Sentencia C-194 de 2020

SENTENCIA C-194 DE 2020

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE LA CREACION DEL FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS (FOME)- Exequibilidad ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID- 19- Juicio de constitucionalidad CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Exequibilidad DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Competencia de la Corte Constitucional CONSTITUCION POLITICA DE 1991- Establece tres clases de estados de excepción ESTADOS DE EXCEPCION- Carácter reglado, excepcional y limitado ESTADOS DE EXCEPCION- Control político y control jurídico ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Contenido

_A la luz del artículo 215 de la Constitución Política, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos por los artículos 212 y 213 ibidem que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública._

CALAMIDAD PUBLICA- Definición

_La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente_

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA- Características _El artículo 215 de la Constitución Política prescribe, además, que el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, solo puede declararse “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que, en el marco del Estado de Emergencia, los decretos legislativos tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros, así como (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Asimismo, tales decretos (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán, de forma transitoria, crear nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente_ ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA- Competencias del Congreso de la República CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Fundamento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Presupuestos formales y materiales CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA- Juicio formal _El examen formal del decreto implica que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres requisitos básicos: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Asimismo, en los casos en los cuales se hubiere declarado el estado de emergencia en solo una parte del territorio, la Corte debe examinar que los decretos legislativos no la excedan._ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA- Juicio material _El examen material comprende varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión de los principios que guían los estados de excepción._ CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Juicio de finalidad

_A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos._

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Juicio de conexidad material _Con este juicio, la Corte determina si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia._ CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Juicio de motivación suficiente _(…) la Corte determina si, además de que el decreto contiene sus fundamentos, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Esta motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, sobre todo a aquellas que limitan derechos constitucionales. Esto, por cuanto el artículo 8 de la LEEE instituye que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”._

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Juicio de ausencia de arbitrariedad

_(…) la Corte comprueba que el decreto legislativo no disponga medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En particular, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, por último, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento._

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Juicio de intangibilidad _(…) parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución Política, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha concluido que, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, son derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; los principios de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; los derechos a elegir y ser elegido; los derechos a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos._

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Juicio de no contradicción específica

_(…) la Corte verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contradigan, de manera específica, la Constitución o los tratados internacionales, y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el contenido de los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. La Corte Constitucional ha destacado que, por expreso mandato constitucional y legal, dentro de este marco está prohibido que el Gobierno desmejore los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados por el artículo 215 de la Constitución Política_

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Juicio de incompatibilidad _(…) previsto por el artículo 12 de la LEEE, la Corte debe examinar que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción._

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Juicio de necesidad _(…) está previsto por el artículo 11 de la LEEE. Por medio de este juicio, la Corte verifica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines de la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que, con este juicio, debe analizarse: (i) la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis, y (ii) la necesidad jurídica o subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional._ CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Juicio de proporcionalidad

_(…) previsto por el artículo 13 de la LEEE, la Corte examina si las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción son respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Asimismo, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad implica constatar que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. La Corte Constitucional advierte que este examen particular no excluye la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello sea necesario para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad._

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA- Juicio de no discriminación _(…) tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE. Por medio de este juicio, la Corte determina que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no impliquen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados._ __ ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19- Exequibilidad del Decreto Legislativo 417 de 2020 DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE LA CREACION DEL FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS (FOME)- Contenido DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE LA CREACION DEL FONDO DE MITIGACION DE EMERGENCIAS (FOME)- Alcance

Expediente: RE-238

Control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 444 de 2020, “ _Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica_ ”

Magistrado ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020)

La Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales legales, en particular, de las previstas por los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, profiere la siguiente SENTENCIA: ** I.

ANTECEDENTES: 1. El 24 de marzo de 2020, la secretaria jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 444 de 2020, “ _Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica_ ”. 2. Mediante el auto de 31 de marzo de 2020, el magistrado ponente avocó la revisión de constitucionalidad de dicho Decreto Legislativo. Asimismo, en esta providencia, ordenó: _(i)_ practicar pruebas en este proceso,_(ii)_ fijar en lista el proceso por el término de cinco días, _(iii)_ correr traslado al Procurador General de la Nación por el término de diez días, _(iv)_ comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República y a los ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público, así como de Justicia y del Derecho, y, finalmente, _(v)_ convocar a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones, nacionales, departamentales, distritales y municipales, para intervenir en este proceso. 3. Por medio del auto de 16 de abril de 2020, el magistrado ponente ordenó la práctica de pruebas adicionales, con el fin de contar con los elementos de juicio necesarios para examinar la constitucionalidad de la norma objeto de control. 4. Cumplidos los trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 444 de 2020. 1.

Norma objeto de control**

5. Corresponde a la Corte revisar el Decreto Legislativo 444 de 2020, “ _Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica_ ”. A continuación, se transcribe su contenido, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51263 de 21 de marzo de 2020: DECRETO 444 DE 2020

(Marzo 21) Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto [417 ](https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=110334#417)del 17 de marzo de 2020 y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que, en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la inminente crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social. Que, como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de Emergencia, es previsible que se requiera contar con recursos adicionales a los disponibles a través de los mecanismos ordinarios, que puedan ejecutarse de forma ágil e inmediata, con el fin de destinarlos exclusivamente a implementar medidas, dirigidas entre otros, a fortalecer el sistema de salud para garantizar las condiciones necesarias de atención y prevención en el marco de la rápida propagación del nuevo coronavirus COVID-19, así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ello conlleva, en el marco de la coyuntura que actualmente experimenta el país.

Que para efectos de concretar las medidas que se requieren para aliviar las consecuencias económicas y sociales de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia mediante la expedición del Decreto 417 de 2020, se hace necesario aprobar créditos adicionales y realizar traslados, distribuciones, modificaciones y desagregaciones al Presupuesto General de la Nación, en el marco de las facultades otorgadas al Gobierno nacional mediante el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, los artículos 46 y 47 de la Ley 137 de 1994, el artículo 18 de la Ley 2008 de 2019 y el artículo 3 del Decreto 417 de 2020.

Que de conformidad con el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, y el artículo 3 de la Ley 2008 de 2019, constituyen fondos especiales en el orden nacional los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público especifico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador.

Que dentro de las medidas anunciadas en la declaratoria del Estado de Emergencia a que hace referencia el Decreto 417 de 2020, se consideró la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.

Que es necesario establecer las fuentes de recursos del FOME, las condiciones bajo las cuales será administrado, así como la forma mediante la cual dará cumplimiento a su objeto. Para tal fin, y teniendo en cuenta que con sus recursos se atenderán las necesidades de la Emergencia, se hace necesario establecer un mecanismo apropiado y especial para el manejo de los mismos.

Que en virtud de los efectos que la emergencia pueda tener en las fuentes de liquidez ordinarias de la Nación, como lo sería una reducción en el recaudo de impuestos o en la disponibilidad de recursos en el Sistema Financiero, es necesario adoptar una estrategia global a nivel del Gobierno nacional central para atender estas circunstancias. Que, en todo caso, se debe procurar que los recursos adicionales que se destinen a enfrentar las mayores necesidades sociales y económicas ocasionadas por la Emergencia decretada se obtengan de forma que no se afecte el balance del Gobierno nacional central.

