Concepto 29461 de 2017

Doctor(a) ANA LUCY CASTRO CASTRO Secretaría Jurídica ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTA D.C. Carrera 8 No. 10-65 Bogotá - D.C. | Asunto: | Residuos Peligrosos Abandonados.

---|--- Referencia: | Oficio Secretaría Jurídica Alcaldía Mayor 2-2016-94158 – Radicados 20166010275922-20177000029842 Respetada Dra. Castro, La Subdirección de Asuntos Legales de la UEASP ha recibido copia del oficio de la referencia, por medio del cual, la Secretaría Jurídica de la Alcaldía Mayor de Bogotá, solicita a ésta Dependencia, emitir concepto relacionado con la competencia de las entidades integrantes de la Mesa Distrital de Residuos Peligrosos, en relación al “transporte y disposición final de todos los desechos peligrosos abandonados en el espacio público”, el cual se emite en los siguientes términos:

I. PLANTEAMIENTO JURÍDICO:

En la solicitud presentada por la secretaría Jurídica, se plantea el siguiente interrogante: ¿Cuáles son las competencias de cada una de las Entidades que integran la Mesa Distrital de residuos Peligrosos, con relación al transporte y disposición final de desechos peligrosos abandonados en espacios públicos?

II. CONCEPTO

Inicialmente, resulta pertinente traer a colación la definición legal de “residuo peligroso”, contenida en el Decreto Nacional [4741](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=18718) de 2005 “por el cual se reglamenta parcialmente la prevención y el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados en el marco de la gestión integral. Al respecto, el artículo 3º del mencionado Decreto, consagra: en los siguientes términos:

_“Artículo 3°. Definiciones:__Para los efectos del cumplimiento del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:_

_(…)_

__

_Residuo o desecho peligroso_ _. Es aquel residuo o desecho que por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables, infecciosas o radiactivas puede causar riesgo o daño para la salud humana y el ambiente. Así mismo, se considera residuo o desecho peligroso los envases, empaques y embalajes que hayan estado en contacto con ellos.”_(Cursiva fuera de texto).

A su vez, el Decreto Distrital [312](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=21059) de 2006, “Por el cual se adopta el Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Sólidos para Bogotá Distrito Capital”, en su anexo 1, define los desechos peligrosos, así:

_“Definiciones. __Para efectos del presente Decreto se adoptan las siguientes definiciones, relacionadas con el manejo de los residuos sólidos y las establecidas por el RAS 2000, los decretos Nos. 1713 de 2002, 849 de 2002, 891 de 2002, 1140 de 2003, la Resolución CRA No. 151 de 2001, las normas que las modifiquen y adicionen y demás normas nacionales y distritales que regulan la prestación del Servicio Público de Aseo y el manejo integral de residuos._

_(…)_

__

**_*Residuo o desecho peligroso_

_:_**___Es aquel que por sus características infecciosas, tóxicas, explosivas, corrosivas, inflamables, volátiles, combustibles, radiactivas o reactivas pueden causar riesgo a la salud humana o deteriorar la calidad ambiental hasta niveles que causen riesgo a la salud humana. También son residuos peligrosos aquellos que sin serlo en su forma original se transforman mediante procesos naturales en residuos peligrosos. Así mismo, se consideran residuos peligrosos los envases, empaques y embalajes que hayan estado en contacto con ellos.”_(Cursiva fuera de texto).

Ahora, con relación a las características de los residuos o desechos peligrosos y el procedimiento para su identificación, Decreto Nacional [4741](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=18718) de 2005 señala:

_“ Artículo 6°. Características que confieren a un residuo o desecho la calidad de peligroso. La calidad de peligroso es conferida a un residuo o desecho que exhiba características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables, infecciosas y radiactivas; definidas en el Anexo III del presente decreto.”_

__

_“_ _Artículo 7°. Procedimiento mediante el cual se puede identificar si un residuo o desecho es peligroso. Para identificar si un residuo o desecho es peligroso se puede utilizar el siguiente procedimiento:_

_a) Con base en el conocimiento técnico sobre las características de los insumos y procesos asociados con el residuo generado, se puede identificar si el residuo posee una o varias de las características que le otorgarían la calidad de peligroso;_

__

_b) A través de las listas de residuos o desechos peligrosos contenidas en el Anexo I y II del presente decreto;_

