Concepto 20191100007061 de 2019

CONCEPTO PARA: PEDRO ALBERTO RAMIREZ JARAMILLO Subdirector de Administración Inmobiliaria y del Espacio Público

**DE:

LUIS DOMINGO GÓMEZ MALDONADO Jefe Oficina Asesora Jurídica ASUNTO:Oferta de permuta sobre el bien ubicado en la Calle 12 No. 1 – 68 por parte de la Universidad Externado de Colombia REFERENCIA: Radicado DADEP No. 20183030034803 del 22/11/2018 de la SAI Traslado del Radicado DADEP No. 2018-400-023864-2 del 09/11/2018 _ _ _LA CONSULTA_ Su Despacho formuló consulta según la cual solicita que esta Oficina Asesora Jurídica emita concepto de viabilidad de un canje (_léase contrato de permuta_) de dos (2) predios fiscales de propiedad del Distrito Capital de Bogotá, por un predio de propiedad de la Universidad Externado de Colombia. Asimismo, solicita manifestar la conveniencia del canje (_léase contrato de permuta_) o indicar si es mejor explorar la posibilidad de vender los dos (2) inmuebles antes referenciados. _COMPETENCIA DEL DADEP_ __ El DADEP, según el Acuerdo 018 de 1999 expedido por el Concejo de Bogotá, tiene como misión en su artículo [2](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=941#2)º: _“contribuir al mejoramiento de la calidad de vida en Bogotá D.C, por medio de una eficaz defensa del espacio público, de una óptima administración del patrimonio inmobiliario de la ciudad y de la construcción de una nueva cultura del Espacio Público que garantice su uso y disfrute común y estimule la participación comunitaria”._ De conformidad con los literales [a](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=941#7.l.a)) y [b](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=941#7.l.b)) del artículo 7º del Acuerdo 18 de 1999, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público deberá diseñar, organizar, operar, controlar, mantener, reglamentar y actualizar el Inventario General del Patrimonio Inmueble Distrital, que se compondrá de dos capítulos básicos: Espacio Público y Bienes Fiscales. Específicamente, la Subdirección de Administración Inmobiliaria y Espacio Público del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, tiene a su cargo la administración de los bienes inmuebles de propiedad del Distrito Capital de Bogotá a cargo del sector central de la Administración Distrital de Bogotá, de conformidad con los numerales [4](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4962#8.n.4)) y [5](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4962#8.n.5)) del artículo 8 del Decreto Distrital 138 de 2002. Resulta importante tener presente que el(la) Director(a) del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público tiene asignada la representación legal en lo judicial y extrajudicial de Bogotá, Distrito Capital, para promover y atender las acciones administrativas, judiciales y extrajudiciales que fueren necesarias para la defensa y saneamiento de los bienes inmuebles que conforman el patrimonio inmobiliario Distrital, incluidos los procesos necesarios para la defensa, custodia, preservación y recuperación de los bienes del espacio público del Distrito Capital, iniciados con posterioridad al 1º de enero de 2002, por disposición expresa del artículo [8](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=76510#8)º del Decreto Distrital 212 de 2018. En esa medida, el DADEP (actuando a través del respectivo apoderado especial en su momento) podrá actuar, transigir, conciliar judicial y extrajudicialmente, en nombre del Distrito Capital de Bogotá, de conformidad con el Decreto Distrital [212](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=76510) de 2018. Lo anterior sin perjuicio de otras competencias y funciones asignadas al DADEP en el POT de Bogotá (Decreto Distrital [190](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13935) de 2004), en los Decretos Distritales [138](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4962) de 2002, [545](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=67654) de 2016, [563](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=72356) de 2017, [552](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=81065) de 2018 etc., entre otras normas distritales. __ _ANÁLISIS JURÍDICO_ Para efectos de poder resolver las inquietudes jurídicas formuladas en la consulta, es necesario realizar el análisis jurídico de los siguientes temas: 1. Los Bienes fiscales 2. Normas distritales sobre enajenación de bienes fiscales 3. El Contrato de Permuta de bienes fiscales 4. La venta de bienes fiscales 5. El saneamiento jurídico previo a la enajenación de los bienes fiscales 1.