Que teniendo en cuenta las actuales condiciones financieras internacionales y la imposibilidad para pronosticar con algún grado de certeza su comportamiento en el corto y mediano plazo, la capacidad de implementar medidas de política fiscal contra cíclicas por parte del Gobierno nacional se ve limitada, por lo que actualmente no resulta financieramente viable ni fiscalmente responsable acudir a mercados de deuda, máxime cuando se puede emplear una estrategia de optimización de recursos del Estado. Que, en efecto, el Estado cuenta con activos financieros importantes para solventar las necesidades de gasto derivadas de la pandemia y respaldar el restablecimiento de las relaciones crediticias de los hogares y las empresas colombianas que se han visto afectados por la emergencia. Que, para tal fin, el Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE del Sistema General de Regalías, creado por el artículo 361 de la Constitución Política y regulado en la Ley 1530 de 2012, cuenta con recursos disponibles, cuyo uso puede ser viabilizado a título de préstamo, como fuente de financiamiento, para servir al exclusivo propósito de atender transitoriamente las referidas necesidades económicas y sociales derivadas de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.

Que en la medida en que los recursos del FAE se entregarán a la Nación a título de préstamo, y que no se dispondrá de la totalidad de los recursos de este Fondo, no se afectará el cumplimiento de las obligaciones del mismo, ni el propósito para el que fue concebido, y se garantizará que en el futuro se cuente nuevamente con estos recursos cuando se activen las causales establecidas en los artículos 48 y 55 de la Ley 1530 de 2012.

Que la Ley 549 de 1999 creó el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET, y dispuso su administración por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Que, a diciembre de 2019, el FONPET tiene acumulados los recursos necesarios para el cubrimiento del 80% del pasivo pensional de las entidades territoriales, recursos con los cuales es posible dar cumplimiento, anualmente, al pago de las pensiones de jubilación, los bonos pensionales y las cuotas partes pensionales a cargo de cada una de las entidades territoriales, como mínimo por los siguientes 20 años. Que, por lo tanto, el FONPET cuenta con recursos disponibles cuyo uso puede ser viabilizado a título de préstamo, como fuente de financiamiento, para que la Nación pueda responder adecuadamente ante las necesidades que generan las circunstancias que motivaron la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica a que hace referencia el Decreto 417 de 2020; recursos que la Nación pagará al FONPET en un plazo que no afecte ni amenace su flujo de pagos. Que, adicionalmente, se podrá permitir el uso de los recursos a cargo de la Nación definidos en el artículo 2 de la Ley 549 de 1999 que recibirá el FONPET en las vigencias 2020, 2021 y 2022, como fuente de financiamiento, para servir al exclusivo propósito de atender transitoriamente las referidas necesidades derivadas de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19; recursos que la Nación también pagará al FONPET en un plazo que no afecte ni amenace su flujo de pagos.

Que actualmente el régimen de autorizaciones de crédito público se encuentra contemplado en el Decreto 1068 de 2015, en particular en los artículos 2.2.1.2.1.2 y 2.2.1.2.1.3, los cuales establecen unas condiciones y trámites para su realización, que no pueden ser aplicados en estos casos, en atención a las necesidades inmediatas de disponibilidad de recursos para atender adecuadamente la emergencia. Que, con el objetivo de mitigar el deterioro de las condiciones económicas y las consecuencias adversas generadas por la pandemia del COVID-19, se hace necesario ampliar los mecanismos de apoyo de liquidez que actualmente se encuentran previstos bajo el Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria -FRECH, con el fin de facilitar a las entidades financieras autorizadas en este mecanismo el acceso a títulos admisibles en las operaciones de liquidez del Banco de la República.

Que con el fin exclusivo de garantizar la continuidad en la prestación del servicio de empresas públicas, privadas o mixtas que adelanten operaciones de interés nacional y que tengan graves afectaciones con motivo de la emergencia económica, se hace necesario disponer de mecanismos que le permitan al Gobierno nacional salvaguardar la estabilidad económica, a través de instrumentos de participación accionaria y/o financiación a dichas empresas.

Que para ello también es preciso dotar temporalmente al Gobierno nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con mecanismos extraordinarios que permitan desarrollar operaciones crediticias cuyo propósito sea salvaguardar el sistema económico general, mediante el apoyo a las referidas empresas privadas, públicas o mixtas, con la urgencia y eficiencia que ordena la celeridad del cambiante ambiente económico y que por las disrupciones causadas en el mercado, los agentes económicos no están en condiciones de proveer eficazmente. Que, en mérito de lo expuesto,

DECRETA:

Capítulo I

Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME

Artículo 1.

Creación y naturaleza. Créase el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Artículo 2. Objeto. El FOME tendrá por objeto atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento, en el marco del Decreto [417 ](https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=110334#417)de 2020. Artículo 3. Recursos.** Los recursos del FOME provendrán de las siguientes fuentes: 1. Los recursos provenientes del Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE, en los términos señalados en el presente decreto legislativo. 2. Los recursos provenientes del Fondo de Pensiones Territoriales -FONPET, en los términos señalados en el presente decreto legislativo. 3. Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación. 4. Los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos. 5. Los demás que determine el Gobierno Nacional.

Parágrafo. Los recursos del FOME serán administrados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en un portafolio independiente, con el propósito de garantizar su disponibilidad. Los rendimientos financieros que se generen por la administración de este portafolio, serán recursos del FOME en los términos del numeral 4 de este artículo. Para la administración del referido portafolio, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional podrá realizar las operaciones monetarias, cambiarias y de mercado de deuda pública legalmente autorizadas a dicha Dirección. Artículo 4. Uso de los recursos. Los recursos del FOME se podrán usar para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020, en particular para: 1. Atender las necesidades adicionales de recursos que se generen por parte de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. 2. Pagar los costos generados por la ejecución de los instrumentos y/o contratos celebrados para el cumplimiento del objeto del FOME. 3. Efectuar operaciones de apoyo de liquidez transitoria al sector financiero a través de transferencia temporal de valores, depósitos a plazo, entre otras. 4. Invertir en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades de interés nacional, incluyendo acciones con condiciones especiales de participación, dividendos y/o recompra, entre otras. 5. Proveer directamente financiamiento a empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades de interés nacional. 6. Proveer liquidez a la Nación, únicamente en aquellos eventos en los que los efectos de la emergencia se extiendan a las fuentes de liquidez ordinarias.

