebiscitario." 26_ 12.4. Por último, en lo que respecta a la suspensión de la Constitución, la sentencia C-588/09 estableció que tal fenómeno ocurre cuando la reforma va dirigida no ha modificar aspectos estructurales o definitorios de la Carta, sino a establecer fórmulas exceptivas que los dejan de suspenso para un caso determinado. En estos casos, existe sustitución cuando la suspensión planteada por la reforma no se avenga a los supuestos que la misma Constitución prevea para ello y sus consecuencias hagan que en ese ámbito particular y concreto no se apliquen los ejes definitorios mencionados. Fue precisamente a partir de esa modalidad de sustitución que la Corte concluyó que el acto legislativo analizado en esa oportunidad, era inexequible en tanto suspendía el principio de mérito para el acceso a la función pública, eje definitorio de la Constitución, para el caso particular y concreto de un grupo de servidores que ejercían sus cargos en provisionalidad. _ Límites sustantivos al juicio de sustitución_ 13. El juicio de sustitución obedece a parámetros estrictos, lo cual no puede ser de otro modo, puesto que un uso extensivo y carente del rigor suficiente de ese instrumento, llevaría a la petrificación de la Carta a través de la virtual inoperancia de los mecanismos de reforma que la misma Constitución ha previsto. El ejercicio de esa competencia, en tales términos, exige de la Corte una actividad cuidadosa, guiada en todo caso por la autorrestricción judicial, que permita cumplir simultáneamente con tres objetivos: _(i)_ salvaguardar la identidad de la Constitución de ejercicios arbitrarios del poder de reforma que transformen sus ejes definitorios; _(ii)_ permitir que la Carta se adapte a los cambios sociopolíticos más trascendentales, mediante el uso de los mecanismos de reforma que prevé el título XIII de la Constitución, esto como condición para la supervivencia del ordenamiento constitucional ante la dinámica propia de las sociedades contemporáneas; y _(iii)_ evitar, de forma estricta, que el juicio de sustitución se confunda con un control material de las reformas constitucionales, tarea que en modo alguno hace parte de las competencias de la Corte. Sobre este particular, la jurisprudencia insiste en los riesgos de la aplicación inadecuada, o con pretensión extensiva del juicio de sustitución. Así, se ha considerado que _"… el control constitucional del poder de reforma o de revisión comporta dos graves peligros: la petrificación de la Constitución y el subjetivismo del juez constitucional. El primero consiste en que la misión del juez constitucional de defender la Constitución termine por impedir que ésta sea reformada inclusive en temas importantes y significativos para la vida cambiante de un país. Esto sucede cuando las reformas constitucionales - debido al impacto que tiene el ejercicio cotidiano de la función de guardar la integridad del texto original sobre el juez constitucional – son percibidas como atentados contra el diseño original, en lugar de ser vistos como adaptaciones o alteraciones que buscan asegurar la continuidad, con modificaciones, de la Constitución en un contexto cambiante. El segundo peligro radica en que la indeterminación de los principios constitucionales más básicos puede conducir, ante un cambio importante de la Constitución, a que el juez constitucional aplique sus propias concepciones y le reste valor a otras ideas, también legítimas, que no son opuestas al diseño original, así lo reformen." 27_ Analizada la jurisprudencia acerca del juicio de sustitución, se advierte que la Corte ha ofrecido tres tipos de mecanismos destinados a restringir ese análisis, de modo que no se incurra en un desbordamiento de las competencias de esta Tribunal: la cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, la necesidad de conservar la precisión conceptual sobre la materia y la sujeción a una metodología particular para adelantar el juicio de sustitución. 13.1. En cuanto a la cualificación de la acción de inconstitucionalidad, la jurisprudencia insiste que sin perjuicio del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, para el caso de las demandas contra actos reformatorios de la Constitución, fundadas en el reproche por la presunta sustitución de la Carta Política, el actor o actora debe cumplir con una carga argumentativa mínima, la cual esté dirigida a demostrar cómo _(i)_ el parámetro de control está conformado por un eje definitorio de la Constitución, construido a partir de diversos preceptos del bloque de constitucionalidad, y no por una norma superior particular y específica, pues en este caso lo que se buscaría es que la Corte ejerza un control material; y _(ii)_ la norma acusada subvierte, de forma integral, esa característica que otorga identidad de la Corta Política, de modo que el texto resultante deba comprenderse como un nuevo orden constitucional, que sustituye al reformado. De tal modo, ha previsto el Pleno de esta Corporación que _"el ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución. Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma._ (…) _La exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el carácter público que desde siempre ha caracterizado a la acción de inconstitucionalidad, de manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de rigor en la acusación que el ciudadano dirige contra una norma jurídica de rango constitucional." 28_ Existe, conforme lo expuesto, una carga argumentativa particular para las demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Carta, fundadas en la presunta sustitución de la misma. Contrario a como sucede con la acción de inconstitucionalidad contra normas con fuerza de ley, no basta con que el demandante demuestre la oposición entre el precepto acusado y la Constitución, sino que es imprescindible que se determine adecuada y suficientemente la índole del eje estructural que se estima subvertido y el modo como el acto reformatorio genera esa sustitución. Sobre el particular resulta ilustrativo lo previsto por la Corte en la sentencia C-1200/03 al definir la regla según la cual _"…cuando un ciudadano demanda una reforma constitucional por considerarla inconstitucional tiene la carga argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya sido sustituida por otra. No basta con argumentar que se violó una cláusula constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma creó una excepción a una norma superior o que estableció una limitación o restricción frente al orden constitucional anterior. El actor no puede pedirle a la Corte Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma como si ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es fundamental para delimitar el alcance del control atribuido al juez constitucional"._ 13.2. La necesidad de precisión conceptual sobre el juicio de sustitución radica en un aspecto en el que se ha insistido en esta sentencia, referido a que dicho juicio difiere de un control material de los actos legislativos, según las razones anotadas en fundamentos jurídicos anteriores. Al respecto debe la Corte advertir que la insistencia en la precisión conceptual sobre la materia radica en la facilidad en que una visión desinformada, o incluso simplemente inadvertida del tópico analizado, puede llegar a confundir ambos planos, desnaturalizando por completo la función de este Tribunal frente al estudio en sede judicial de los actos reformatorios. Concurre, en ese orden de ideas, la obligación de la Corte de exponer en las sentencias que abordan el juicio de sustitución, un mínimo argumentativo que demuestre, bajo condiciones de suficiencia, si se ha o no subvertido un eje definitorio del ordenamiento constitucional en razón de la reforma objeto de escrutinio. Sobre este particular, la jurisprudencia reiterada en este aparte señala que _"_[e]_l problema que afronta el juez constitucional es el de delinear un método para determinar cuándo se presenta una sustitución de la Constitución y, al mismo tiempo, evitar que al responder a esa pregunta termine efectuando un control de violación de la Constitución como el control de fondo ordinario que ejerce sobre las leyes inferiores a la Carta._(…)_Desfiguraría dicho control de sustitución (i) tratar la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la Constitución, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución, (iii) anteponer al poder de revisión supuestos contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v) limitarse a señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitución original sin analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha sido remplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o parcial de la misma." 