_LOS BIENES FISCALES_ Los _bienes fiscales_ tienen protección expresa de rango constitucional prevista en el artículo [88](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#88) de la Constitución Política de 1991, al referirse al derecho o interés colectivo de la defensa del _patrimonio público_. Estos bienes, de conformidad con el artículo [674](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=39535#674) del Código Civil,_“son bienes de la unión_ _cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes”._ __ Los bienes fiscales, según la doctrina generalizada colombiana son susceptibles de ser utilizados por el Estado (incluidas las Entidades Territoriales, como lo es Distrito Capital de Bogotá) de la misma manera que los particulares utilizan los bienes de su propiedad y en su tráfico jurídico están sometidos en principio a las normas del derecho común (Código Civil y sus modificaciones), salvo excepciones especiales consagradas por la legislación. Por su propia naturaleza, el uso de tales bienes no les corresponde a los ciudadanos, pues los mismos son utilizados de formar directa por las autoridades estatales en el giro ordinario de sus actividades públicas, lo que a su vez explica que sobre ellos el Estado tenga pleno derecho de dominio, _“igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”_[1]. Los _“bienes fiscales”_, de conformidad con la definición legal adoptada por el parágrafo [1](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=66661#139.p.1)º del artículo 139 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia): “ _Para efectos de este Código se entiende por bienes fiscales, además de los enunciados por el artículo 674 del Código Civil, los de propiedad de entidades de derecho público, cuyo uso generalmente no pertenece a todos los habitantes y sirven como medios necesarios para la prestación de las funciones y los servicios públicos, tales como los edificios, granjas experimentales, lotes de terreno destinados a obras de infraestructura dirigidas a la instalación o dotación de servicios públicos y los baldíos destinados a la explotación económica.”_ Las características o privilegios de los bienes fiscales, según la doctrina, son: 1) _enajenables_ (cumpliendo las normas legales, por ejemplo en los casos de venta pública mediante los procedimientos previstos por las normas superiores, incluidas las normas de contratación estatal vigentes establecidas en el Estatuto General de Contratación Pública, sus reformas y sus decretos reglamentarios, esto es, las leyes [80](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=304) de 1993, [1150](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=25678) de 2007, [1474](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=43292) de 2011, [1882](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=73590) de 2018, el Decreto Nacional 1082 de 2015, y demás normas concordantes y que modifiquen las anteriores), 2) _embargables_ (salvo excepciones legales), e 3) _imprescriptibles desde 1970_(a partir de la entrada en vigencia del antiguo Código de Procedimiento Civil de 1970 – artículo 407, numeral 4º), y en la actualidad, con la Ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso, en el artículo 375, numeral 4º. Los dos predios objeto de interés de la Universidad Externado de Colombia se trata de dos bienes fiscales de propiedad del Distrito Capital de Bogotá – Sector Central de la Administración, administrados por el DADEP e identificados con los códigos RUPI: 2-986 y 2-696 ubicados geográficamente en la Localidad de La Candelaria. __ 2.

_NORMAS DISTRITALES SOBRE ENAJENACIÓN DE BIENES FISCALES_ __ En cuanto a las normas distritales de Bogotá D.C. tenemos que el Concejo de Bogotá mediante el actual Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Mejor Para Todos”, contenido en el Acuerdo 645 del 9 de junio de 2016, en su artículo 120, inciso cuarto, sobre la gestión de sedes administrativas otorgó expresa autorización al Alcalde Mayor de Bogotá para _enajenar a título oneroso los bienes inmuebles fiscales de propiedad del Distrito Capital de Bogotá_, que no sean necesarios para el funcionamiento administrativo de las entidades distritales. Posteriormente, mediante el Decreto Distrital 85 del 1º de marzo de 2017 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, en su artículo 1º, se delegó en los/as Secretarios/as de Despacho, Directores/as de Departamentos Administrativos y de Unidades Administrativas Especiales con y sin Personería Jurídica, Gerentes, Presidentes/as y Directores/as de Establecimientos Públicos, de Empresas Industriales y Comerciales del Distrito, Sociedades de Economía Mixta, Sociedades entre Entidades Públicas, Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios incluidas las Oficiales y Mixtas, Empresas Sociales del Estado, Rector/a del Ente Universitario Autónomo y Veedor/a Distrital, la facultad para enajenar a título oneroso los bienes inmuebles fiscales que sean de propiedad de las entidades y organismos bajo su dirección y representación, y que no sean necesarios para su funcionamiento administrativo, previo estudio y sustentación jurídica y técnica que fundamente dicha enajenación. Hay que tener claro que el Decreto 85 de 2017 tiene vigencia únicamente durante el periodo de vigencia del Plan Distrital de Desarrollo adoptado mediante el Acuerdo Distrital [645](http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=66271) de 2016. En conclusión, antes de estructurar una posible permuta o venta de los dos bienes fiscales de propiedad del Distrito Capital de Bogotá – Sector Central de la Administración, administrados por el DADEP e identificados con los códigos RUPI: 2-986 y 2-696 ubicados geográficamente en la Localidad de La Candelaria, es necesario certificar que éstos no son necesarios para el funcionamiento administrativo de las entidades distritales. __ 3.