Parágrafo. Para la correcta administración de los recursos, las decisiones sobre los recursos del FOME deberán ser evaluadas de forma conjunta y en contexto con su objeto, no por el desempeño de una operación individual sino como parte de una política integral de solventar las necesidades sociales y económicas ocasionadas por la situación de la que trata el Decreto 417 de 2020. Por tanto, se podrán efectuar operaciones aun cuando al momento de su realización se esperen resultados financieros adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos. Artículo 5. Facultad para proveer financiamiento. Se faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para proveer el financiamiento a que hace referencia el numeral 5 del artículo 4 del presente Decreto legislativo. Igualmente, podrá otorgar subsidios a tasas de interés, garantías, entre otras, siempre que se requieran para atender los objetivos del presente decreto legislativo. Artículo 6. Administración del Fondo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público administrará el FOME, con plena observancia de los principios previstos en el artículo 209 de la Constitución Política y de forma independiente a los demás fondos y recursos administrados por el mismo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelantará los trámites contractuales, contables, presupuestales y demás propios de la administración del Fondo, a través de sus dependencias competentes. Los procesos de contratación que se realicen en la ejecución de estos recursos se regirán por el derecho privado. Artículo 7. Funciones de administración y ordenación del gasto del FOME. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de sus dependencias competentes tendrá las siguientes funciones en relación con la administración y ordenación del gasto del FOME: 1. Realizar las operaciones y las actividades administrativas, financieras, presupuestales y contables del Fondo, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias. 2. Llevar, a través de la Unidad de Gestión General, la contabilidad de acuerdo con los términos establecidos por la Contaduría General de la Nación. 3. Ejecutar los recursos del Fondo, cuando corresponda. 4. Las demás inherentes a la administración y ordenación del gasto del FOME. Artículo 8. Operaciones de transferencia temporal de valores. Las operaciones de apoyo de liquidez transitoria al sector financiero a través de transferencia temporal de valores, a las que se hace referencia en el numeral 3 del artículo 4 del presente decreto legislativo, serán aquellas operaciones del mercado monetario que se efectúen conforme a lo reglamentado por el artículo [2.36.3.1.3](https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=40032#2.36.3.1.3). del Decreto 2555 de 2010. Para estos casos, se podrá admitir como colateral admisible los títulos representativos de cartera comercial, de vivienda, de consumo y/o leasing financiero, emitidos por un establecimiento de crédito. Para el desarrollo de estas operaciones, la Nación podrá contratar con el Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria -FRECH la realización y/o ejecución de las operaciones de transferencia temporal de valores. Estas operaciones se podrán realizar únicamente para conjurar la crisis o impedir la extensión de los efectos de la emergencia de que trata el Decreto 417 de 2020. Las operaciones de regreso para efectos del presente artículo no podrán exceder los 365 días desde su realización.

Parágrafo 1. Para la realización de estas operaciones el FRECH podrá utilizar recursos del FOME para adquirir Títulos de Tesorería TES - Clase B directamente con la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional tanto del mercado primario como secundario. A su vez, el FRECH podrá invertir la liquidez disponible en depósitos remunerados en el Banco de la República o en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional.

Parágrafo 2. Habilítese al Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria -FRECH a recibir títulos representativos de cartera comercial, de consumo y/o leasing financiero, en adición a los títulos hipotecarios que tiene autorizados. Artículo 9. Operaciones de apoyo de liquidez. Se consideran apoyos de liquidez a los que hace referencia el numeral 3 del artículo 4 del presente Decreto legislativo, los depósitos que efectúe la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, con los recursos del FOME, a las bancas estatales de primer y segundo piso. Dichos depósitos se llevarán a cabo en moneda legal colombiana y su plazo será de hasta 12 meses. El apoyo de liquidez de que trata el presente artículo únicamente será destinado a solventar las necesidades sociales y económicas del sector empresarial, ocasionadas por la situación a la que se refiere el Decreto 417 de 2020. Para la realización de las operaciones, las bancas estatales podrán realizar sindicaciones entre ellas. **Capítulo II

Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE y Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET Artículo 10. Préstamo del Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE. El Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE del Sistema General de Regalías prestará a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, hasta el 80% de los recursos ahorrados en dicho Fondo, en la medida en que vayan siendo requeridos por el FOME a solicitud del Ministro de Hacienda y Crédito Público o alguno de los viceministros, para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020. La operación se materializará en pagarés emitidos por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los cuales podrán estar desmaterializados en el Depósito Central de Valores del Banco de la República en desarrollo del contrato de agencia fiscal. Para el efecto, se autoriza al Banco de la República, en su calidad de administrador del FAE, a realizar las operaciones que requiera. Los recursos de que trata el presente artículo serán transferidos en dólares de los Estados Unidos de América por el Banco de la República a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien a su vez los trasladará al FOME.

Parágrafo 1. A la entrada en vigencia del presente Decreto legislativo, el Banco de la República con la mayor celeridad posible transferirá a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público los recursos disponibles en el portafolio de liquidez y renta fija de corto plazo del FAE.

Parágrafo 2. Los préstamos de que trata el presente artículo se encuentran exceptuados del régimen de autorizaciones de crédito público contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se entienden autorizados en el presente decreto legislativo. Artículo 11. Pago de las obligaciones de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el Fondo de Ahorro y Estabilización -FAE. Los préstamos que otorgue el FAE a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público en virtud del artículo anterior, serán denominados en Dólares de los Estados Unidos de América, remunerados a una tasa de interés del cero por ciento (0%) y su amortización se efectuará a partir del año 2023 en cuotas en dólares de los Estados Unidos de América por el equivalente a un billón de pesos anuales, liquidado a la Tasa Representativa de Mercado vigente en cada pago, hasta que se extinga la obligación. En todo caso, los pagarés en que se materialicen los préstamos se podrán redimir anticipadamente en los montos necesarios para atender faltantes del desahorro del FAE en los términos de los artículos [48 ](https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=47474#48)y [55 ](https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=47474#55)de la Ley 1530 de 2012, o las normas que los modifiquen o sustituyan y podrán ser pagaderos en la siguiente vigencia fiscal del Presupuesto General de la Nación. Estas obligaciones se pagarán con cargo al rubro del servicio de la deuda del Presupuesto General de la Nación. Artículo 12. Préstamo de recursos sin distribuir del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET. Los siguientes recursos a favor del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET, que se encuentren sin distribuir a las cuentas individuales de las entidades territoriales, administrados tanto en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional como en el patrimonio autónomo FONPET, podrán ser objeto de préstamo a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público con destino al FOME, con el único objeto de conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020: 1. El recaudo del impuesto de timbre nacional pendiente de distribuir en el FONPET a 31 de diciembre de 2019, y sus rendimientos. 2. El recaudo del impuesto de timbre nacional que deba girarse al FONPET en la presente vigencia. 3. El valor pendiente de distribuir en el FONPET por concepto de privatizaciones a 31 de diciembre de 2019, y sus rendimientos. 4. El valor proveniente de privatizaciones que se deba girar al FONPET para el año 2020. 5. El valor pendiente de distribuir en el FONPET por concepto de capitalizaciones a 31 de diciembre de 2019, y sus rendimientos. El Gobierno nacional deberá reembolsar estos recursos al FONPET máximo durante las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la fecha del desembolso. El pago de estas obligaciones se hará con cargo al rubro del servicio de la deuda del Presupuesto General de la Nación.

Parágrafo 1. En todo caso, se deberán mantener en el FONPET los recursos necesarios para garantizar su operación.

