Concepto 114 de 2016

SECRETARIA DISTRITAL DE AMBIENTE DIRECCION LEGAL AMBIENTAL **CONCEPTO JURIDICO No.

00114 ___________________________________ Fecha de Expedición:

07 de septiembre del 2016 Bogotá D.C., __ _Ingeniero._ __ _Oscar Alexander Ducuara Falla_ __ _Subdirector de Calidad del Aire, Auditiva y Visual._ __ _SECRETARIA DISTRITAL DE AMBIENTE_ __ _Ciudad._**

Asunto: CONCEPTO JURIDICO SOBRE LAS COMPETENCIAS DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE AMBIENTE PARA EL REQUERIR A PERSONAS CUYAS ACTIVIDADES EN ESTABLECIMIENTOS O INMUEBLES NO CUMPLEN CON LAS DISPOSICIONES DE USO DEL SUELO.

Referencia: (Solicitud sin radicado)

La Dirección Legal Ambiental en ejercicio de las funciones atribuidas por el Decreto Distrital 109 del 16 de marzo de 2009, mediante el cual se modifica la estructura de la Secretaría Distrital de Ambiente, y conforme a la facultad descrita en el literal [e)](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=35527#24) del artículo 24 que dispone: _“Adelantar análisis jurídicos, unificar, recopilar y estandarizar conceptos e información jurídica relevante sobre las diferentes normas relacionadas con los asuntos de competencia de la Secretaría, llevando a cabo la revisión de la normatividad vigente y la doctrina.”_ se pronuncia en los siguientes términos:

I. ASUNTO A TRATAR

Expone la instancia consultante, la dubitación entorno a las competencias de la Secretaría Distrital de Ambiente para requerir a las personas (naturales o jurídicas), cuyas actividades en los establecimientos o inmuebles, no cumplen con las disposiciones de uso del suelo. La mencionada situación incita a esta Dependencia para conceptualizar de conformidad con su entendimiento, sobre la base de los siguientes:

II. ANTECEDENTES

Una vez revisada la base de datos de la Secretaría Distrital de Ambiente, se encuentra que a la fecha no se ha generado concepto jurídico sobre la pregunta específica que en el presente se intenta dilucidar, razón por la que se procede a exponer las siguientes:

III. CONSIDERACIONES

El uso del suelo es una categoría de clasificación establecida en la normativa para Ordenamiento Territorial, que para el caso nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo [5°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=339#5) de la Ley 388 de 1997 y el artículo [2°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1369#2) del Decreto Nacional 879 de 1998, “ _comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planeación física concertadas y coherentes, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas para disponer de instrumentos eficaces de orientación del desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y de regulación de la utilización, ocupación y transformación de su espacio físico…_ ” Las mencionadas acciones se materializan en los denominados Planes de Ordenamiento Territorial – POT, definidos por el artículo [5°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1369#5) del Decreto Nacional 879 de 1998 como “ _un instrumento técnico y normativo para ordenar el territorio municipal o distrital.”_ que _“Comprende el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas, destinadas a orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo._ ” Y que de conformidad con el artículo [10](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=339#10) de la Ley 388 de 1997, deben tener en cuenta las normas de superior jerarquía, tales como las relacionadas con la conservación, preservación uso y manejo del ambiente y los recursos naturales renovables, así como las disposiciones producidas por las corporaciones autónomas regionales o autoridades ambientales de Grandes Centros Urbanos, dentro del ámbito de su jurisdicción en cuanto a la conservación de suelos, reservas forestales, manejo de cuencas hidrográficas, entre otras. En ese sentido, cuando una materia versa sobre el uso del suelo, hace referencia directa a la organización territorial, hecho que encamina los cuestionamientos sobre la autoridad correspondiente. Ahora, en cuanto a las competencias para hacer respetar el uso del suelo, ha dicho la Corte Constitucional en Sentencia C-145/15, lo siguiente: _El artículo[1](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=8610#1)de la Ley 810 de 2003_ _que modificó el artículo[103](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=339#103) de la Ley 388 de 1997 establece que: “Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y penal de los infractores. _Se considera igualmente infracción urbanística, la localización de_ _establecimientos comerciales, industriales, institucionales y de servicios en contravención a las_ _normas de usos del suelo,_ Tiene el carácter de grave toda infracción urbanística contemplada en la presente Ley que genere impactos ambientales no mitigables o el deterioro irreparable de los recursos naturales o del patrimonio arquitectónico y cultural la reincidencia de la falta, o la contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de Ordenamiento Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo [15](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=339#15) de la Ley 388 de 1997, así como la contravención a las normas establecidas en la Ley [400](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=336) de 1997”. A lo señalado cabe agregar, que la observancia de las normas urbanísticas y sobre usos de suelo es un aspecto que debe considerarse y verificarse desde las etapas precontractuales en el proceso de contratación de obra pública y vigilarse por los interventores y las autoridades locales encargadas de vigilar el cumplimiento de las normas urbanísticas. (subrayado y negrilla fuera de texto)_ Por lo tanto, es evidente que la ubicación de un establecimiento comercial en área cuyo uso del suelo no corresponde, se encuentra tipificada como infracción urbanística, teniendo la competencia las respectivas autoridades urbanísticas de la región, que podrán sancionar por dicha infracción, considerándose como agravante que la actividad haya producido daño al patrimonio ambiental, arquitectónico o cultural. Lo anterior de forma independiente a cualquier investigación o procedimiento sancionatorio, iniciado por la autoridad ambiental por los impactos ambientales negativos que produzca el ejercicio de esa actividad comercial o urbanística. Para el caso de Bogotá, la autoridad encargada de velar por la organización del territorio, según lo establece el Decreto No. [16](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=51241) de 2013, es la Secretaría Distrital de Planeación, lo que no invalida el deber de denuncia que cobija a los nacionales y a las autoridades al enterarse de la ocurrencia de dichos hechos. Igualmente, el artículo [510](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3769#510) del Decreto 619 de 2000, compilado por el Decreto [190](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13935) de 2004, determina que el control y la vigilancia y el conocimiento de los procesos por la violación de las normas sobre desarrollo urbano y ordenamiento territorial, junto con la aplicación de las sanciones a que haya lugar, son actuaciones que continuarán ejerciendo los Alcaldes Locales o las autoridades que cumplan dichas funciones, de conformidad con lo establecido en las normas vigentes sobre la materia. Ahora, en cuanto a la pregunta instaurada, es palmaria la falta de competencia de la autoridad ambiental, en éste caso la Secretaría Distrital de Ambiente, para requerir a las personas en temas de discordancias de usos del suelo en estricto sentido, o como única causa, pero dicha situación no desvanece el deber de poner en conocimiento la situación ante la autoridad correspondiente para que se inicie el procedimiento oportuno. Situación diferente ocurre cuando con ocasión de una actividad, se generan afectaciones de carácter ambiental que pueden o no estar ligadas al uso del suelo, caso en el que la autoridad ambiental tendría competencia, respecto a la fuente de alteración ambiental o la alteración de un suelo protegido. Si un establecimiento de comercio se encuentra en un lugar que no corresponde al uso del suelo, y a la vez está produciendo impactos ambientales negativos, la autoridad ambiental podrá iniciar el respectivo trámite sancionatorio por los efectos ambientales ocasionados, aplicando incluso el principio de precaución si hay lugar a ello, y comunicando a la autoridad urbanística en éste caso las Alcaldías Locales y la Secretaría de Planeación Distrital, la posible infracción urbanística en curso. Sin perjuicio de lo anterior, en estos específicos casos, en los que la actividad comercial generadora de ruido no es compatible con el uso del suelo, no le es dable a la autoridad ambiental realizar requerimientos que impliquen mejoras en el establecimiento de comercio o local tendientes a adecuarse a la norma ambiental que establece los parámetros permisibles de ruido (Resolución No.[627](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=19982) de 2006) en tanto que ello, puede generar una expectativa de permanencia del establecimiento de comercio, so pretexto de las mejoras realizadas, lo que consecuentemente puede llevar a la Administración Distrital a un riesgo judicial de reparación de perjuicios económicos. Al respecto, téngase en cuenta lo establecido en la Sentencia C- 644/11; Referencia: expediente D8422; Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos [140](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41249#140) (parcial) y [144](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41249#144) (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.Actor: Wilson Ruiz Orejuela; Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuestos fácticos __ _La responsabilidad patrimonial del Estado, en nuestro sistema jurídico, encuentra fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos _, y se_ _configura cuando concurren tres presupuestos fácticos a saber_: un daño antijurídico o lesión, definido como el menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo; una acción u omisión imputable al Estado, que se presenta cuando la Administración Pública no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas; y una relación de causalidad, para que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, que exige que éste sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administración, esto es, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido por la víctima no se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta negligente”._ Como puede observarse la responsabilidad patrimonial del Estado puede configurarse, entre otros, cuando se ha causado una lesión o menoscabo en el Patrimonio de un ciudadano, sin que éste tenga el deber jurídico de soportarlo, escenario bajo el cual, en el evento en que la Secretaría Distrital de Ambiente recomiende o exija adecuaciones en un establecimiento de comercio que está ubicado en un área no compatible con el uso del suelo, y dichas adecuaciones se realicen bajo la expectativa de permanencia en el lugar, y que no obstante ello, la Alcaldía Local proceda a cerrar el establecimiento por ser éste incompatible con el uso del suelo, dicha circunstancia puede generar un riesgo judicial por posible daño antijurídico para aquel ciudadano que realizó inversiones en su establecimiento bajo expectativa de permanencia. Así las cosas, una vez acotado lo anterior, esta Dependencia procede a realizar las siguientes:

IV. RECOMENDACIONES

Por lo anterior, y a fin de evitar riesgo judicial para la Entidad, se recomienda a la Subdirección de Calidad del Aire, Audita y Visual abstenerse de realizar requerimientos para mejoras en establecimientos de comercio ubicados en suelo no compatible con el uso del suelo, situación que de advertirse tendrá que ponerse en conocimiento inmediato de las autoridades competentes para que tomen las acciones a que haya lugar. Sin perjuicio de la competencia que como autoridad ambiental puede ejercerse en esta clase de establecimientos o inmuebles no compatibles con el uso del suelo, iniciando el respectivo trámite sancionatorio por los efectos ambientales ocasionados, aplicando incluso el principio de precaución si hay lugar a ello, e imponiendo medidas preventivas o suspensión de la actividad generadora de ruido.

V. CONCLUSIÓN

La Secretaría Distrital de Ambiente no tiene competencia para hacer requerimientos a las personas, naturales o jurídicas, respecto de las actividades que realicen en sus establecimientos o inmuebles que no sean compatibles en estricto sentido con el uso del suelo, o como única causal de requerimiento. El presente concepto se expide a solicitud del Ingeniero Oscar Alexander Ducuara Falla, Subdirector de Calidad del Aire, Auditiva y Visual de la Secretaría Distrital de Ambiente. Atentamente, VIVIANA CAROLINA ORTIZ GUZMAN DIRECCION LEGAL AMBIENTAL Elaboró: | JHONY JAVIER ÑUSTES DUCUARA Revisó: --- JHONY JAVIER ÑUSTES DUCUARA