29_ 13.3. Finalmente, y de forma correlativa con los presupuestos anteriores, la jurisprudencia determina que los límites al juicio de sustitución son acatados a partir de la adopción de un método particular para su aplicación.30 A manera de un silogismo, la Corte ha planteado que debe comprobarse la existencia de: 13.3.1. Una premisa mayor, consistente en la identificación de aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parámetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado. Para la Corte, la premisa mayor es un enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institución en el constitucionalismo contemporáneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad. Esto con base en un proceso interpretativo que tome en consideración las diferentes normas integrantes del bloque de constitucionalidad, cuyos contenidos concurrentes estructuran el eje definitorio de que se trate. La construcción de la premisa mayor, conforme al mismo precedente, responde a un mínimo argumentativo que debe desarrollar la Corte en el fallo correspondiente, el cual dé suficiente cuenta que se está ante un aspecto estructural, que define la identidad de la Constitución. Para construir dicha premisa mayor, deba esta Corporación _"(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior". 31 _ 13.3.2. Una premisa menor, la cual se obtiene de la definición del alcance de la norma acusada frente al eje definitorio de la Constitución que el cargo considera sustituido. 13.3.3. Finalmente, una conclusión, la cual versará, conforme a las condiciones explicadas en precedencia, si el precepto demandado ha sustituido la Carta Política, razón por la que se estaría ante un exceso de la competencia de reforma constitucional que se adscribe a los poderes constituidos, como sucede con el Congreso al proferir actos legislativos. _ Conclusiones sobre la metodología del juicio de sustitución_ 14. Se ha comprobado en esta sección que a partir de la sentencia C-551/03, primigenia en lo que respecta al juicio de sustitución, la Corte ha proferido distintas sentencias que han llenado de contenido los requisitos para esta modalidad de control de constitucionalidad. La decisión C-574/11, que constituye el precedente más reciente sobre la materia examinada, hizo un completo inventario de esas decisiones y de las reglas jurisprudenciales por ellas fijadas, con base en las cuales fijó un grupo de presupuestos metodológicos sobre el mencionado juicio, que por su especial pertinencia para el presente análisis, son reiterados en este fallo del modo siguiente: 14.1. Por tratarse de una demanda por un vicio formal relacionado con la competencia, la Corte tiene que verificar que no se haya sobrepasado el término de caducidad de un año establecido en los artículos 242-3 C.P. e inciso final del artículo 379 C.P., y que la competencia en el análisis de la demanda estará únicamente determinada por los cargos establecidos en ella. 14.2. El juicio de sustitución no es un juicio de intangibilidad ni tampoco un juicio de un contenido material de la Constitución, ya que el juicio de sustitución no tiene por objeto constatar una contradicción entre normas, como sucede típicamente en el control material ordinario, ni verificar si se presenta la violación de un principio o regla intocable, como sucede en el juicio de intangibilidad. Por tal razón, la Corte debe comprobar que este elemento esencial es irreductible a un artículo de la Constitución o un límite material intocable por el poder de reforma, lo cual supone evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. 14.3. El concepto de sustitución no es un tópico completo, acabado o definitivamente agotado que permita identificar el conjunto total de hipótesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretas estudiadas por la Corte solo le han permitido sentar unas premisas para avanzar en la difícil tarea de precisar los contornos de ese límite competencial al poder de reforma constitucional. En este sentido se trata de un control de tipo inductivo y no deductivo, porque la Corte analizará en cada caso concreto si el principio estructural fue sustituido, pero al mismo tiempo el precedente en torno a la definición del principio servirá para resolver si se presentó o no la sustitución de la Constitución en casos posteriores. 14.4. La sustitución de la Constitución puede ser total, parcial, temporal o definitiva. En todos los casos se debe analizar si la sustitución es de tal magnitud que se ha producido un cambio o reemplazo de la Constitución existente. 14.5. Para determinar si la Constitución fue sustituida por otra, parcial, total, transitoria o permanentemente, se debe realizar el juicio de sustitución, fundado en dos premisas y una conclusión. En primer lugar, la premisa mayor _(i)_ en donde se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución; en segundo término la premisa menor _(ii)_ en donde se analiza si este nuevo elemento esencial reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, finalmente, la síntesis _(iii)_ en donde se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles. 14.6. Para la verificación del cumplimiento de la premisa mayor la Corte debe comprobar, a través de una lectura transversal e integral de la Constitución, si dicho elemento que se establece como sustituido es un elemento estructural o axial de la Constitución. Este elemento estructural puede estar reflejado o contenido en varios artículos de la Constitución o en elementos del bloque de constitucionalidad, que se pueden determinar a través del análisis histórico o sistemático de la Constitución. Para construir dicha premisa es necesario para el demandante en su acción y para la Corte en su estudio: _(i)_ enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, _(ii)_ señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta Política y _(iii)_ mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. 14.7. Mediante el llamado _test de la eficacia_ el juez constitucional puede comprobar: _(i)_ si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y después de la reforma, porque si las normas después de la revisión resultan ser idénticas, entonces no ha existido reforma constitucional, sino que se ha encubierto con el ropaje de la reforma una decisión política singular, _(ii)_ que el cambio no dio lugar a que se establecieran normas _ad hoc_ o particulares, y _(iii)_ que no se hayan sustituido tácitamente a través de la reforma otros principios estructurales de la Constitución, dando lugar al fraude de la misma. 14.8. Teniendo en cuenta lo anterior se puede afirmar que dentro de la clasificación de los límites al poder de reforma constitucional, la Corte Constitucional, a través de la teoría de la inconstitucionalidad por sustitución, ha reconocido que existen unos límites intrínsecos al poder de reforma, ya que estos se encuentran reflejados en la Constitución misma o en los elementos del bloque de constitucionalidad. Sin embargo, estos límites intrínsecos al poder de reforma no deben confundirse con elementos intangibles ni inmanentes, como en las Constituciones que establecen cláusulas de intangibilidad expresas o cláusulas pétreas, ya que el análisis de sustitución que se realiza a través de la metodología planteada en la jurisprudencia descrita tiene como finalidad comprobar que se produjo evidentemente una sustitución de la Constitución so pretexto de la reforma. Esta sustitución como se ha dicho, puede ser total, parcial, temporal o permanente y se refiere a principios estructurales o axiales que hacen parte de la arquitectura constitucional de la Carta Política. La separación de poderes y la vigencia de la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho como aspectos estructurales de la Constitución 15. Luego del análisis sobre la admisibilidad de los cargos planteados por el ciudadano Longas Londoño, se tiene que el centro de la acusación planteada en la demanda puede sintetizarse del modo siguiente: el denominado principio de SF subvierte la finalidad del Estado Social y Democrático de Derecho, la cual transmuta de la protección de los derechos constitucionales al cumplimiento de metas propias de la disciplina fiscal. A su vez, el instrumento que utiliza para garantizar ese nuevo propósito es el incidente de impacto fiscal ante las altas cortes, mecanismo que sirve para privilegiar la SF por encima de las decisiones de esos tribunales, fundadas en una perspectiva de protección de derechos. En ese orden de ideas, la reforma constitucional acusada sustituye tanto el principio de separación de poderes como la cláusula de Estado Social de Derecho, comprometido con la protección de los mencionados derechos. De manera preliminar, debe la Corte señalar que su jurisprudencia ha sido reiterada e invariable en el sentido que tanto el principio de separación de poderes, como la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho son, sin duda alguna, ejes definitorios de la Constitución. Esto ha sido así desde la sentencia primigenia sobre el control judicial de los actos reformatorios de la Carta por exceso en el ejercicio del poder de reforma. Así, en la sentencia C-551/03 se señaló que _"_[e]_l poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material. Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque formalmente se haya recurrido al poder de reforma."_ Por ende, en esta decisión no será imprescindible hacer un esfuerzo argumentativo mayor para la demostración acerca de si tales aspectos son definitorios de la Constitución. Antes bien, lo que se muestra necesario es hacer una exposición general acerca de las implicaciones y el alcance de tales asuntos, en aras de construir la premisa mayor del juicio de sustitución y, a su vez, adelantar varios conceptos que serán de utilidad para resolver el cargo propuesto. _ El principio de separación de poderes_ 16. Es válido afirmar que uno de los tópicos que dio lugar al tránsito de los Estados de poder centralizado o autocráticos a los democráticos es la instauración de un modelo político institucional fundado en la separación de poderes. El modelo demoliberal, que sirve de primer referente histórico para el actual Estado Constitucional, se funda en considerar que el poder político debe estar limitado, de manera tal que se evite la arbitrariedad y el desconocimiento de los derechos y las libertades. Esto se logra a partir de, otros mecanismos, un modelo de división de los poderes públicos que circunscriba la autoridad de los entes integrantes del Estado. A este respecto, autores fundacionales del constitucionalismo liberal insisten en el carácter estructural y definitorio de la separación de poderes. Locke sostiene en el _Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil_ que esa división institucional es imprescindible para la conformación de la sociedad civil y la libertad de los ciudadanos. Señala sobre el particular que _"_[l]_os hombres que viven unidos formando un mismo cuerpo y que cuentan con una ley común establecida y con un tribunal al cual recurrir, con autoridad, para decidir las disputas entre ellos y castigar a los culpables, viven en sociedad civil, unos con otros; mientras que aquellos que no cuentan con nadie a quien apelar, me refiero a alguien de este mundo, aún se encuentran en el estado de naturaleza…" 32_ Con todo, el autor que fija los aspectos particulares del principio de separación de poderes, cuya concepción clásica tiene efectos hasta los modelos estatales contemporáneos, es Montesquieu. Autores que analizan su textos y, en especial, _El espíritu de las leyes_ , coinciden en afirmar que el carácter libertario de la propuesta lockeana es atenuado por la perspectiva de Montesquieu, basada en que la libertad de las personas y la conformación de la sociedad civil se logra solo a partir de un modelo institucionalizado del ejercicio del poder político, expresado mediante la división de los poderes y la definición concreta de sus competencias. Estas cualidades, a su vez, son las que permiten definir a una forma de gobierno particular con libertad política. Acerca de este tópico Lowenthal sostiene que, contrario a la formulación sobre división de poderes que ya estaba presente en la obra de Aristóteles, la propuesta de Montesquieu adiciona a la separación institucional la distinción sobre las funciones de cada poder, todo en aras de garantizar la libertad. Sostiene esta afirmación en considerar que, al menos para el caso inglés estudiado por Montesquieu _"_[l]_a libertad política en su relación con la constitución requiere no sólo que estén separados_[los poderes públicos]_sino que estén constituidos de una cierta manera. El poder judicial debe ser entregado a tribunales_ ad hoc _compuestos por los iguales del acusado, y los juicios han de estar determinados con tanta precisión como sea posible por la ley escrita. El poder legislativo debe estar dividido. Su parte fundamental debe corresponder a los representantes debidamente elegidos del pueblo en su totalidad_(…) _El ejecutivo debe ser un monarca cuya inspección de la legislatura coste de un poder de vetar y cuyos ministros, a su vez, puedan ser observados y castigados por la legislatura, aunque él mismo no pueda ser legalmente destituido." 33_ 17. La distinción entre las posturas de Locke y Montesquieu permite evidenciar las dos modalidades del principio de separación de poderes que ha identificado la jurisprudencia constitucional. El primero, de naturaleza rígida, según el cual los poderes públicos no pueden tener incidencia entre sí, de manera tal que carecen tanto de canales de comunicación como de controles interrorgánicos. Esta fórmula, aunque fue el planteamiento original del principio, fue rápidamente abandonada en razón de que fomentaba prácticas despóticas al interior de cada poder. Por ende, fue reemplazada por el modelo propio de las democracias occidentales contemporáneas, fundado en el sistema de _frenos y contrapesos_ entre las ramas del poder público. Este modelo reconoce la necesidad de fundar el gobierno democrático en la distinción institucional entre los poderes, pero también asume que la vigencia de las libertades y de los derechos depende de la contención de esos mismos poderes, a través de diversos mecanismos, como son los controles interrorgánicos antes mencionados y la incidencia en los procedimientos para su elección y permanencia. Así lo ha considerado la Corte, al expresar en la sentencia C-141/10, la que precisamente concluyó que la posibilidad de reelección presidencial consecutiva por tres periodos sustituía el principio en comento, que _"la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen "dos modelos de separación de poderes." 34 El primero de estos modelos defiende una delimitación funcional rigurosa, como medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distribución precisa y equilibrada de las labores estatales, en la cual cada órgano cumple una tarea preestablecida, es una condición suficiente para mantener a dichos órganos del poder dentro de sus límites constitucionales. A su vez, la separación funcional rígida es concebida como una estrategia que permite asegurar las libertades de los ciudadanos. _|| _Desde esta perspectiva, el equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones constitucionalmente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus propias funciones, es básicamente un control político, que se da de manera tanto espontánea como ocasional, y sólo frente a casos extremos. Precisamente, la rigidez de la separación de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la dificultad de su implementación práctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los distintos órganos estatales conducía a enfrentamientos difíciles de solucionar en la práctica, cuyo resultado natural y obvio tendía a ser la reafirmación del poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se estiman política y popularmente más fuertes. 35 _|| _El segundo modelo también parte de una especialización de las labores estatales, cada una de las cuales corresponde a un órgano específico, sin embargo, le confiere un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del equilibrio entre los poderes públicos. Este modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos (checks and balances) no presupone que la armonía entre los órganos que cumplen las funciones clásicas del poder público sea una consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional y de la ausencia de interferencias en el ejercicio de sus competencias. Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control político, la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros y las relaciones de colaboración entre las distintas ramas del poder público en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras, cada órgano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones. Entonces, la fórmula más apropiada para describir esta realidad de es la de separated institutions sharing powers, acuñada por NEUSTADT al describir la forma de gobierno presidencial, esto es, instituciones separadas que comparten los mismos poderes. 