_EL CONTRATO DE PERMUTA DE BIENES FISCALES_ Como ha quedado establecido, los bienes fiscales son susceptibles de ser enajenados. En el ordenamiento jurídico colombiano no existe definición legal del término “ _enajenación”_. Dado que de acuerdo con el ordenamiento jurídico colombiano y la doctrina nacional colombiana no existe definición legal, ni claridad en cuanto al término “ _enajenación”,_ recurrimos al Diccionario de la Lengua Española (DRAE), 23ª edición del año 2014 y resulta que tal término sí se encuentra registrado. Por “ _enajenación_ ” se entiende: “1. F. Acción y efecto de enajenar o enajenarse”; y por _“enajenar”_ se entiende: “1. Tr. Vender o ceder la propiedad de algo u otros derechos. (…)”. En consecuencia, con lo anterior, el _“Contrato de Permuta”_ obviamente es un acto de “ _enajenación_ ” porque existe transferencia del derecho de dominio de un sujeto de derecho a otro a cabio de una contraprestación que se paga en especie o cuerpo cierto. El reconocido doctrinante colombiano José Alejandro Bonivento Fernández en su obra[2] expresa respecto a la permuta en la contratación estatal: _“(…) La Ley 80 de 1993, que no cita el contrato de permuta, tampoco lo excluye. Esto es, la permuta estatal se celebrará en todos los casos en que las entidades mencionadas en el artículo 2º de dicha ley cambien cosas muebles e inmuebles. Lo expuesto en la Ley 80, relacionado con la compraventa, es de recibo para la permuta estatal.”_ Ahora bien, el Código Civil colombiano, que se aplica a la contratación estatal por remisión expresa del inciso primero del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, regula el contrato de permuta o permutación en su Título XXIV, artículos 1955 a 1958 en los siguientes términos: _“_ _TITULO XXIV._ __ _DE LA PERMUTACION_ _ARTICULO 1955. DEFINICION DE PERMUTA.__La permutación o cambio es un contrato en que las partes se obligan mutuamente a dar una especie o cuerpo cierto por otro._ __ _ARTICULO 1956. PERFECCIONAMIENTO DE LA PERMUTA_ _. El cambio se reputa perfecto por el mero consentimiento, excepto que una de las cosas que se cambian o ambas sean bienes raíces o derechos de sucesión hereditaria, en cuyo caso, para la perfección del contrato ante la ley, será necesaria escritura pública._ __ _ARTICULO 1957. OBJETO Y CAPACIDAD_ _. No puede cambiarse las cosas que no pueden venderse. Ni son hábiles para el contrato de permutación las personas que no son hábiles para el contrato de venta._ __ _ARTICULO 1958. APLICACION DE LAS NORMAS SOBRE LA COMPRAVENTA A LA PERMUTA_ _. Las disposiciones relativas a la compraventa se aplicarán a la permutación en todo lo que no se oponga a la naturaleza de este contrato; cada permutante será considerado como vendedor de la cosa que da, y el justo precio de ella a la fecha del contrato se mirará como el precio que paga por lo que recibe en cambio.”_ __ 4.

_VENTA DE BIENES FISCALES_ __ Respecto a este tema vale la pena precisar que esta Oficina Asesora Jurídica emitió concepto jurídico dirigido a la Subdirección de Administración Inmobiliaria y del Espacio Público con radicado DADEP No. 20161101087803 de 28/06/2016 y asunto _concepto jurídico para la venta de bienes fiscales recibidos en la modalidad de dación en pago y bienes fiscales disponibles_, posición jurídica que al día de hoy se mantiene, sin perjuicio de algunos cambios normativos posteriores, como por ejemplo la expedición del Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016 del 29 de julio de 2016), etc. A título de resumen, el Concejo de Bogotá mediante el actual Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Mejor Para Todos”, contenido en el Acuerdo 645 del 9 de junio de 2016 aprobado por el Concejo de Bogotá, en su artículo 120, inciso cuarto, sobre la gestión de sedes administrativas otorgó expresa autorización al Alcalde Mayor de Bogotá (_representado para estos efectos legales por el Director(a) del DADEP, de conformidad con los_ _artículos 60 y 61 del Decreto Distrital 854 de 2001 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá_) para enajenar a título oneroso los bienes inmuebles fiscales de propiedad del Distrito Capital de Bogotá, que no sean necesarios para el funcionamiento administrativo de las entidades distritales. 5.

