Concepto 2201716095 de 2017

4203000 Bogotá D.C., Señor JOHN FREDY RENDÓN GALLEGO Director Gestión de Calidad y Procesos Empresa de Acueducto de Bogotá Av. Calle 24 # 37 – 15 Código Postal 111321 Bogotá, Colombia REFERENCIA. Respuesta a la solicitud de concepto jurídico Radicado No. 1-2017-17530, en relación con la aplicabilidad para la EAB de las disposiciones relacionadas con el modelo integrado de planeación y gestión que contemplan el Decreto Ley 2482 de 2012 y la Circular Externa 100-003-2017 En atención a la solicitud elevada el 30 de junio de 2017 por el señor Director de Gestión de Calidad y Procesos de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá ESP (en adelante EAB) se emite el presente concepto jurídico respecto de la aplicabilidad para la EAB de las disposiciones relacionadas con el modelo integrado de planeación y gestión que contemplan el Decreto Ley [2482](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=50803) de 2012 y la Circular Externa 100-003-2017 expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

I. ANTECEDENTES

La consulta señaló que el Decreto [2482](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=50803) de 2012 estableció los lineamientos generales para la integración de la planeación y la gestión y adoptó el modelo integrado de planeación y gestión para el sector Público de conformidad con los términos señalados en la Ley [489](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186) de 1998. Se aclaró, que actualmente la EAB en su modelo de gestión desarrolló la Norma Técnica Distrital 0001 de 2001 (SIG), la cual se enmarca en el Sistema de Desarrollo Administrativo SDA, establecido en la ley anterior. Con fundamento en las razones precedentes el señor Director de Gestión de Calidad y Procesos de la EAB consultó _“si la circular externa 100-003-2017 del Departamento Administrativo de la Función Pública y el decreto[2482](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=50803) de 2012, es aplicable a la EAB”_. II. CONSIDERACIONES Para resolver el problema jurídico propuesto en la consulta, considera esta Oficina necesario estudiar la naturaleza jurídica de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAB - ESP, de igual forma, el ámbito de aplicación del Decreto [1083](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62518) de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública que derogó el Decreto [2482](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=50803) de 2012, y de la Circular Externa 100-003-2017 del Departamento Administrativo de la Función Pública; así como revisar el concepto de rama ejecutiva del poder público en los órdenes nacional y territorial, y finalmente, dar respuesta al caso particular de la EAB sobre la normatividad por la que se interroga.

A. NATURALEZA JURÍDICA DE LA EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ EAB – ESP El artículo [1](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=537#1) del Acuerdo No. 06 de 1995 expedido por el Concejo de Bogotá estableció _“Artículo 1: La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., es una Empresa Industrial y Comercial del Distrito, prestadora de servicios públicos domiciliarios, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”, disposición reiterada por el artículo[3](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=40608#3) del Acuerdo No. 11 de 2010 expedido por la Junta Directiva de la EAAB-ESP y a través del cual se adoptó el marco estatutario de la entidad”._ Por su parte, el artículo [164](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9027#164) del Decreto 1421 de 1993, por el cual se dictó el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá señaló: _“_ _Artículo.- 164. Naturaleza de las empresas de servicios públicos_ _. Cuando el Distrito preste directamente los servicios públicos domiciliarios y de teléfonos, lo hará a través de entidades que tengan el carácter de empresas industriales y comerciales del Estado. Igualmente, con autorización del Concejo Distrital, podrá hacerlo a través de sociedades entre entidades públicas o sociedades de economía mixta, las cuales podrán tener la naturaleza de anónimas._ __ _Cuando una entidad de servicios públicos se transforme en empresa industrial y comercial del Estado, la misma continuará siendo titular de todos los derechos y responsable de todas las obligaciones que tenía antes de su transformación. La transformación no libera a los garantes de sus obligaciones, ni perjudica en ninguna forma las garantías._ _(…)”_ Ahora bien, conforme al Acuerdo [257](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=22307) de 2006 del Concejo de Bogotá**, "_por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones"_, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAAB – ESP, hoy Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá ESP (EAB ESP) es una entidad que forma parte de la estructura del Distrito Capital de Bogotá de la forma que sigue:

_“Artículo 114. Integración del Sector Hábitat. El Sector Hábitat está Integrado por la Secretaría Distrital del Hábitat, cabeza del Sector, y por las siguientes:_ _Entidades Adscritas:_ __ _Establecimiento público: Caja de Vivienda Popular._ __ _Unidad Administrativa Especial: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos UAESP_ __ _Entidades Vinculadas:_ __ _Empresa Industrial_ _y Comercial del Distrito Capital: Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá D.C._ __ **_Empresa de Servicios Públicos: Empresa de Acueducto_

_y Alcantarillado de Bogotá EAAB – ESP._ __ _Empresa de Servicios Públicos: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A.-ETB - ESP_ __ _Empresa de Servicios Públicos: Empresa de Energía de Bogotá S.A.__\- EEB - ESP."_ Así las cosas, conforme a la normatividad expuesta, la EAB es una empresa de servicios públicos, vinculada del Sector de Hábitat de la ciudad de Bogotá Distrito Capital. B. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL DECRETO[1083](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62518)DE 2015 Y DE LA CIRCULAR EXTERNA 100-003-2017 DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA En los primeros artículos del Decreto [1083](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62518) de 2015 se define el ámbito general de aplicación de la norma en los siguientes términos: _“ARTÍCULO 2.1.1.1 Objeto.__El presente decreto compila en un sólo cuerpo normativo los decretos reglamentarios vigentes de competencia del sector de la función pública, incluidos los atinentes a las siguientes materias: empleo público; (…) Sistema de Control Interno; Modelo Integrado de Planeación y Gestión; Sistema de Gestión de Calidad; (…)._ __ _ARTÍCULO 2.1.1.2 Ámbito de Aplicación_ _: Las disposiciones contenidasen el presente decreto son aplicables a las entidades de la Rama Ejecutiva del poder público, de acuerdo con la determinación específica que se haga en cada Título de la Parte 2 ”._ __ El artículo [2.2.22.1](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62518#2.2.22.1) del Decreto 1083 de 2015 define el ámbito de aplicación del modelo integrado de planeación y gestión, así: _“MODELO INTEGRADO DE PLANEACION Y GESTIÓN_ __ _ARTÍCULO 2.2.22.1 Ámbito de aplicación._