__

_c) A través de la caracterización físico-química de los residuos o desechos generados._

__ _(…)”_(Cursiva fuera de texto).

__ De otra parte, con relación al procedimiento de recolección y entrega de residuos o desechos peligrosos, el Acuerdo Distrital 565 de 2014, “Por medio del cual se promueve la instalación de puntos de entrega y recolección de residuos o desechos peligrosos provenientes del consumo de productos o sustancias peligrosas en Bogotá, D. C.”, señala:

_“Artículo 1°. Objeto. Sin perjuicio de las responsabilidades asignadas en la ley a generadores, fabricantes, importadores, transportadores y receptores de residuos peligrosos y operadores del servicio de aseo, la Administración Distrital promoverá la instalación de puntos de entrega y recolección de dichos residuos, con excepción hecha de los hospitalarios._

__

_Parágrafo. Para los efectos de lo previsto en el presente artículo se entenderá como residuos peligrosos los contemplados como tales en el Decreto Nacional_ _[4741](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=18718)_ _ de 2005 y en las normas que las sustituyan o modifiquen._

__ _Artículo 2°. La Secretaría Distrital de Ambiente ejercerá la coordinación del cumplimiento del presente Acuerdo”._ (Cursiva fuera de texto)

Aunque bajo la calificación de Residuos Peligrosos se cobijan varias clases de desechos, la legislación colombiana le ha dado diferente tratamiento a algunos de ellos en cuanto a su recolección, transporte y disposición final se refiere, siempre en acatamiento al criterio de hacerlo en forma separada, entre las diferentes clases que comprenden el calificativo de peligrosos. En efecto, se encuentran varias regulaciones para temas como llantas y hospitalarios, que se citan a continuación:

Mediante Resolución [1457](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=40063) de 2010, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reglamentó los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Llantas Usadas, disponiendo en su artículo 15 como obligaciones para las autoridades municipales y ambientales _“a) Fomentar el aprovechamiento y/o valorización de llantas usadas; y b) Apoyar el desarrollo de programas de divulgación y educación dirigidos a la comunidad y de campañas de información establecidas por los productores, con el fin de orientar a los consumidores sobre la obligación de depositar las llantas usadas según los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental”._(Cursiva fuera de texto)

El Acuerdo [602](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62825) de 2015 "Por medio del cual se promueve la formulación del plan estratégico para el manejo, reutilización y aprovechamiento de llantas usadas en el distrito capital y se adoptan otras disposiciones", dispone:

_“Artículo 3. La Secretaría Distrital de Ambiente en coordinación conjunta con la Secretaría Distrital de Gobierno y con el apoyo de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –UAESP, la Secretaría de Movilidad y la Secretaría de Desarrollo Económico desarrollarán con los actores responsables del Sistema de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Llantas Usadas, las acciones tendientes al cumplimiento de lo dispuesto en las obligaciones establecidas dentro de la política de pos consumo de llantas usadas establecidas por la autoridad nacional”. _(Cursiva fuera de texto)

Así mismo, el Decreto Distrital [442](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=63644) DE 2015 concluyó:

_“Artículo 16.- Obligaciones de la Secretaría Distrital de Ambiente. En el marco del programa de aprovechamiento y/o valorización de llantas usadas en el Distrito Capital, la autoridad ambiental deberá:_

_Coordinar las acciones tendientes al cumplimiento del presente Decreto._

__

_(…)_

__

_g) Identificar y georreferenciar los puntos críticos de arrojo de llantas usadas en el Distrito, buscando desarrollar operativos de control efectivos que reduzcan la problemática y permitan la identificación de posibles infractores._

__

_h) Realizar acciones de seguimiento a los productores, comercializadores y distribuidores de llantas, verificando que se encuentren vinculados a los programas de recolección selectiva y gestión ambiental de llantas, establecidos en la Resolución 1457 de 2010 o aquella que la derogue, modifique o sustituya, en virtud de la facultad establecida en el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009._

__

_i) Realizar campañas de divulgación y socialización del presente Decreto con los ciudadanos habitantes de esta urbe._

__

_Artículo 17.- Obligaciones de los/as_ _alcaldes/as locales. En el marco de la aplicación de la reglamentación asociada a la gestión de llantas usadas, los/as Alcaldes/as Locales deberán:_