_EL SANEAMIENTO JURÍDICO PREVIO A LA ENAJENACIÓN DE LOS BIENES FISCALES_** Previo a que un notario público autorice cualquier escritura pública de enajenación (venta o permuta, etc.) de un bien fiscal, dicho predio debe estar “perfecto” en cuanto a su saneamiento jurídico, tan solo por mencionar algunos temas relevantes, por ejemplo, deben estar correctas las áreas, cabida y linderos, los folios de matrícula inmobiliaria, que la cadena traditicia de los predios no presente problemas, contar con los respectivos estudios de títulos, _avalúos_, etc. De otra parte, el bien fiscal a enajenar debe estar a paz y salvo por concepto de todos los impuestos y contribuciones que recaigan sobre los mismos, si a ello hay lugar. Justamente a esto se refiere el parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto Distrital 085 de 2017 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, de acuerdo con el cual: _“Para el cumplimiento de la facultad delegada, deberán cumplirse estrictamente las disposiciones legales y reglamentarias regulatorias de la enajenación de los bienes fiscales de propiedad de las entidades públicas, así como agotar los requisitos, procesos y procedimientos fijados por la normativa vigente sobre la materia.”_ En conclusión, antes de estructurar una posible permuta o venta de los dos bienes fiscales de propiedad del Distrito Capital de Bogotá – Sector Central de la Administración, administrados por el DADEP e identificados con los códigos RUPI: 2-986 y 2-696 ubicados geográficamente en la Localidad de La Candelaria, es necesario contar con los avalúos de los mismos.

_CONCEPTO JURÍDICO_ Del acápite denominado Análisis Jurídico de este documento, esta Oficina Asesora Jurídica le informa que teóricamente la permuta o venta de estos dos predios si es procedente, pues según lo informado por la Subdirección de Registro Inmobiliario, se trata de dos bienes fiscales que pueden ser objeto de permuta o venta. La información aportada por esa Subdirección en la Certificación de Bienes del Patrimonio Inmobiliario Distrital – Sector Central precisa los siguientes datos: _Código RUPI: 2 - 696_ _Uso: Terrenos – Urbanos – Sede de la Personería Local de la Candelaria_ _Nomenclatura: CL 12 0 25_ _Matricula Inmobiliaria: 50C \- 216112_ _El predio descrito se certifica como unBIEN FISCAL, PROPIEDAD DEL DISTRITO CAPITAL._ __ _Código RUPI: 2 - 986_ _Uso: Terrenos – Urbanos – Lote_ _Nomenclatura: KR 4A Este 11 02 IN 1_ _Matricula Inmobiliaria: 50C \- 1502745_ _El predio descrito se certifica como unBIEN FISCAL, PROPIEDAD DEL DISTRITO CAPITAL._ Ahora bien, reconociendo la posibilidad de permutar o vender estos dos bienes fiscales, se precisa de manera enfática que deben agotarse los siguientes pasos previos: -Hacen falta los avalúos de estos dos predios -Hacen falta los informes en cuanto a la ocupación o tenencia o administración de estos predios -Hace falta certificar que estos dos predios no son necesarios para el funcionamiento administrativo de las entidades distritales, tal como lo establece Acuerdo 645 del 9 de junio de 2016, en su artículo 120, inciso cuarto. -Una vez se cuente con toda la información pertinente se deberá elaborar el proyecto – bien sea de venta o permuta – ante el Comité de Conciliación y Prevención del Daño Antijurídico, para que adopte la decisión pertinente. Finalmente, respecto a su solicitud de manifestar “la conveniencia del canje o indicar si es mejor explorar la posibilidad de vender” los dos (2) inmuebles antes referenciados, le informo que la Oficina Asesora Jurídica no emite conceptos de conveniencia sino de legalidad, en primer lugar, y en segundo lugar que nos atenemos a lo expuesto respecto a la venta de bienes fiscales en el concepto jurídico radicado DADEP No. 20161101087803 del 28/06/2016 donde se estudió esa institución, sin embargo, según la misionalidad y funciones a cargo de la Subdirección de Administración Inmobiliaria y del Espacio Público le corresponde administrar los bienes inmuebles de Bogotá – Sector Central de la Administración, conforme con las normas e instrumentos jurídicos pertinentes. _Por todo lo expuesto, le traslado_ _el radicado DADEP No. 2018-400-023864-2 del 09/11/2018 (junto con sus anexos) de la Universidad Externado de Colombia para que desde su Despacho le respondan directamente a la Universidad, lo pertinente en cuanto a su solicitud._ Por una Bogotá Mejor para Todos, LUIS DOMINGO GÓMEZ MALDONADO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

Proyectaron: Daniela Rosero Melo Giovanni Herrera Carrascal Revisó y aprobó: Luis Domingo Gómez Maldonado * * * [1] Corte Constitucional, sentencias C – 595 de 1995 y C – 536 de 1997. [2] Bonivento Fernández, José Alejandro. Los Principales Contratos Civiles y su paralelo con los comerciales. Editorial Librería Del Profesional, décima quinta edición, 2002. * En las páginas 341 a 348 desarrolla el Contrato de Permuta.