Parágrafo 2. Los préstamos de que trata el presente artículo se encuentran exceptuados del régimen de autorizaciones de crédito público contenido en el Decreto [1068 ](https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=72893#1068)de 2015, y se entienden autorizados en el presente decreto legislativo. Artículo 13. Operaciones con cargo a los recursos provenientes de la Nación de las vigencias 2020, 2021 y 2022 del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá realizar operaciones de crédito utilizando como fuente de pago los recursos que serán girados en las vigencias 2020, 2021 y 2022 al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET, provenientes de la Nación, para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020, en la medida en que vayan siendo requeridos por el FOME a solicitud del Ministro de Hacienda y Crédito Público o los viceministros. Los recursos que se obtengan en virtud de las operaciones de qué trata este artículo deberán ingresar al FOME. Cuando se hagan exigibles las obligaciones derivadas de estas operaciones, los recursos comprometidos se utilizarán para extinguir dichas obligaciones. El pago de las obligaciones de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el FONPET a que hace referencia este artículo, se hará con cargo al rubro del servicio de la deuda del Presupuesto General de la Nación. El Gobierno nacional deberá reembolsar estos recursos al FONPET máximo durante las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la extinción de la obligación. Para optimizar el costo financiero, la celebración de las operaciones de las que trata el presente artículo deberán ajustarse a las necesidades de liquidez del FOME.

Parágrafo. Estas operaciones se encuentran exceptuadas del régimen de autorizaciones de crédito público contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se entienden autorizados en el presente decreto legislativo. Artículo 14. Mecanismo residual de financiación. En caso de que se agoten todas las fuentes de recursos destinadas a financiar la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020, la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá utilizar, a título de préstamo, los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET, siempre que no se comprometa el pago de las obligaciones a cargo de dicho Fondo en cada una de las vigencias correspondientes. Los préstamos que otorgue el FONPET en virtud del inciso anterior serán remunerados a tasas de interés de mercado, y se pagarán dentro de los diez (10) años siguientes al desembolso de dichos recursos. El pago de las obligaciones de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el FONPET a que hace referencia este artículo, se hará con cargo al rubro del servicio de la duda del Presupuesto General de la Nación. **Capítulo III

Fortalecimiento Patrimonial

Artículo 15.

Fortalecimiento Patrimonial. Con el fin exclusivo de garantizar la continuidad en la operación de empresas que presten servicios de interés nacional, y que se encuentren gravemente afectadas por la emergencia decretada mediante el Decreto 417 de 2020, con cargo a los recursos del FOME, el Gobierno nacional podrá invertir en instrumentos de capital y/o deuda emitidos por empresas privadas, públicas o mixtas, incluyendo acciones con condiciones especiales de participación, dividendos y/o recompra, entre otras. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de sus dependencias y/o instancias, determinará las inversiones de las que trata este artículo. Las decisiones de inversión en los instrumentos de capital y/o deuda a los que se refiere este artículo con cargo a los recursos del FOME, deberán ser evaluadas de forma conjunta y en contexto con las necesidades sociales y económicas ocasionadas por la situación de la que trata el Decreto 417 de 2020. Por lo cual, dichas inversiones se podrán efectuar aun cuando al momento de su realización se esperen resultados financieros adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos. **Capítulo IV

Disposiciones finales

Artículo 16.

Incorporación de recursos al Presupuesto General de la Nación.** Los recursos del FOME se presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para ser distribuidos a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Dichos recursos deberán destinarse exclusivamente para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020.

Parágrafo. Los ordenadores del gasto de las entidades a las cuales se les asigne las distribuciones presupuestales serán responsables por la veracidad de la información que suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con respecto a la necesidad de los recursos para atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417 de 2020. Artículo 17. Liquidación del FOME. Cumplido el propósito del FOME, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá liquidarlo siempre que se encuentre a paz y salvo con sus obligaciones. Los saldos se reintegrarán a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Parágrafo. Para efectos de la liquidación del FOME, la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá contratar a las entidades correspondientes de acuerdo con la naturaleza de los activos. Artículo 18. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá D.C., a los 21 días del mes de marzo de 2020

[_Siguen las firmas del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho_] **2.

Relación de siglas y abreviaturas**

6. La Corte utilizará el siguiente listado de siglas y abreviaturas para facilitar la lectura de esta decisión: | Banco Mundial | BM ---|--- Banco de la República | BanRep Banco Interamericano de Desarrollo | BID Comisión Económica para América Latina y el Caribe | CEPAL Consejo Nacional de Política Económica y Social | CONPES Estatuto Orgánico del Presupuesto | EOP Fondo de Ahorro y Estabilización | FAE Fondo de Mitigación de Emergencias | FOME Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria | FRECH Fondo Monetario Internacional | FMI Fondo Nacional de Garantías | FNG Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales | FONPET Ley Estatutaria de Estados de Excepción | LEEE Ministerio de Hacienda y Crédito Público | MinHacienda Ministerio de Salud y Protección Social | MinSalud Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales | PIDESC Presupuesto General de la Nación | PGN

**3.

Pruebas**

7. En cumplimiento de lo ordenado por los autos de 31 de marzo y 16 de abril de 2020, a este proceso fueron allegadas las pruebas requeridas a: _(i)_ el Departamento Administrativo de Presidencia de la República, _(ii)_ el MinHacienda[1], _(iii)_ el BanRep[2], _(iv)_ la Federación Colombiana de Municipios, _(v)_ la Federación Nacional de Departamentos, _(vi)_ la Contraloría General de la República y _(vii)_ la Superintendencia Financiera de Colombia. Los contenidos de estos informes se presentarán en el examen de constitucionalidad material del Decreto Legislativo 444 de 2020.

**4.

Intervenciones**

8. La Corte recibió 75 intervenciones en el presente asunto. Once intervinientes solicitaron la exequibilidad del Decreto Legislativo 444 de 2020; doce, su inexequibilidad; veintiún, la inexequibilidad de algunos de sus apartes[3]; veintiún, la exequibilidad condicionada de algunos contenidos normativos[4]; once no formularon solicitud alguna y dos fueron extemporáneas[5].

4.1. Solicitudes de exequibilidad

9. Once intervinientes solicitaron la exequibilidad del Decreto Legislativo 444 de 2020[6]. Esto, por cuanto concluyeron que cumple con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad. Estas solicitudes se fundaron en los siguientes argumentos:

Fundamentos de las solicitudes de exequibilidad --- _(i) _La creación del FOME es una medida necesaria. _(ii) _Los préstamos del FAE y del FONPET son medidas necesarias. _(iii) _Los préstamos del FAE y del FONPET no modifican la destinación específica de los recursos de estos fondos, ni afectan su funcionamiento. _(iv) _Los préstamos del FAE y del FONPET no afectan el principio de autonomía territorial. _(v) _Las operaciones de transferencia temporal de valores al sector financiero tienen por finalidad conjurar los efectos de la crisis. _(vi) _Las operaciones de fortalecimiento patrimonial al sector real tienen por finalidad la protección del empleo y de la actividad productiva.