_El presente título se aplica en su integridad a las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional_ _, organizados en los términos señalados en elartículo[42](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186#42)de la Ley 489 de 1998._ __ _El contenido del presente títuloles es aplicable a las entidades territoriales en los términos del inciso[segundo](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186#20.i.2)del artículo 20 de la Ley 489 de 1998_. (Resaltado fuera de texto). __ _(…) (Decreto 2482 de 2012, art.[1](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=50803#1))”._ __ De igual forma, en los artículos que siguen del Decreto [1083](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62518) de 2015, se reitera el ámbito de aplicación del modelo integrado de planeación y gestión, dirigido de manera obligatoria exclusivamente a las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional: _“ARTÍCULO 2.2.22.2 Objeto.__Adoptar el Modelo Integrado de Planeación y Gestión como instrumento de articulación y reporte de la planeación, el cual comprende:_ __ _* Referentes: (…)_ __ _* Políticas de Desarrollo Administrativo: (…)_ __ _* Metodología: (…)_ __ _* Instancias: (…)_ __ _* Formulario Único Reporte de Avances de la Gestión: (…)_ __ _PARÁGRAFO.__Para las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional, el Sistema de Desarrollo Administrativo de que trata la Ley[489](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186) de 1998 se entenderá implementado a través del presente Modelo._ __ _Las entidades autónomas y territoriales_ _y las sujetas a regímenes especiales en virtud de mandato constitucional_podrán adoptar_, en lo pertinente, el Modelo Integrado de Planeación y Gestión._ __ _(Decreto 2482 de 2012, art.[2](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=50803#2)) _ __ _(…)_ __ _ARTÍCULO 2.2.22.4 Implementación del Modelo Integrado de Planeación y Gestión.__Laimplementación para la Rama Ejecutiva del Orden Nacional del Modelo Integrado de Planeación y Gestión se desarrollará con base en la metodología que expida el Departamento Administrativo de la Función Pública (…)_ __ _La metodología que se adopte será la base para la planeación sectorial e institucional de las entidades de laRama Ejecutiva del Orden Nacional señaladas en el campo de aplicación del presente título y de obligatoria aplicación._ __ _(…)__(Decreto 2482 de 2012, art.[4](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=50803#4)) (…).” _ __ _(Resaltados fuera de texto)._ Se desprende de las normas transcritas que el modelo integrado de planeación y gestión para el sector Público resulta aplicable y de obligatoria implementación para la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, integrada por los organismos y entidades que establece el artículo [38](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186#38) de la Ley 489 de 1998, y organizados en los términos del artículo [42](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186#42) de la _ejusdem_. También se advierte que, los fundamentos de desarrollo administrativo propuestos en las normas citadas son facultativos para las entidades autónomas y territoriales, las cuales podrán adoptar en lo pertinente el Modelo Integrado de Planeación y Gestión. Por su parte, la Circular Externa 100 - 003 – 2017 del Departamento Administrativo de la Función Pública está dirigida a: “ _Representantes Legales, Jefes de Control Interno y Jefes de Oficinas de Planeación o quien haga sus veces de entidades y organismos de laRama Ejecutivo del Orden Nacional organizados en los términos señalados en el artículo [42](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186#42) de la Ley 489 de 1998 y liquidadores de entidades de la rama ejecutiva del Orden Nacional en Proceso de Liquidación, supresión o Disolución_” (Negrita fuera de texto). Como se observa, el ámbito de aplicación de la circular referenciada también está expresamente dirigido a las entidades y organismos de la Rama Ejecutivo del Orden Nacional organizadas conforme al artículo [42](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186#42) de la Ley 489 de 1998. C. EL CONCEPTO DE RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN LOS ÓRDENES NACIONAL Y TERRITORIAL La organización actual de la rama ejecutiva a nivel nacional está prevista en la Ley [489](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186) de 1998. De acuerdo con el artículo [38](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186#38) de la _ejusdem,_ la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional se conforma por un sector central y un sector descentralizado, cuya diferencia básicamente está en que el respectivo organismo o entidad tenga o no personalidad jurídica propia. Ahora bien, a pesar de que la Ley [489](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186) de 1998 no se refirió expresamente a la rama ejecutiva a nivel territorial o local, de las normas constitucionales es posible concluir que las autoridades territoriales forman parte de la rama ejecutiva. En efecto, el artículo 115 inciso [cuarto](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#115.i.4) de la Constitución Política de Colombia, indicó: _“[l]as gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.”,_ aunque lógicamente esa referencia debe entenderse relacionada con el orden territorial, pues aun cuando ni la Constitución ni la Ley [489](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186) de 1998 dicen expresamente que la rama ejecutiva del poder público está conformada por dos órdenes: nacional y territorial, el orden nacional quedó claramente identificado en el artículo [38](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=186#38) de la Ley 489 de 1998, y supone la existencia de un orden territorial, posición que tradicionalmente ha sido pacífica tanto en la doctrina como en la jurisprudencia. III. RESPUESTA**

En respuesta a la solicitud del Acueducto, la Oficina Asesora de Jurídica de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá concluye que ni el Decreto [1083](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62518) de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública que derogó el Decreto [2482](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=50803) de 2012, ni la Circular Externa 100-003-2017 del Departamento Administrativo de la Función en relación con el modelo integrado de planeación y gestión resultan obligatoriamente aplicables a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá ESP (EAB ESP), en razón a que ésta es una empresa de servicios públicos, vinculada al Sector de Hábitat de la ciudad de Bogotá Distrito Capital, por lo cual hace parte de la rama ejecutiva del poder público del orden territorial, y tal normatividad está dirigida a las entidades y organismos que integran la Rama Ejecutiva del orden nacional, y sólo de manera facultativa a las entidades autónomas y territoriales. Atentamente, JULIANA VALENCIA ANDRADE Jefe Oficina Asesora de Jurídica Proyectó: Ruth Jenny Galindo Huertas Revisó: Juliana Valencia Andrade