Concepto 7913 de 2017

Bogotá D.C, 16-03-2017 PARA: CLAUDIA GALVIS SÁCHEZ Subdirectora de Administración Inmobiliaria y del Espacio Público DE: PEDRO RAMÍREZ JARAMILLO Jefe Oficina Asesora Jurídica ASUNTO: Concepto sobre la viabilidad para suscribir Convenio1 Solidarios directamente entre el DADEP y las juntas de acción comunal para administrar salones comunales sobre bienes del Distrito Capital REFERENCIA: 20173040005023 del 15-02- 17 FECHA: Marzo 16 de 2017 _LA CONSULTA_ Su Despacho formuló consulta según la cual solicita que esta Oficina Asesora Jurídica emita concepto jurídico sobre la viabilidad para suscribir Convenios Solidarios directamente entre el DADEP y las juntas de acción comunal para administrar salones comunales sobre bienes del Distrito Capital. _COMPETENCIA DEL DADEP_ El Departamento Administrativo de la Defensoría Del Espacio Público - DADEP, sin perjuicio de otras funciones, en materia de bienes inmuebles del Distrito Capital de Bogotá, con fundamento en lo previsto por el literal [a)](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=941#6) del artículo 6° del Acuerdo 018 de 1999 aprobado por el Concejo de Bogotá, se encarga de ejercer la administración, directa o indirectamente, e todos los bienes inmuebles del nivel central del Distrito Capital. No obstante lo anterior, lo inmuebles en donde funcionen las entidades del nivel central del Distrito Capital serán a ministrados directamente por las mismas, previa firma del acta respectiva. Al interior de la entidad, a la Subdirección Administración Inmobiliaria y del Espacio Público, de conformidad con el artículo [8](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4962#8) del Decreto Distrital 138 de 2002 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, le corresponde desarrollar las siguientes funciones: (...) 5. Administrar directamente o a través de terceros los bienes inmuebles del nivel central del Distrito Capital. Lo anterior sin perjuicio de otras competencias y funciones asignadas al DADEP e el POT de Bogotá (Decreto Distrital [190](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13935) de 2004), en los Decretos Distritales [138](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4962) de 2002, [56](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=51802) de 2013, etc., entre otras normas distritales. _ANÁLISIS JURÍDICO_ La Ley [1551](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48267) de 2012, "por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios", en su artículo [6°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48267#6) subrogó el artículo 3º de la Ley 136 de 1994, el cual establece las funciones de los municipios en Colombia, aplicable también al Distrito Capital de Bogotá. En el numeral 16 del artículo 6° de esa ley se dispone: _“16. En concordancia con lo establecido en el artículo 355 de la Constitución Política, los municipios y distritos podrán celebrar convenios solidarios con: los cabildos, las autoridades y organizaciones indígenas,_los organismos de acción comunal_ y demás organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio, para el desarrollo conjunto de programas y actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos, acorde con sus planes de desarrollo.”_ (Subrayado fuera del texto). Igualmente ese artículo 6º de esa ley en el parágrafo 3º define legalmente _los Convenios Solidarios_ así: _“Entiéndase por convenios solidarios la complementación d esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades.”_ También ese artículo 6° de esa ley en el parágrafo 4° establece una autoriza autorización así: _“se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal _para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción comunal_ con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad. El organismo de acción comunal debe estar legalizado y reconocido ante los organismos competentes”._ Por su parte, el artículo [355](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#355) de la Constitución Política de 1991 establece: _“Artículo 355. - Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado._ __ _El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.”_ La norma constitucional referida fue reglamentada por el Decreto [777](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1454) de 1992, el cual a su vez fue modificado por el Decreto [1403](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1510) de 1992. La Constitución Política de Colombia en su artículo [38](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#38), estableció la obligación de _“garantizar el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad”._ Respecto a la naturaleza y origen de las juntas de acción comunal se realizará una transcripción de la cronología histórica que al respecto ha realizado la Corte Constitucional en la sentencia C-580 de 2001, con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández: _“En Colombia aun cuando desde comienzos del siglo pasado distintas instituciones públicas y privadas venían trabajando en la solución de los problemas de la comunidad inspirados en la idea del voluntariado, fue solo hasta mediad s de la década del cincuenta cuando la temática de la acción comunitaria surgió como alternativa para resolver la difícil situación de las poblaciones marginadas. Así, en 1955 se ejecuta el primer programa oficial sobre desarrollo comunitario y en 1958 se expide la Ley 19 en la cual se fomentaba la acción comunal habilitan o a los organismos correspondientes para ejercer funciones de control y vigilancia de los servicios públicos, y promover acciones en distintos escenarios de la vida._ __ _De este recorrido queda en claro que el desarrollo comunitario - del cual son expresión los organismos de acción comunal -, es un proceso social con acción participativa de la comunidad al tiempo que representa un medio de promoción humana, en tanto que impulsa al individuo a involucrarse en su contexto detectando necesidades y ayudando a solucionarlas. Por ello, para alcanzar sus metas el proceso requiere de la solidaridad entre los miembros constitutivas de la comunidad, pero ante todo, de la integración de la comunidad y el Estado permitiendo que los esfuerzos de la población se sumen a los del gobierno fin de mejorar las condiciones económicas, sociales y culturales de la nació, en el entendimiento de que los organismos comunitarios deben gozar de la debida autonomía para iniciar, controlar, realizar y dirigir los programas de desarrollo comunitario.”