9.1. _La creación del FOME es una medida necesaria_. Los intervinientes adujeron que es indispensable que el Gobierno cuente con un “ _fondo que facilite y canalice los recursos económicos_ ”[7] para conjurar la crisis. Indicaron que se requieren “ _al menos 60 billones de pesos para cubrir los costos de la crisis_ ”[8], habida cuenta de que “ _una cuarentena de un mes puede costar entre 48.3 y 64.5 billones_ ”[9]. Así, la creación del FOME refleja la “ _correlativa e imperiosa necesidad de acopiar a la mayor brevedad los recursos adicionales a los previstos ordinariamente_ (…) _que puedan ejecutarse de forma fácil e inmediata_ (…)_para reducir el impacto social y económico derivado de esta situación y proteger el empleo y la producción_ ”[10].

9.2. _Los préstamos del FAE y del FONPET son medidas necesarias_. Debido a las condiciones económicas globales, “ _las fuentes de financiamiento externo de_ [la Nación] _se han interrumpido inesperadamente_ ”[11], dado que “ _las ventanas de financiamiento son más cortas y los costos más elevados_ ”. Por tanto, resultaba necesario acudir a estas fuentes de financiamiento interno, con el fin de contar con recursos suficientes para conjurar la crisis. En efecto, los préstamos de estos fondos permiten “ _al Estado contar con los recursos en mejores condiciones_ ”[12], lo cual “ _resulta, además, fiscalmente responsable, ante la alta volatilidad que presentan los mercados de deuda_ ”[13].

9.3. _Los préstamos del FAE y del FONPET no modifican la destinación específica de los recursos de estos fondos, ni afectan su funcionamiento_. Estos recursos se trasladarán al FOME a “ _título de préstamo_ ”[14], por lo que no se altera “ _el propósito para el que se constituyeron dichos ahorros_ ”[15]. Los fondos “ _seguirán contabilizando estos recursos como un activo –una cuenta por cobrar–_ ”[16], lo cual garantiza que “ _los entes territoriales no pierdan_[esos]_ahorros_ ”[17]. Por lo demás, estos préstamos tampoco afectan el funcionamiento de los fondos. Las reglas previstas por el Decreto Legislativo _sub examine_ garantizan que estos cuenten con los recursos necesarios para “ _el cumplimiento de sus obligaciones_ ”[18] y “ _sin alterar su flujo de pagos_ ”[19]. De un lado, el FAE contará con los recursos suficientes para garantizar su operación y, además, podrá hacer uso de la “ _causal de redención anticipada de los pagarés_ ”[20]. Es más, dado que se trata de un préstamo, el uso de estos recursos no es incompatible con “ _la prohibición de disponer de más del 10% de los recursos de regalías, pues en el caso particular de esta emergencia, la disposición no implica una afectación permanente_ ”[21]. De otro lado, el FONPET tiene cubierto el “ _80% del pasivo pensional_ ”[22], lo que le “ _permite cubrir las obligaciones pensionales de las entidades territoriales como mínimo por los siguientes 20 años_ ” y, por tanto, las entidades territoriales no utilizarán estos recursos “ _en el corto ni mediano plazo_ ”[23].

9.4. _Los préstamos del FAE y del FONPET no afectan el principio de autonomía territorial_. Los recursos prestados no “ _son un instrumento por medio del cual_[las entidades territoriales] _ejercen su autonomía_ ”[24]. Estos “ _son recursos exógenos y no están disponibles por parte de las entidades territoriales_ ”[25]. Por una parte, los recursos del FAE provienen del “ _Sistema General de Regalías_ ”, por lo que “ _los entes territoriales no pueden disponer de los mismos de manera autónoma_ ”[26], sino solo cuando operen las causales de “ _desahorro previstas por la Ley 1530 de 2012_ ”[27]. Por otra parte, los recursos del FONPET que serán prestados por la Nación son recursos “ _de origen nacional y no territorial_ ”[28], los cuales, en todo caso, “ _no hacen parte efectiva, en estos momentos, de los recursos de dicho fondo_ ”[29]. Estos recursos “ _se encuentran pendientes de distribuir o_(…) _corresponden a valores futuros que, obviamente, tampoco se han transferido a dicho fondo_ ”[30]. Por lo demás, su uso está justificado en “ _la necesidad de actuar con prontitud, coordinación, eficacia y eficiencia para atender las causas de la emergencia,_[lo que]_justifica,_[asimismo,] _la limitación de las entidades territoriales y su exclusión de la estructura de la dirección del Fondo_ ”[31]. Por último, los intervinientes resaltaron que estas operaciones de préstamo son indispensables para satisfacer “ _intereses nacionales superiores_ ”[32].

9.5. _Las operaciones de transferencia temporal de valores del sector financiero tienen por finalidad conjurar los efectos de la crisis_. Esta medida tiene por finalidad garantizar que la economía –los hogares y las empresas– cuente con niveles adecuados de liquidez. Los intervinientes precisaron que la “ _habilitación_ ” para llevar a cabo este tipo de operaciones “ _reconoce la importancia de diferentes agentes de la economía para hacer frente a la crisis_ ”[33]. Estas operaciones garantizan que “ _las entidades financieras cuenten con herramientas suficientes que les permitan mantener niveles de liquidez adecuados y seguir actuando como canalizadoras de recursos a los diferentes sectores de la economía para solventar las necesidades sociales y económicas del sector empresarial y de los hogares durante la actual emergencia_ ”[34]. Por tanto, estas medidas satisfacen el criterio de finalidad, “ _en tanto están directamente encaminadas a conjurar la crisis y evitar que los efectos económicos negativos se extiendan irrazonablemente_ ”[35].

9.6. _Las operaciones de fortalecimiento patrimonial del sector real tienen por finalidad la protección del empleo y de la actividad productiva_. Al respecto, los intervinientes manifestaron que existe un riesgo de “ _desestabilización general de la economía del país_(…),_con sus respectivas consecuencias sociales_ ”[36], por cuanto las medidas de contención del virus han afectado la actividad productiva de las empresas, las cuales son “ _generadoras de empleo y motor del aparato productivo_ ”[37]. Por tanto, la ejecución de estas operaciones se justifica en la necesidad de “ _conservar los puestos de trabajo y mantener la producción_(…) _como factores fundamentales para conjurar los efectos de la emergencia en la economía_ ”, que no en el “ _lucro empresarial_ ”. En estos términos, para los intervinientes, estas operaciones se ajustan al deber de intervención del Estado en la economía (art. 334 de la CP) y están relacionadas con las causas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

4.2. Solicitudes de inexequibilidad

10. Doce intervinientes solicitaron la inexequibilidad de la totalidad del Decreto Legislativo 444 de 2020[38]. Estas solicitudes se fundaron en los siguientes argumentos:

Fundamentos de las solicitudes de inexequibilidad --- _(i) _La destinación de los recursos del FOME es contraria al gasto público social. _(ii) _Los préstamos del FAE y del FONPET vulneran el principio de autonomía territorial.