_a.) Velar por la protección, recuperación y conservación del espacio público ocupado indebidamente por llantas usadas…”._ (Cursiva fuera de texto)

En el tema de hospitalarios el Decreto Nacional 780 de 2016, en el Numeral 2.8.10.10., asignó a las autoridades ambientales la función de inspección, vigilancia y control de gestión externa de residuos generados en las actividades de salud, así:

_“Artículo 2.8.10.10. Obligaciones de las autoridades ambientales. Las autoridades ambientales ejercerán la inspección, vigilancia y control de la gestión externa en el marco de la gestión integral de los residuos generados en las actividades de salud y otras actividades en relación con las autorizaciones ambientales para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables. Lo anterior sin perjuicio de las acciones a que haya lugar por parte de las autoridades del sector salud en relación con los factores de riesgo para la salud humana.” _(Cursiva fuera de texto)

Aunado a esto, el Decreto Nacional Ibídem, en su artículo 2.8.10.14, señala:

_Artículo 2.8.10.14. Otros residuos o desechos peligrosos. El manejo de los residuos peligrosos distintos a los señalados en el presente capítulo se realizará de conformidad con la normatividad ambiental vigente”. (_Cursiva fuera de texto)

Una vez adelantada la revisión de las normas relacionadas anteriormente, se concluye que no se ha reglamentado el manejo de otro tipo de residuos peligrosos diferentes a los anteriores – Hospitalarios y llantas -.

Así mismo, es evidente la asignación de competencia para la reglamentación, en cabeza de la Autoridad Ambiental, para lo cual, las entidades medioambientales podrán realizar convenios con cualquier entidad que forme parte integrante del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos -PGIRS- del Distrito Capital, adoptado por del Decreto Distrital 495 de 2016.

Hechas las precisiones sobre la regulación tanto en la normatividad nacional como en la Distrital del tema de los residuos peligrosos, es del caso proceder a la revisión de competencias de este tipo de residuos, cuando se encuentren abandonados en espacio público.

Como se dejó establecido en el numeral anterior, queda claro que la responsabilidad sobre los residuos peligrosos recae en las autoridades ambientales quienes, en ejercicio de su función de control ambiental, tienen a su cargo la gestión integral de los residuos peligrosos tanto si provienen de generadores, fabricantes e importadores establecidos y conocidos, como si no.

No existe, pues, discrepancia en torno a la competencia que tienen las autoridades ambientales sobre la integridad de los residuos peligrosos tanto de los que se conoce su procedencia como de aquellos sobre los que, por su carácter de abandonados, ya no procede comprometer a los generadores con acuerdos específicos para lograr su recolección, transporte y disposición final, resultando ser un peligro inminente por los efectos que su exposición pueda causar al ambiente y a las personas que estén en contacto con estos y ameritando una gestión pública inmediata para calificarlos y retirarlos del lugar en que fueron abandonados y en el que presentan riesgo inminente, tanto para el medio ambiente como para quienes puedan entrar en contacto con ellos.

Al efecto, el Artículo 1 de la Ley 99 de 1993, numerales 6 y 9, dice:

_“Artículo 1º.- Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:_

_(…)_

__

_6) Las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. _

_(...)_

__

_9) La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento...”_

A su turno la Ley [1523](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47141) de 2012, aplicando los preceptos anteriores, señala:

_“Artículo 1°. De la gestión del riesgo de desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible._

_(…)_

__

_Artículo_ _3°. Principios generales. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son:_

_(…)_

__

_2. Principio de protección: Los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados._

_(….)_

__

_8. Principio de precaución: Cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo._

_(…)_

__

_Artículo 6°. Objetivos del Sistema Nacional. Son objetivos del Sistema Nacional los siguientes:_

_1. Objetivo General. Llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de ofrecer protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible._

__

_(…)_

__

_2. Objetivos específicos:_

__

_2.1. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del riesgo mediante acciones como:_

__

_a). Identificación de escenarios de riesgo y su priorización para estudio con mayor detalle y generación de los recursos necesarios para su intervención._

__

_b). Identificación de los factores del riesgo, entiéndase: amenaza, exposición y vulnerabilidad, así como los factores subyacentes, sus orígenes, causas y transformación en el tiempo…”_