36 _|| _Esta Corporación ha reconocido que, "a diferencia del modelo absoluto y rígido de separación de poderes, la Constitución de 1991, adopta un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes." 37"_ 18. Este mismo precedente ha contemplado que la Constitución colombiana se inscribe claramente en el segundo modelo. La separación de poderes en la Carta Política cumple dos tipos de funciones diferenciadas. La primera, relativa a garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos, a través de la protección frente a la conformación de poderes públicos omnímodos. La segunda, dirigida a racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio de ese poder político, mediante la instauración de órganos especializados, autónomos, independientes y con competencias definidas por la Constitución y la Ley. En cuanto a esta segunda función, la jurisprudencia señala que _"_[e]_l principio de separación de poderes tiene, entre otros aspectos, una connotación organizativa, pues no responde a la definición de la titularidad de la soberanía, sino a la manera como, desde la Constitución adoptada por el soberano, se ordena el ejercicio de la soberanía por distintos agentes y con determinadas finalidades 38. En este orden de ideas, la distinción entre la rama legislativa, encargada de la producción del Derecho; la rama ejecutiva, responsable de cumplir la función administrativa y la rama judicial, autorizada para resolver conflictos mediante la aplicación del Derecho; responde a un propósito básico de racionalización del poder que no sólo pretende el cumplimiento eficaz de los cometidos públicos, derivado del hecho de radicar tareas en distintos órganos y de procurar su recíproca armonía, sino que, ante todo, busca afianzar la moderación en el ejercicio del poder."39_ Con todo, el mismo Texto Constitucional consagra que ese grado de autonomía e independencia de los poderes públicos no es incompatible con la implementación de mecanismos que permiten los _frenos y contrapesos_ , agrupados por la jurisprudencia en los requerimientos constitucionales de colaboración armónica y de controles recíprocos o interrorgánicos. Como lo explicó la Corte en la sentencia C-971/04 _"El modelo por el cual optó el constituyente de 1991 mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del principio de separación, las funciones necesarias para la realización de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin embargo, la idea de la separación está matizada por los requerimientos constitucionales de colaboración armónica y controles recíprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se atenúa el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito funcional de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso, puede ser necesario o contingente, o como una excepción a la regla general de distribución funcional, como cuando la Constitución señala que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales o que la ley podrá atribuir excepcionalmente función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. Art. 116) Los controles recíprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la función de control político del Congreso sobre el gobierno y la administración, o las que regulan los órganos autónomos de control y vigilancia. En conjunto, la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el propósito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a través de las cuales el Estado atiende a la satisfacción de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitación del poder que resulta de esa distribución y articulación de competencias."_ En razón de los problemas jurídicos planteados en este fallo, interesa resaltar la faceta de colaboración armónica y de controles recíprocos, propia del principio de separación de poderes. Se ha indicado que estos rasgos del principio en comento tienen origen en su concepción contemporánea, fundada en el modelo de frenos y contrapesos, el cual permite que para el ejercicio de las competencias de uno de los poderes se cuente con la concurrencia de otros. Con todo, esa alternativa carece de un alcance tal que permita _(i)_ reemplazar al poder concernido en el ejercicio de sus competencias o _(ii)_ incidir con un grado de intensidad tal que anule su independencia o autonomía. Así lo consideró la Corte, al señalar que _"_[e]_sa moderación es el resultado de la división del poder en distintas funciones y de la asignación de las variadas competencias, surgidas de esa división funcional, a diferentes órganos, pues, de ese modo, ninguno de los depositarios de las diversas atribuciones podrá ejercer la totalidad del poder ni atraer hacia sí las funciones encomendadas a las otras ramas del poder público, lo que evita, tanto la concentración, como el riesgo de arbitrariedad inherente a ella y, simultáneamente, estimula un ejercicio del poder limitado a las competencias de cada órgano y sometido a controles recíprocos orientados a prevenir y sancionar los eventuales desbordamientos._ || _Así pues, la colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones, que también hace parte de la doctrina de la separación de los poderes constitucionalmente prohijada,_en ningún caso puede equivaler a la invasión del ámbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de los designios de otro, ya que, mediante la separación, se persigue "impedir la concentración del poder en manos de una misma persona", motivo por el cual "a la división organizativa-funcional de poderes se suma la exigencia de que una y la misma persona no ocupe cargos, en unión personal, dentro del ámbito de poderes distintos" 40_. _|| _De la separación de poderes se desprende, entonces, el ejercicio de un poder limitado, así como susceptible de control y organizado en distintas instancias encargadas de diferentes funciones, con la finalidad esencial de asegurar la libertad de las personas frente al Estado, dentro de un marco de democracia participativa y pluralista."_ (Subrayas no originales).41 19. Fue la transgresión de ese límite el que permitió a la Corte identificar una norma contenida en un acto legislativo, que sustituía el principio estructural de separación de poderes. En efecto, la sentencia C-1040/05 asumió el estudio del Acto Legislativo 2 de 2004, el cual reformó la Constitución con el fin de permitir la reelección presidencial inmediata. El Acto Legislativo, interesado en que la igualdad de los distintos aspirantes frente al candidato – presidente, señaló que debía proferirse una ley estatutaria que regulara las garantías electorales necesarias. En ese orden de ideas, determinó que en caso que el Congreso no expidiese esa normatividad en el plazo previsto para ello o si el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentaría la materia. El Pleno concluyó que una regla de esta naturaleza excedía la competencia del Congreso para reformar la Constitución, puesto que si bien la Carta establece un modelo de separación de poderes dotado de controles recíprocos y colaboración armónica, ello no posibilitaba que se asignara a un órgano judicial la función legislativa, privándose de las oportunidades de control político y jurídico, como sí sucede con las leyes producidas por el Congreso. En ese sentido, se subvertía el principio de separación de poderes al usurpar la función legislativa, adscrita al Congreso, a un órgano que no está dotado de sus condiciones de deliberación democrática y cuyas decisiones son susceptibles de analizarse a través del control de constitucionalidad. Por ende, la regla en comento configuraba una sustitución parcial de la Constitución. Para sustentar esta conclusión, la decisión C-1040/05 expresó los argumentos siguientes, que a juicio de la Sala conviene transcribir _in extenso_ : "Observa la Corte, en primer lugar, que la materia para cuya regulación se habilita de manera supletoria y transitoria al Consejo de Estado, se sustrae, así sea de manera temporal, del ámbito de la competencia legislativa, por cuanto la habilitación al Consejo de Estado se orienta a la regulación de un específico proceso electoral, que debe cumplirse en breve término y de cuya configuración, por consiguiente, quedaría excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situación afecta la supremacía de la Constitución, porque esa regulación, que de manera excepcional se confía al Consejo de Estado, no estaría sometida a control político alguno y carecería de un efectivo control de constitucionalidad, como pasa a establecerse. En efecto, la norma crea un poder legislativo transitorio carente de controles efectivos que lo sujeten a la Constitución. Con esta norma se reemplaza temporalmente al Congreso de la República y, además, se elude o torna inocuo el control constitucional que debe ejercer la Corte Constitucional sobre las normas estatutarias que regulen los derechos políticos de los ciudadanos, la financiación de las campañas, la participación en política de los funcionarios públicos, la igualdad en la contienda electoral, entre otros asuntos. Dicho poder legislativo fue atribuido a un órgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006. Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composición y funcionamiento democráticos, con la facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la distribución del poder público, le introduce a la Constitución un elemento que es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en representación del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de esas características es integralmente diferente a un legislador sometido a la Constitución, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y político, que se limita a legislar sin luego aplicar él mismo en controversias concretas la normas por él expedidas, y sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restricción arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Además, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendría que definir previamente si expide normas orgánicas que regulen su función de legislador, o si desplegará su actividad legislativa a su arbitrio, decisión de carácter igualmente legislativo que tampoco estará sometida a controles efectivos de ningún tipo. Por consiguiente, esa atribución al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de la Constitución consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quizás pueda llegar a adoptar algún juez, por vía de la acción de tutela o de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones presidenciales se habrán de realizar bajo la égida de las determinaciones que adopte el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la supremacía de la Constitución, expresión máxima de la soberanía inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o funcionamiento democráticos. Los anteriores elementos argumentativos le permiten a la Corte concluir que existe una sustitución parcial de la Constitución de 1991 por parte de las instituciones que resultan del aparte del Acto Legislativo 02 de 2004 que es objeto de examen, es decir, el que otorga al Consejo de Estado la facultad mencionada. (…) Por las anteriores consideraciones, estima la Corte que el Congreso excedió su competencia como reformador de la Constitución al expedir la disposición anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremacía de la Constitución por el de la supremacía del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitución por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la próxima campaña presidencial- no es óbice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constitución dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarán a las elecciones que determinarán quien gobernará a Colombia entre 2006 y 2010." 20. Un asunto similar fue decidido por la Corte en la sentencia C-588/09, fallo en el cual se determinó que la regla contenida en el Acto Legislativo 1 de 2008, que atribuía competencia a la Comisión Nacional de Servicio Civil para regular materias relativas a la carrera administrativa. La Sala consideró que se sustituía el principio de separación de poderes, pues radicaba una competencia materia de reserva de ley a un órgano distinto al Congreso. En ese sentido, se usurpaba la competencia del legislativo para regular un tópico que le había sido asignado por expresa disposición constitucional. Sobre el tópico, la Corte expresó: "Claramente se observa que, en completa oposición con la separación de poderes y con la definición constitucional de la comentada reserva de ley, se le atribuyen a la Comisión Nacional del Servicio Civil facultades de regulación en materia de carrera administrativa y no para implementarla, sino para tornar viable un mecanismo excepcional de ingreso automático totalmente contrario a la carrera administrativa. No ignora la Corte que, según el artículo 130 superior, la Comisión Nacional del Servicio Civil es "responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial", pero tampoco desconoce que esa responsabilidad supone la previa regulación constitucional o legal de la carrera y, por lo tanto, no implica facultad para regular aspectos atinentes al mérito, a los concursos públicos o a la fijación de los requisitos, condiciones o calidades que deben reunir los aspirantes42. Las facultades atribuidas a la Comisión Nacional del Servicio Civil tienen el efecto de suplantar al legislador, en abierta oposición con el principio de separación de poderes y la suplantación se configura, no sólo porque el Congreso le haya atribuido a la Comisión materias reservadas a la ley, sino también porque del texto demandado se desprende que los mecanismos implementados por la Comisión son suficientes para hacer efectivo el pretendido derecho a la inscripción extraordinaria en carrera administrativa y que, con tal finalidad, no es necesaria la actuación del Congreso de la República. En otros términos, los aludidos mecanismos desplazan la regulación que pudiera proveer el legislador y, por ello, el ingreso automático a carrera, propiciado por el artículo cuestionado, fuera de no requerir del legislador, impide que, durante el tiempo señalado para que rija la modificación introducida, el Congreso se ocupe de esos mecanismos o de los instrumentos de calificación dispuestos al efecto por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Se le sustrae así una parcela de regulación al legislador y, temporalmente, se le suplanta en lo que tiene que ver con esa materia, lo cual quiebra el principio de separación de poderes, desconoce el principio democrático e implica la modificación no expresa del artículo 150 de la Constitución que encarga al Congreso de hacer las leyes, así como del artículo 130 superior, pues, sin tocar su texto, se le añade a la Comisión Nacional del Servicio Civil una función diferente de las allí señaladas y tan contraria a la Carta, que, también por este aspecto, la sustituye parcial y transitoriamente. Desde luego, esa sustitución igualmente afecta el control de constitucionalidad, dado que, si falta la actuación del legislador, tampoco hay posibilidades de que la Corte llegue a ejercer el control que eventualmente pudiera corresponderle. Son, pues, plenamente aplicables al asunto ahora examinado las consideraciones vertidas en la Sentencia C-1040 de 2005, ya que, prácticamente, se le otorga a la Comisión un poder legislativo temporal, "carente de controles que lo sujeten a la Constitución", desprovisto de origen democrático, dotado de facultades para incidir sobre derechos fundamentales, sin pautas ciertas para el cumplimiento de las misiones que se le encomiendan, misiones que, incluso, podría desarrollar a su arbitrio; motivos todos de acuerdo con los cuales procede concluir que "resulta imposible incorporar en la Constitución de 1991, por ser integralmente diferente a los elementos definitorios de su identidad" 43, una facultad legislativa como la comentada, así sea de manera excepcional y temporal." Según lo expuesto, se advierte que la Corte ha considerado que se sustituye la Constitución, en lo que tiene que ver con el principio de separación de poderes, cuando a través de un acto legislativo _(i)_ se suplanta una de las ramas del poder, a través de la asignación de sus competencias a otros órganos; y, a su vez; _(ii)_ ese traslado de competencia genera que el acto jurídico resultante quede excluido de los controles que la misma Constitución prevé, en especial el control judicial. _ La autonomía e independencia judicial como expresión de la separación de poderes_ 21. A partir de las consideraciones anteriores, es acertado afirmar que el principio de autonomía e independencia del poder judicial es una de las expresiones de la separación de poderes. Se ha señalado que este aspecto definitorio de la Constitución implica que los órganos del poder público deben ejercer sus funciones de manera autónoma y dentro de los márgenes que la misma Carta Política determina, ello dentro un marco que admite y promueve la colaboración armónica. Para el caso de los jueces, la autonomía