10.1. _La destinación de los recursos del FOME desconoce la prioridad del gasto público social_. Los intervinientes adujeron que la finalidad del Decreto Legislativo _sub examine_ es “ _favorecer a los bancos_ ”[39], que no “ _a la población más vulnerable_ ”[40]. En su opinión, las medidas previstas por esta norma “ _no permiten atender de forma directa al 47% de los trabajadores informales,_(…) _que no necesariamente dependen de la Banca Comercial_ ”[41]. Así, los recursos del FOME beneficiarán solo al sector financiero, lo que contraviene “ _el interés general y la garantía del derecho a la vida y salud de los habitantes del territorio nacional_ ”[42]. Esto, en su criterio, desconoce el deber de priorizar el gasto público social previsto por el artículo 334 de la Constitución Política.

10.2. _Los préstamos del FAE y del FONPET vulneran el principio de autonomía territorial_. Esta medida implica la centralización de los recursos de las entidades territoriales, lo que limita “ _el campo de acción de los municipios y departamentos para atender la crisis la generada por el Covid-19_ ”[43]. El préstamo de estos recursos debió estar precedido de la “ _autorización de las entidades territoriales_ ”[44], en cumplimiento de los principios de “ _coordinación, concurrencia y subsidiariedad_ ”[45]. Por lo demás, el uso y la administración de estos recursos durante la emergencia debió entregarse a las entidades territoriales.

4.3. Solicitudes de inexequibilidad parcial

11. Veintiún intervinientes solicitaron la inexequibilidad parcial del Decreto Legislativo 444 de 2020[46]. Estas solicitudes se fundaron en los siguientes argumentos:

Fundamentos de las solicitudes de inexequibilidad parcial --- _(i) _La creación del FOME no es una medida necesaria. _(ii) _El Gobierno contaba con otras fuentes de financiamiento distintas a los recursos del FAE y del FONPET. _(iii) _Los recursos del FONPET tienen destinación específica, por lo que no pueden ser prestados al FOME. _(iv) _El uso de los recursos del FONPET constituye una medida desproporcionada, que implica un desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores. _(v) _La expresión “ _los demás que determine el Gobierno nacional_ ” es indeterminada, no fue suficientemente motivada y no guarda conexidad con las causas y efectos de la crisis. _(vi) _Las operaciones de transferencia temporal de valores y de apoyo de liquidez al sector financiero no están relacionadas con las causas y los efectos de la crisis, y, además, son innecesarias y desproporcionadas. _(vii) _Las medidas de fortalecimiento patrimonial a las empresas que lleven a cabo actividades de “ _interés nacional_ ” desconocen el artículo 355 de la Constitución, que prohíbe decretar auxilios o donaciones a favor del sector privado. _(viii) _La ejecución de las operaciones de fortalecimiento patrimonial desconoce los artículos 212 y 215 de la Constitución, por prever una indebida delegación de funciones al MinHacienda.

11.1. _La creación del FOME no es una medida necesaria_. El Gobierno contaba con medios ordinarios para administrar los recursos durante la emergencia. En particular, “ _debió haber utilizado el_ _Fondo Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres_ ”[47], en lugar de crear el FOME. Aquel tiene por objeto “ _atender las necesidades originadas en_(…) _las enfermedades o afecciones de carácter epidémico_ ”[48], como el coronavirus COVID-19, y, además, “ _cuenta con caracteri´sticas de flexibilidad suficientes como para ser usadas para atender la pandemia_ ”[49]. Por tanto, la creación del FOME no satisface el requisito de necesidad jurídica. En consecuencia, la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 1.

11.2. _El Gobierno contaba con otras fuentes de financiamiento distintas a los recursos del FAE y del FONPET_. El préstamo de los recursos de estos fondos no es una medida necesaria, por cuanto el Gobierno Nacional pudo acudir a otras fuentes de financiamiento ordinarias y extraordinarias para obtener los recursos necesarios para conjurar la crisis[50]. De un lado, las fuentes de financiación ordinarias consisten en: _(i)_ “ _disponer de parte de las reservas internacionales con las que cuenta el país_ (…), _del orden de 20 billones de pesos_ ”[51]; _(ii)_ “ _refinanciar la deuda externa_ ”[52]__ y _(iii)_ “ _acudir a la financiación del Estado mediante los mecanismos crediticios en cabeza del Banco de la República_ ”[53]. De otro lado, las fuentes de financiación extraordinarias son: _(i)_ “ _la reorientación del gasto público nacional_ ”[54] y _(ii)_ “ _la reversión de las recientes reformas tributarias ‘regresivas’_ ”[55]. Ninguna de estas fuentes afecta los recursos de las entidades territoriales ni “ _desconoce la destinación específica de los recursos del FONPET_ ”[56]. Por tanto, la Corte debe declarar la inexequibilidad de los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14.

11.3. _Los recursos del FONPET tienen destinación específica, por lo que no pueden ser prestados al FOME_[57]. El artículo 48 de la Constitución prohíbe el uso “ _de los recursos que se encuentran destinados a las instituciones de seguridad social para cuestiones diferentes a su fin constitucional_ ”[58]. Los recursos del FONPET no son de las entidades territoriales, sino que son “ _recursos parafiscales_ ” destinados al pago de sus obligaciones pensionales[59]. Por tanto, no pueden ser utilizados “ _para objetivos fuera del sistema_ ”[60], como los previstos por el Decreto Legislativo _sub examine_. En consecuencia, la Corte debe declarar la inexequibilidad de los artículos 3 (num. 2), 12, 13 y 14.

11.4. _El uso de los recursos del FONPET constituye una medida desproporcionada, que implica un desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores_. Los intervinientes indicaron que estos préstamos constituyen “ _desahorros_ ”[61], que ponen en riesgo el pago del pasivo pensional de las entidades territoriales[62]. No existen “ _soportes técnicos_ _que permitan concluir que con los recursos prestados del FONPET se cumpla con el objeto del FOME_ ” o que las condiciones en las que se pagarán los préstamos permiten precaver el “ _riesgo de desfinanciación del FONPET_ ”[63]. El plazo de retorno y la ausencia de una tasa de interés remuneratoria para dichos préstamos “ _no resultan proporcionales_ ”[64], puesto que “ _hacen más gravosa la adquisición del derecho_ [pensional]”[65]. Esto desconoce la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores durante los estados de excepción[66] (art. 215.9 de la CP). Por tanto, la Corte debe declarar la inexequibilidad de los artículos 3 (num. 2), 12, 13 y 14.

11.5. _La expresión “los demás que determine el Gobierno Nacional” es indeterminada, no fue suficientemente motivada y no guarda conexidad con las causas y efectos de la crisis_. Esta expresión es “ _indeterminada e indeterminable, lo que atenta contra los principios de legalidad y seguridad jurídica_ ”[67]. Esto permite que el Gobierno “ _abuse del poder_ (…) _en_ _detrimento del tesoro público_ ”. Por lo demás, esta medida no satisface los requisitos de motivación suficiente y conexidad. Esto, por cuanto “ _no se encuentra siquiera expuesta dentro de la motivación de la norma ni tampoco encuentra nexo de causalidad o ‘relación directa’ con el decreto legislativo 417 de 2020_ ”[68]_._ Por tanto, la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 3 (num. 5).