_ Ahora bien, con el fin de desarrollar los preceptos normativos referenciados en precedencia, el Legislador expidió la Ley [743](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5301) de 2002 _“Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal”_. Dentro de este marco normativo se definió _la junta de acción comunal_ como _“una expresión social organizada, autónoma y solidaria de la sociedad civil, cuyo propósito es promover un desarrollo integral, sostenible y sustentable construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en la gestión del desarrollo de la comunidad_ ” 1; así mismo se estableció que _“La junta de acción comunal es una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa.”_2 De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 743 de 2002, en su artículo [19](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5301#19), que consagra los objetivos generales de los organismos de acción comunal (entre ellos, las juntas de acción comunal) en el literal f) se encuentra: _“Celebrar contratos_ _con_ _empresas_ _públicas y privad_ _I_ _del_ _orden_ ___internaciona_ _l_ _,__nac_ _ional, departamental_ _,__municipal_ _y local, con_ _el fin_ _de impulsar planes,____programas y_ _proyectos acordes_ _con los_ _planes_ _comunitarios_ _y_ _te_ _rritoriales de d_ _esarrollo.”_ La Corte Constitucional mediante la sentencia C \- [126](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=72328) de 2016, con ponencia del magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, declaró exequible la expresión "hasta por la mínima cuantía" contenida en el parágrafo [4](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48267#6)[°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48267#6) del artículo 6° de la Ley 1551 de 2012. En aquella sentencia la Corte planteó: _“_ _La_ _expr_ _e_ _sión "__hasta por la mínima cuantía_ _"__con_ _sagrada en e_ _l_ _parágrafo[4º](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48267#6) del artículo 6 __de_ _la_ _Ley 1551 de 2012, no_ _es_ _contraria al_ _artículo_ _1_ _º de_ _la Cons_ _titución Política, por cuanto_ _,__no_ _restringe_ _e_ _l d_ _e_ _recho de las junta_ _s_ _de acc_ _ión comunal_ _a participar directa_ _y_ _frecuentemente en las actividades políticas y_ _en la ama de_ _d_ _eci_ _s_ _ion_ _es_ _qu_ _e_ _af_ _ecte_ _n_ _a_ _la comunidad que representa (…)__”_ A partir del análisis de la anterior sentencia C - 126 de 2016 proferida por la Corte Constitucional, esta Oficina Asesora Jurídica del DADEP interpreta lo siguiente: De conformidad con lo dispuesto en los parágrafos [3º](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48267#6) y [4°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48267#6) y el numeral 16 del artículo 6° de la Ley 1551 de 2012, existen dos (2) clases de Convenios Solidarios que se pueden celebrar directamente con las juntas de acción comunal; en el primero de ellos, su objeto contractual es el de ejecutar obras, es decir serían Contratos de Obra Pública, caso en el cual sólo se podrían celebrar hasta por la mínima cuantía (según las normas vigentes en materia de contratación estatal); en el segundo de ellos, su objeto contractual NO es la ejecución de obras, y por ende no tienen la limitación legal de la mínima cuantía. En esta segunda tase de los Convenios Solidarios se ubican aquellos que tienen por objeto satisfacer necesidades y aspiraciones de las comunidades (frase final del parágrafo [3](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48267#6)[°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48267#6) del artículo 6° de la Ley 1551 de 2012). En principio, el DADEP en ejercicio de sus funciones y atribuciones en materia de administración directa o a través de terceros de los bienes inmuebles del nivel central del Distrito Capital, incluidos los inmuebles sobre los cuales existen construcciones de salones comunales, se dedicaría a celebrar la segunda clase de Convenios Solidarios directamente con las juntas de acción comunal con el objeto contractual de satisfacer necesidades y aspiraciones de las comunidades y las finalidades propias del DADEP, en consecuencia, no existe limitación legal en cuanto a la cuantía de tales contratos. _CONCEPTO JURÍDICO_ De acuerdo con todo lo expuesto anteriormente, en concepto de la Oficina Asesora Jurídica del DADEP, existe plena viabilidad y seguridad jurídica para suscribir Convenio Solidarios directamente entre esta entidad y las juntas de acción comunal para administra los salones comunales construidos o que se vayan a construir sobre los bienes inmuebles del Distrito Capital de Bogotá, con observancia de las normas vigentes sobre la materia. Atentamente, PEDRO ALBERTO RAMÍREZ JARAMILLO Jefe Oficina Asesora Jurídica NOTAS DE PIE DE PÁGINA. 1. Ley 743 de 2002. Artículo 6°. 2. Ley 743 de 2002. Artículo 8°. Proyectó: Giovanni Herrera Carrascal