e independencia se reconoce a partir del papel que desempeñan en el Estado, esto es, garantizar los derechos de los ciudadanos y servir de vía pacífica e institucionalizada para la resolución de controversias. Por lo tanto, la separación de poderes respecto de la rama judicial se expresa a través del cumplimiento estricto de la cláusula contenida en el artículo 230 C.P., según la cual los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley. La jurisprudencia ha comprendido esta cláusula como un límite para las actividades de los demás poderes públicos y los particulares, que exige que los jueces no sean condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones, por ningún factor distinto a la aplicación del ordenamiento jurídico y al análisis imparcial y objetivos de los hechos materia de debate judicial. Estos condicionamientos, a su vez, conforman el segundo pilar de la administración de justicia, como es el deber de imparcialidad de los jueces. Como lo señaló la Corte en la sentencia C-037/96, que estudió la constitucionalidad de Ley 370/96 – Estatutaria de la Administración de Justicia, _"… el propósito fundamental de la función judicial dentro de un Estado de derecho, es el de impartir justicia a través de diferentes medios, como son la resolución de los conflictos que se susciten entre particulares, o entre éstos y el Estado, el castigo a las infracciones a la ley penal y la defensa del principio de legalidad. Para ello, la administración de justicia debe descansar siempre sobre dos principios básicos que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la imparcialidad de los jueces._ || _La independencia, como su nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones o, como lo indica la norma bajo estudio, a insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. En este punto resulta de importancia anotar que el hecho de que alguna otra rama del poder público participe en la designación de algunos funcionarios judiciales -como es el caso del Senado y del presidente de la República en la elección de los magistrados de la Corte Constitucional- o que colabore en el buen funcionamiento de la administración de justicia -mediante el concurso económico, logístico o material- no significa, ni puede significar, que se le otorgue facultad para someter la voluntad y la libre autonomía del juez para adoptar sus decisiones. En igual sentido, debe decirse que la independencia se predica también, como lo reconoce la disposición que se estudia, respecto de los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial. La autonomía del juez es, entonces, absoluta. Por ello la Carta Política dispone en el artículo 228 que las decisiones de la administración de justicia "son independientes", principio que se reitera en el artículo 230 superior cuando se establece que "Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley", donde el término "ley", al entenderse en su sentido general, comprende en primer lugar a la Constitución Política."_ 22. Esta cita jurisprudencial demuestra, a su vez, cómo se inserta la autonomía e independencia judiciales en el modelo de separación de poderes antes explicado. La Constitución y la ley contienen varios instrumentos relacionados tanto con la colaboración armónica como con los controles recíprocos aplicables al poder judicial. Por ejemplo, los magistrados de la Corte Constitucional son nominados parcialmente por el Ejecutivo y elegidos por el Senado de la República, a la vez que el Congreso tiene la competencia para la investigación y juzgamiento de los magistrados de las altas cortes. De otro lado, procesos judiciales como la acción pública de inconstitucionalidad cuentan con escenarios de participación democrática en donde la regla es la concurrencia de los conceptos y opiniones de distintas autoridades estatales, en especial del Gobierno y de los organismos de control. Por ende, la institucionalidad que la Carta Política determina para la Rama Judicial, reconoce competencias constitucionales y legales de otras autoridades. A su vez, está delimitada de las actuaciones arbitrarias, precisamente en razón de la subordinación de las decisiones judiciales al derecho. Con todo, debe tenerse en cuenta que para el caso particular del poder judicial, los instrumentos de colaboración armónica y de control recíproco operan sin perjuicio del ámbito, constitucionalmente protegido, de plena autonomía para la adopción de decisiones judiciales. El mandato contenido en el artículo 230 C.P. implica necesariamente que en la adopción de las decisiones que hacen parte de la función jurisdiccional, los jueces están amparados de toda incidencia externa, distinta a los límites que el ordenamiento jurídico impone. En tal sentido, la autonomía judicial sería desconocida cuando los jueces deban adoptar decisiones a partir de parámetros diferentes a, se insiste, la aplicación del orden jurídico y el análisis imparcial de los hechos. De manera correlativa, los demás poderes públicos y los ciudadanos están llamados a facilitar que ese ámbito de autonomía se mantenga inalterado. Como lo señala la jurisprudencia constitucional, los principios en comento obligan concluir que _"… la conducta del juez, cuando administra justicia, no puede jamás estar sometida a subordinación alguna, al punto que dentro de esta óptica es posible reconocerlo como un sujeto único, sin superior del cual deba recibir órdenes, ni instrucciones ni ser objeto de presiones, amenazas o interferencias indebidas. Además, como corolario del principio en referencia, los demás órganos del Estado tienen el deber jurídico de prestarles la necesaria colaboración para que se cumplan las decisiones judiciales." 44_ 23. En conclusión, el principio de separación de poderes es un rasgo definitorio del Estado Constitucional. Este eje estructural, para el caso particular de la Carta Política, se caracteriza por _(i)_ la delimitación precisa, mediante reglas jurídicas, de las competencias de cada uno de los poderes, junto con la definición de su estructura institucional; _(ii)_ la aplicación de dicho principio para el cumplimiento de la doble función de racionalización de la actividad del Estado y protección de los derechos y libertades de los ciudadanos ante la arbitrariedad propia de todo poder omnímodo; y _(iii)_ la incorporación de mecanismos para el funcionamiento del sistema de _frenos y contrapesos_ , agrupados en los criterios de colaboración armónica y de controles recíprocos o interrogánicos. La autonomía e independencia del poder judicial son expresiones del principio de separación de poderes. Los jueces, en cuanto ejercen la función jurisdiccional, están supeditados exclusivamente a la aplicación del ordenamiento jurídico vigente y al análisis imparcial de los hechos materia de debate judicial. El ejercicio de la competencia jurisdiccional, así comprendida, acepta la inclusión de mecanismos de colaboración armónica y de controles recíprocos, a condición que no incidan o interfieran en el ámbito de la adopción de decisiones judiciales. Por último, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se está ante un exceso del poder de reforma de la Carta de que es titular el Congreso, cuando el acto legislativo usurpa la función propia de uno de los poderes y lo asigna a otro, bien sea de modo temporal o permanente. Esto debido no solo a la transgresión del arreglo de competencias institucionales entre las ramas del poder público, sino también debido a la grave afectación de los instrumentos de colaboración armónica y, en especial, de control recíproco, como sucede con el escrutinio democrático que adelanta el Congreso y el control judicial a cargo de los funcionarios judiciales, entre ellos el Tribunal Constitucional. _ La cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho y protección de los derechos fundamentales_ 24. La definición del Estado Constitucional colombiano como Estado Social y Democrático de Derecho (en adelante ESDD) tiene consecuencias profundas en términos de definición y alcance de la Carta Política. El ESDD es la respuesta a las inequidades derivadas en el Estado liberal clásico, en especial luego del proceso de industrialización. Como se sabe, el Estado liberal se funda en el reconocimiento de la igualdad formal entre los ciudadanos, concebidos bajo un criterio de democracia censitaria, y la actividad imparcial del aparato estatal, en tanto premisa para superar los privilegios y la arbitrariedad propia de los regímenes monárquicos y absolutos. En ese escenario, las libertades públicas, adscritas con la misma intensidad