11.6. _Las operaciones de transferencia temporal de valores y de apoyo de liquidez al sector financiero no guardan conexidad con las causas y efectos de la crisis, y, además, son innecesarias y desproporcionadas_. Primero, estas medidas no guardan conexidad interna ni externa con “ _la necesidad de enfrentar la crisis, sus causas y efectos más inmediatos_ ”. El Gobierno no “ _explicó en las consideraciones de los decretos o en las pruebas allegadas, ni se deduce con un juicio de causalidad, que las acciones económicas van a ser efectivas para afrontar los problemas que se originaron con la pandemia_ ”[69]. Segundo, no existe prueba de que la crisis hubiese afectado los niveles de liquidez del sector financiero[70], que justifique la ejecución de estas operaciones. Por el contrario, como señaló el Gobierno, los bancos cuentan con “ _niveles de liquidez adecuados_ ”. Esto permite concluir la falta de necesidad de la medida. Tercero, resulta desproporcionado autorizar el uso de los recursos del FOME para apoyar al sector financiero, y no para efectuar inversión social en salud[71]. Solo el 9.4% de los “ _micronegocios_ ” del país “ _acude al crédito ante entidades financieras_ ”[72], por lo que la ejecución de estas operaciones “ _beneficiará a las grandes empresas o a aquellas que tengan vida crediticia o historial crediticio_ ”[73], que no a la “ _mayoría de la sociedad colombiana_ ”[74]. Por tanto, la Corte debe declarar la inexequibilidad de los artículos 4 (num. 3), 8 y 9.

11.7. _Las medidas de fortalecimiento patrimonial a las empresas que lleven a cabo actividades de “interés nacional” son contrarias al artículo 355 de la Constitución, que prohíbe decretar auxilios o donaciones a favor del sector privado_. La jurisprudencia constitucional ha indicado que esta prohibición no es absoluta, sino que debe armonizarse con otras disposiciones constitucionales, por ejemplo, el deber de intervención del Estado en la economía[75]. Sin embargo, para que este tipo de medidas de intervención se ajusten a la Constitución, es necesario que la medida: _(i)_ determine “ _de manera concreta y expli´cita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de asignacio´n, publicidad e impugnacio´n_ ”; _(ii)_ “ _reporte beneficios a la sociedad en su conjunto_ ”, o _(iii)_ contribuya a “ _fortalecer la capacidad de acceso a los más pobres a los bienes y servicios públicos esenciales_ ”[76]. En el caso concreto, debido a la indeterminación de las expresiones “ _interés nacional_ ” y “ _entre otras_ ”, “ _no se puede realizar un control previo y posterior para el destino de los recursos públicos_ ”[77], en los términos antes señalados. Esto desconoce lo dispuesto por el artículo 355 de la Constitución[78]. Por tanto, los intervinientes solicitaron la inexequibilidad de las expresiones “ _interés nacional_ ” __ y “ _entre otras_ ”, y, en subsidio, de la totalidad de los artículos 4 (num. 4 y 5), 5 y 15.

11.8. _La ejecución de las operaciones de fortalecimiento patrimonial desconoce los artículos 212 y 215 de la Constitución, por prever una indebida delegación de funciones al MinHacienda._ El artículo 15 del Decreto Legislativo prevé que el MinHacienda “ _determinará las inversiones”_ que se llevarán a cabo en virtud de las operaciones de fortalecimiento patrimonial. Para los intervinientes, esta disposición implica una indebida delegación de funciones al referido ministerio[79]. Durante los estados de excepción, el Presidente es “ _el único que puede dictar decretos con fuerza de ley destinados únicamente a conjurar la crisis_ ”, por lo que “ _pretender delegar las condiciones de una operacio´n tan importante como la aqui´ descrita en un ministerio, violari´a flagrantemente el re´gimen de intrasferibilidad de las funciones propias del Presidente de la Repu´blica_ ”. Por tanto, la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 15 (inc. 2).

12. En conclusión, las solicitudes de inexequibilidad parcial recaen sobre los siguientes artículos:

Inexequibilidad | Fundamento ---|--- Art. 1 | No satisfacen el requisito de necesidad. Arts. 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14 Art. 3 (num. 5) | No satisface los requisitos de motivación suficiente y conexidad. Arts. 3 (num. 2), 12, 13 y 14 | Desconocen la destinación específica de los recursos del FONPET. No satisfacen el requisito proporcionalidad. Vulneran el artículo 215.9 de la CP. Arts. 4 (num. 3), 8 y 9 | No satisfacen los requisitos de conexidad, necesidad y proporcionalidad. Arts. 4 (num. 4 y 5), 5 y 15 | Vulneran el artículo 355 de la CP. Art. 15 (inc. 2) | Vulnera los artículos 212 y 215 de la CP.

4.4. Solicitudes de exequibilidad condicionada

13. Veintiún intervinientes solicitaron la exequibilidad condicionada del Decreto Legislativo 444 de 2020[80]. Estas solicitudes se fundan en los siguientes argumentos:

Fundamentos de las solicitudes de exequibilidad condicionada --- _(i) _El uso de los recursos del FOME debe priorizar el gasto público social para la atención en salud y la protección de la población vulnerable. _(ii) _Las entidades territoriales deben ser beneficiarias de las transferencias de recursos del FOME. _(iii) _Las operaciones de transferencia temporal de valores y de apoyo de liquidez no deben implicar enriquecimiento de los bancos. _(iv) _La indeterminación de la expresión “ _interés nacional_ ” desconoce los principios de seguridad jurídica e igualdad, porque permite actuaciones arbitrarias y discriminatorias en la ejecución de las operaciones de fortalecimiento patrimonial. _(v) _La ejecución de los recursos del FOME debe estar sujeta a un sistema especial de vigilancia y control. _(vi) _La administración del FOME debe garantizar la participación de las entidades territoriales. _(vii) _La administración de los recursos del FOME debe llevarse a cabo por medio de subcuentas. _(viii) _Los costos generados por la ejecución de los instrumentos y contratos celebrados para el cumplimiento del objeto del FOME deben ser adecuados para conjurar la crisis y sus efectos. _(ix) _Los préstamos del FAE y del FONPET deben prever tasas de interés remuneratorias.

13.1. _El uso de los recursos del FOME debe priorizar el gasto público social para la atención en salud y la protección de la población vulnerable_. Los intervinientes señalaron que del “ _Estado Social de Derecho_ ”[81] y de los compromisos adquiridos en el marco del PIDESC[82], deriva la obligación del Gobierno de “ _actuar para proteger la vida, integridad y salud de los colombianos en el contexto del estado de emergencia_ ”[83], por medio del gasto público social. Así, habida cuenta de que los efectos de la crisis reflejan, principalmente, riesgos a la salud y al mínimo vital de los grupos más vulnerables, el Gobierno debió prever medidas específicas dirigidas a precaver dichos riesgos. Sin embargo, el Decreto Legislativo _sub examine_ no contiene medida alguna en este sentido, a pesar de que la atención en salud forma parte del objeto del FOME[84]. Por tanto, la exequibilidad de los artículos 2 y 4 del Decreto Legislativo 444 de 2020 debe condicionarse en el sentido de que “ _el uso prioritario de los recursos del FOME debe ser el fortalecimiento de la capacidad, calidad y nivel de cubrimiento del sistema de salud y la financiación de medidas sociales y económicas destinadas a los sectores sociales en situación de extrema pobreza, a grupos sociales vulnerables, como lo son las personas de edad, con discapacidades, los refugiados, las poblaciones afectadas por el conflicto y las comunidades sujeto de discriminación y desventajas estructurales_ ”[85].