__ _Mediante el Acuerdo 546 de 2013 se organiza para el Distrito Capital el Sistema Distrital de Gestión de Riesgo y Cambio Climático-SDGR-CC, y en el Artículo 8º. organiza el “INSTITUTO DISTRITAL DE GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO”, con sigla IDIGER como un establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaría Distrital de Ambiente; así mismo determina que éste_ _“será la entidad coordinadora del SDGR-CC”._(Cursiva fuera de texto)

Sobre el particular, frente a la Gestión del Riesgo, y en especial, a las competencias del IDIGER, el Decreto Distrital 172 de 2014 agrega:

_“Artículo 2°.- Objetivos específicos del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático -SDGR-CC-. Conforme a lo establecido en el artículo 4° del Acuerdo 546 de 2013, los objetivos específicos del Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático -SDGR-CC- son:_

_1. El conocimiento y reducción permanente de los riesgos en la sociedad entendidos como la probabilidad de ocurrencia de pérdidas o daños asociados a eventos o acontecimientos de origen natural o social, en un espacio y en un tiempo dados._

_(…)_

__

_Artículo 3°.- Funciones del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER._

_(…)_

_3. Velar por la ejecución y continuidad de los procesos de la gestión de riesgos que incluye conocimiento de riesgos, reducción de riesgos y manejo de situaciones de emergencia, calamidad y/o desastre…”._(Cursiva fuera de texto)

De las transcripciones anteriores, se puede inferir la competencia del IDIGER, como parte integral de las autoridades ambientales y en desarrollo de los principios de protección y precaución, para disminuir los riesgos que puedan derivarse de los residuos peligrosos abandonados en espacio público que, por su naturaleza, constituyen un inminente peligro para la ciudadanía.

En este entendido, es el IDIGER la entidad encargada de disponer la recolección, transporte y disposición final de los residuos peligrosos cuyo dueño se desconozca, para lo cual, en primer lugar, debe adelantar el análisis correspondiente que le permita conocer si se trata en efecto de residuos peligrosos y, si ello es así, determinar el nivel y las características del riesgo que representan para establecer la forma adecuada de tratarlos.

Para el ejercicio de esta obligación propia del IDIGER, la Ley permite que, si así lo requiere, cuente con la colaboración necesaria para el efecto, tanto de entidades públicas como privadas que, de acuerdo con sus funciones propias, puedan desarrollar actividades tendientes a reducir el riesgo que se presenta, en este caso, por la presencia de residuos peligrosos en el espacio público afectando tanto el ambiente como la tranquilidad ciudadana.

En materia de control del espacio público, formalmente hablando, sin distinción del tipo de riesgo u obstáculo que se presente, es pertinente traer a colación lo que al respecto consagra el artículo 193 del Código de Policía de Bogotá D.C., Acuerdo 79 de 2003:

_“_ _Corresponde a los Alcaldes Locales en relación con la aplicación de las normas de convivencia:_

_(…)_

__ _5. Adoptar las medidas para la protección, recuperación y conservación del espacio público, ambiente y bienes de interés cultural del Distrito¨.___(Cursiva fuera de texto)

Finalmente, resulta procedente señalar que si bien el Decreto 548 del 18 de diciembre de 2015 en su Artículo [9°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=64204#9) señalaba que, “para los residuos peligrosos, posconsumo y RCD contaminados y abandonados o arrojados de forma clandestina y/o de origen desconocido, las Alcaldías Locales en coordinación con la UAESP, garantizarán y dispondrán de los recursos necesarios para una eficiente y oportuna gestión de estos residuos, con el fin de minimizar los efectos nocivos al ambiente y a la salud”, esta norma fue derogada expresamente por el Art. [8](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=67394#8) del Decreto 495 del 11 de noviembre de 2016; por lo cual en la actualidad no existe ninguna norma o delegación por la cual se asigne a la UAESP responsabilidad alguna sobre la recolección o disposición final de los residuos peligrosos abandonados en espacio público.

En estos términos se emite el concepto requerido, para lo cual debe tenerse en cuéntalo estipulado en el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015.

Cordialmente,

DIEGO IVAN PALACIOS DONCEL

Subdirector de Asuntos Legales

Elaboró: Patricia Murcia P.

Revisó: Coral Delgado & Asociados SAS