a los que adquirían el estatus de ciudadanía, eran barreras ante el ejercicio de los poderes omnímodos. Por ende, no eran concebibles tratamientos diferenciados entre los integrantes de la comunidad política, precisamente porque ello no sería nada distinto que volver al régimen de privilegios y favores regios que las revoluciones burguesas abolieron en occidente. Esta formulación del ejercicio del poder político está fundada, por ende, en la idealización liberal de la sociedad, conformada por individuos libres e iguales, respecto de los cuales el Estado tiene la función de evitar que se interpongan barreras para el desarrollo de sus habilidades y talentos. Esa visión formal, como es apenas natural, desconoce que en realidad los grupos humanos están conformados por personas con desigualdades evidentes, en especial debido a discriminaciones históricas que les impiden acceder en condiciones equitativas a los bienes y posiciones jurídicas necesarias para gozar, desde una perspectiva material, de los derechos y libertades constitucionales. El ESDD, en ese orden de ideas, es un diseño constitucional que responde a esa comprobación, mediante la instauración de un grupo de instrumentos jurídicos destinados a incidir en la realidad social, a efecto de equiparar a las personas en el goce de los derechos.45 Esta es la conclusión que ha planteado la Corte, al afirmar que _"…el concepto de Estado Social de Derecho nació en Europa en la segunda mitad del siglo XX, como una forma de organización estatal encaminada a "realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional" 46. En esa medida, el presupuesto central sobre el cual se construye este tipo de organización política es el de una íntima e inescindible interrelación entre las esferas del "Estado" y la "sociedad", la cual se visualiza ya no como un ente compuesto de sujetos libres e iguales en abstracto –según ocurría bajo la fórmula clásica del Estado liberal decimonónico-, sino como un conglomerado de personas y grupos en condiciones de desigualdad real47. El papel del Estado Social de Derecho consiste, así, en "crear los supuestos sociales de la misma libertad para todos, esto es, de suprimir la desigualdad social"48; según lo ha señalado esta Corporación, "con el término ‘social’ se señala que la acción del Estado debe dirigirse a garantizarle a los asociados condiciones de vida dignas. Es decir, con este concepto se resalta que la voluntad del Constituyente en torno al Estado no se reduce a exigir de éste que no interfiera o recorte las libertades de las personas, sino que también exige que el mismo se ponga en movimiento para contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales."49"50_ 25. El ESDD opera, en criterio de la jurisprudencia constitucional, como un principio que define la actuación del Estado y le impone fines concretos. En ese sentido, la actividad de los entes y autoridades públicas debe tender, de manera vinculante, hacia la satisfacción de los fines para los cuales se ha instaurado esa forma particular de organización del poder político. El cumplimiento de esa función faculta a tales entes y autoridades, por mandato de la Constitución, a intervenir en los mercados económicos con el fin de propender a la consecución de los mismos fines. La Corte, desde sus primeras decisiones, ha reiterado este tópico, incorporado en el fallo T-406/92 al considerarse que _"_[l]_os principios Constitucionales, a diferencia de los valores que establecen fines, consagran prescripciones jurídicas generales que suponen una delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia, restringen el espacio de interpretación, lo cual hace de ellos normas de aplicación inmediata, tanto por el legislador como por el juez constitucional. Son principios constitucionales, entre otros, los consagrados en los artículos primero y tercero: el Estado social de derecho, la forma de organización política y territorial, la democracia participativa y pluralista, el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad, la prevalencia del interés general (artículo 1); la soberanía popular y la supremacía de la Constitución (artículo 2). Ellos se refieren a la naturaleza política y organizativa del Estado y de las relaciones entre los gobernantes y los gobernados. Su alcance normativo no consiste en la enunciación de ideales que deben guiar los destinos institucionales y sociales con el objeto de que algún día se llegue a ellos; su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base axiológico-jurídica sin la cual cambiaría la naturaleza misma de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y su razón de ser. Los principios expresan normas jurídicas para el presente; son el inicio del nuevo orden. Los valores, en cambio, expresan fines jurídicos para el futuro; son la mira que jalona hacia el orden del mañana."_ La descripción de los fines del ESDD, que prefiguran la actividad de los poderes públicos y encausa el ejercicio de los derechos y potestades de los particulares, son consagrados por la misma Constitución. Como se indicó en la sentencia C-776/03, que declaró la inexequibilidad de la tarifa de algunos tributos a la venta de bienes de primera necesidad, _"... el Estado Social de Derecho ya no se limita solamente a asegurar la vida, la propiedad y la libertad mediante la protección contra el fraude, el hurto, el incumplimiento contractual o los daños ocasionados por terceros, funciones típicas del Estado gendarme. Sus fines tienen mayor alcance e incluyen, entre otros, promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; y asegurar la vigencia de un orden justo (art. 2° de la C.P.). Para ello, el Estado cuenta con facultades amplias de intervención en la economía, las cuales han de estar orientadas a lograr los fines generales del Estado y los fines especiales de la intervención económica enunciados principalmente en el artículo 334 de la Constitución. Entre estos fines especiales se destacan el de "asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos" (art. 334 de la C.P., inc. 2°)."_ 26. El mismo precedente advierte que el alcance del ESDD, al amparo de lo regulado en la definición del Estado constitucional colombiano (Art. 1º C.P.) se basa en cuatro principios esenciales, que delinean los aspectos estructurales de la función estatal de cara a los ciudadanos: la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la igualdad.51 26.1. De acuerdo con el principio fundamental de la dignidad humana, las autoridades del Estado tienen proscrito tratar a las personas como simples instrumentos, como cosas o mercancías, como tampoco ser indiferentes frente a situaciones que ponen en peligro el valor intrínseco de la vida humana, entendida esta no ya como el derecho a no ser físicamente eliminado sino como el derecho a realizar las capacidades humanas y a llevar una existencia con sentido, en un ambiente libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e indispensable para subsistir dignamente. 26.2. El principio fundamental del trabajo justifica, entre otras, la intervención del Estado en la economía, "para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos" (Art. 334 inciso 2 C.P.). De esta forma, el ESDD, por medio de la política económica y social adoptada por las autoridades competentes, pasa a ser agente de estímulo a la creación de empleo en el mercado laboral, todo ello dentro del marco constitucional de protección especial al trabajo (Arts. 25 y 53 C.P.). 26.3. Conforme el precedente reiterado, la solidaridad, como tercer pilar del Estado Social de Derecho, es un principio fundamental del que se derivan múltiples principios, entre ellos, los de equidad y progresividad tributaria (Art. 363 C.P.), al igual que derechos, con sucede con la seguridad social (Art. 48 C.P.), o deberes, por ejemplo, a obrar con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas, todos ellos aplicables tanto al Estado como a los particulares. 26.4. Finalmente, los objetivos esenciales del ESDD se identifican de mejor manera en el contenido y alcance del principio y derecho fundamental a la igualdad. Esto debido a que se extiende en diversas garantías, según se deriva del artículo 13 C.P., con son la igualdad de oportunidades, la igualdad real y efectiva y la incorporación de tratamientos diferenciados y acciones afirmativas a favor de grupos discriminados o marginados y de personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. Como lo indica la Corte al identificar estos principios pilares _"_[e]_s a partir precisamente del artículo 13, en concordancia con los artículos 1, 2, 11 y 85 de la Constitución que la jurisprudencia constitucional ha reconocido desde un principio el derecho fundamental al mínimo vital, el cual adquiere especial relevancia en el contexto de la intervención del Estado en la economía, en virtud del artículo 334 Superior._ || _Como consecuencia de lo anterior, las medidas adoptadas por las autoridades en el marco de un Estado Social de Derecho han de consultar la realidad fáctica sobre la cual habrán de surtir efectos, con miras a materializar la finalidad primordial adscrita por esta fórmula política a las instituciones públicas: promover condiciones de vida dignas para la totalidad de la población. Ello es especialmente predicable de las leyes en materia económica."_ 27. A partir de los argumentos anteriores, es posible concluir que el principio del ESDD impone la protección de los derechos constitucionales desde una perspectiva fáctica, esto es, comprometida con la satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos favorecidos, a través de una relación de dependencia entre la ciudadanía plena y el acceso efectivo a las garantías y libertades. En ese orden de ideas, son indiscutibles las fórmulas de intervención del Estado en la economía que, sujetadas en todo caso a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, tengan por objeto lograr la igualdad de oportunidades y la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo. No de otra manera debe interpretarse el artículo 334 C.P., cuando prescribe que esa intervención se justifica en cuanto tiene como finalidad la racionalización de la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la mencionada distribución equitativa y la preservación de un ambiente sano. Incluso, la misma fórmula constitucional de intervención del Estado en la economía reafirma el carácter nodal de la igualdad material, cuando determina que esa tarea se realizará con mayor énfasis cuando se trate de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en especial las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. Existe, por lo tanto, una plena consonancia entre la definición del ESDD y las modalidades constitucionales de intervención del Estado en la economía. Mientras el primero tiene por objetivo esencial alcanzar la igualdad de oportunidades y la satisfacción, en especial a las personas más vulnerables, de los derechos y garantías necesarios para una ciudadanía material, las segundas están instituidas para conducir al mercado en la consecución de esas finalidades y bajo idéntico criterio de igualdad sustantiva. En otros términos, el principio de ESDD impone a las autoridades estatales unas funciones particulares, las cuales se cumplen también de diversos modos, destacándose la intervención en la economía, que opera como instrumento para el logro de los fines esenciales del aparato estatal. Esto implica, lo que resulta especialmente importante para la presente decisión, que la Constitución y la ley puede establecer, a través de normas jurídicas, otros mecanismos de incidencia del Estado en las relaciones sociales, a condición que están unívocamente dirigidas a la preservación de los fines estatales que define el núcleo dogmático de la Carta (Arts. 1º y 2º C.P.). 28. Además, es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que el principio de ESDD tiene manifestaciones concretas, evidenciadas en los preceptos de otras normas superiores que lo desarrollan. A este respecto, la sentencia C-1064/01 identifica cómo dentro de esas manifestaciones se resaltan los mandatos generales dirigidos a promover la igualdad real y efectiva mediante la adopción de medidas a favor de grupos marginados o discriminados (Art. 13 inciso 2 C.P.); proteger especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (Art. 13 inciso 3 C.P.); proteger a la mujer embarazada, a la mujer cabeza de familia, a la niñez, a los adolescentes, a las personas de la tercera edad, a los discapacitados, a los pensionados y a los enfermos (Art. 43 a 49 C.P.); apoyar a los desempleados (Art. 54 C.P.) y promover el pleno empleo así como el mejoramiento de la calidad de vida de las personas de menores ingresos (Art. 334, inciso 2); y, en general, dar prioridad sobre cualquier otra asignación al gasto social para la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales (Art. 366 C.P.). En ese sentido, de acuerdo con el mismo precedente, la concurrencia de estas manifestaciones concretas obliga a una interpretación sistemática de la Constitución, que permite inferir el contenido concreto de la cláusula del ESDD, el cual refiere al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en un marco que reconoce la igualdad material y la promoción de los derechos de las personas, en especial de aquellos menos favorecidos o en circunstancias de marginalidad o debilidad manifiesta. Para la Corte, _"_[l]_a interpretación sistemática del principio fundamental del Estado Social de Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan, permite concluir que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo, contenidos tanto de participación en la prosperidad general, de seguridad frente a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparación de oportunidades como de compensación o distribución de cargas. Por la concepción material de la igualdad, el grado y tipo de protección requerido varía entre situaciones diferentes, cuando se trata de distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente atender. || De manera más puntual se podría decir, por ejemplo, que la concepción de igualdad material que inspira el Estado Social de Derecho se manifiesta plenamente en el mandato de protección especial a los más débiles, en términos comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos."._ 29. En suma, el principio de ESDD es un eje estructural de la Constitución, en tanto la delimita conceptualmente y define sus objetivos esenciales. Tales funciones son la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, en el marco de un modelo de diferenciación entre las personas, que reconoce sus innatas desigualdades materiales, a fin de propugnar por la equiparación en las oportunidades. Estos objetivos del ESDD se logran a partir de diversos instrumentos previstos en la Carta Política y la ley, entre los que se destaca la intervención del Estado en la economía. El uso de tales mecanismos está condicionado, según los términos explicados, al cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado, dentro del marco citado de vigencia de la igualdad material y la distribución equitativa de los recursos. El Acto Legislativo 3 de 2011 y la incorporación constitucional de la sostenibilidad fiscal Como se indicó al momento de fijar la metodología para la presente decisión, la Corte debe en este aparte fijar el contenido y alcance del Acto Legislativo acusado, con el objeto de identificar la premisa menor del juicio de sustitución. Para ello, utilizará tres perspectivas diferenciadas de análisis. La primera, de tipo conceptual, la cual determinará a partir de los textos introducidos y la exposición doctrinaria sobre sus aspectos técnicos, cuáles son las disposiciones introducidas por la reforma. La segunda, de índole histórica, que hará uso de los antecedentes legislativos de la enmienda, a efecto de identificar su alcance desde la perspectiva de la intención del legislador al introducir esa reforma. Por último, a partir de las conclusiones que se obtengan de los dos análisis anteriores, se adelantará una interpretación sistemática de la reforma, con el fin de determinar cuál su alcance respecto de la arquitectura de derechos, principios y valores que definen la Constitución. En tanto la interpretación sistemática será el nivel de análisis dirimente para la definición concreta de la premisa menor y de la conclusión del juicio de sustitución propuesto, la Sala la presentará en aparte separado y particular. _ Interpretación conceptual_ 30. El Acto Legislativo 3 de 2011 _"por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal"_ adiciona distintos enunciados normativos a los artículos 334, 339 y 346 de la Constitución, que hacen parte del título XII _"Del régimen económico y de la hacienda pública"._ A fin de mostrar el contenido de la reforma, a continuación se presenta un cuadro comparativo del texto original y el resultante de la enmienda constitucional. Las disposiciones adicionadas o reformadas por el Acto Legislativo acusado serán destacadas mediante subrayas. | ** Texto original de la Constitución
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