13.2. _Las entidades territoriales deben ser beneficiarias de las transferencias de recursos del FOME_. El Decreto Legislativo no previó un sistema que permita que las entidades territoriales reciban transferencias del FOME. Estas no “ _se incluyen dentro de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación_ ”[86], por lo que “ _no podrán percibir recursos del FOME_ ”[87]. Las transferencias a las entidades territoriales son “ _especialmente importantes en una coyuntura como la del Covid19, en la cual es apremiante que puedan contar con recursos financieros para tomar medidas eficientes que contengan la pandemia en sus regiones_ ”[88]. Por tanto, la exequibilidad de los artículos 4 (num. 1) y 16 debe condicionarse en el sentido de incluir “ _a las entidades territoriales en las transferencias del Presupuesto_ [General de la Nación][89]”.

13.3. _Los costos generados por la ejecución de los instrumentos y contratos celebrados para el cumplimiento del objeto del FOME deben ser adecuados para conjurar la crisis y sus efectos_. Los intervinientes advierten que “ _existen contratos especializados que pueden generar costos que no se derivan de la administración general de recursos a través de dicho sistema_ ”[90]. Estos incluyen “ _(i) la custodia de títulos valores distintos a los ya administrados; (ii) los ocasionados por el uso de cámaras de riesgo central de contraparte; (iii) los servicios de transferencia temporal de valores; (iv) la contratación de bancas de inversión o evaluadores de riesgo para la toma de decisiones en inversiones o financiamiento a que hace referencia el artículo 4 del Decreto Legislativo 444 de 2020_[y]_(v) la contratación de medios de pago no bancarios para la dispersión de recursos a población vulnerable, entre otros_ ”[91]. El Decreto Legislativo no limita la destinación de recursos del FOME para el pago de “ _otros costos que no se derivan de la administración general de recursos_ ”[92], los cuales __ “ _no son adecuados para conjurar o limitar los efectos de la actual emergencia_ ”[93]. Por tanto, la exequibilidad del artículo 4 (num. 2) debe condicionarse en el sentido de que “ _los costos generados para la administración del FOME deben ser adecuados para atender el estado de Emergencia, Económica y Social de manera directa y específica a los objetivos fijados en el artículo 2 del Decreto 444 de 2020_ ”[94].

13.4. _Las operaciones de transferencia temporal de valores y de apoyo de liquidez no deben implicar un enriquecimiento de los bancos_. El sistema financiero “ _es determinante para garantizar la estabilidad del sistema económico del país y ha de ser un mecanismo para distribuir las ayudas económicas_ ”[95] para conjurar la crisis. Sin embargo, la ejecución de estas operaciones no pueden dar lugar al enriquecimiento de los bancos[96]. La transferencia temporal de valores y los apoyos de liquidez deben tener por finalidad “ _la atención de los sectores vulnerables, pobres, informales, profesionales o de las pequeñas y medianas empresas (mipymes) que tienen un riesgo mayor a la luz de las actuales circunstancias_ ”[97]. Respecto a la regulación sobre el financiamiento y reestructuración de los créditos, los intervinientes solicitaron que se adopten criterios de priorización “ _a los sectores profesionales más vulnerables y a las pequeñas y medianas empresas (mipymes), mayormente afectadas por la crisis_ ” [98]. Por tanto, la exequibilidad de los artículos 4 (num. 3), 8 y 9 debe condicionarse en el sentido de que: _(i)_ “ _no se puede derivar ningún enriquecimiento o incremento patrimonial a la banca privada y pública_ ”[99]; _(ii)_ “ _se debe garantizar que el acceso al financiamiento o reestructuración de créditos esté sometido a criterios de priorización a los sectores profesionales más vulnerables y a las pequeñas y medianas empresas (mipymes), mayormente afectadas por la crisis_ ”[100], así como a “ _poblaciones vulnerables_ ”[101], y _(iii)_ “ _la asignación de crédito no_[debe]_estar sujeta al sistema de gestión de riesgos de operaciones de mercado abierto establecido en condiciones de operación normal de la banca y de la economía_ ”[102].

13.5. _La indeterminación de la expresión “interés nacional” vulnera los principios de seguridad jurídica e igualdad, porque permite actuaciones arbitrarias y discriminatorias en la ejecución de las operaciones de fortalecimiento patrimonial_. El Decreto Legislativo no define el alcance de esta expresión. Esto “ _vací_[a] _de contenido la delimitación de los beneficiarios de la medida_ ”[103] de fortalecimiento patrimonial y, a su vez, “ _excluye injustificadamente otros actores económicos igual o más gravemente afectados por la emergencia_ ”. Para los intervinientes, esto implica “ _un riesgo en cuanto a la discrecionalidad de la administración del FOME_ ”, porque será el MinHacienda la entidad que determinará los beneficiarios de las operaciones de fortalecimiento patrimonial. Asimismo, esto “ _llevaría a desproteger a un sector vulnerable y de gran impacto en la economía, como son las pequeñas y medianas empresas_ ”[104], respecto de las cuales el Decreto Legislativo _sub examine_ no dispuso medida alguna para garantizar la continuidad de su actividad productiva. En estos términos, los intervinientes concluyeron que esta indeterminación desconoce los principios de seguridad jurídica e igualdad, en tanto permite actuaciones arbitrarias y discriminatorias en la ejecución de las operaciones de fortalecimiento patrimonial por parte del MinHacienda. Por tanto, la exequibilidad de los artículos 4 (num. 4 y 5) y 15 debe condicionarse, con el fin de definir el alcance de la expresión “ _interés nacional_ ”, e incluir en dicha definición a “ _las_ _empresas relacionadas con la producción de elementos médicos, que permiten la prestación de servicios públicos, así como aquellas de las que depende la satisfacción de la necesidad de la población, como la producción, provisión y aprovisionamiento de alimentos_ ”[105], a “ _las pequeñas y medianas empresas (mipymes)_ ”[106] y a las empresas que desarrollen actividades de “ _interés territorial_ ”[107].

13.6. _La ejecución de los recursos del FOME debe estar sujeta un sistema especial de vigilancia y control_. El Gobierno debió prever un “ _mecanismo de control administrativo y fiscal especial para vigilar y controlar la eficiente destinación de los recursos_ ”[108] del FOME. La regulación de este mecanismo es una medida necesaria para “ _garantizar las funciones básicas de vigilancia y control fiscal, debido a las características especiales de esta emergencia_(…)_e incluso por las facultades generales y discrecionales de la administración para la destinación de recursos_ ”[109] de este fondo. Los intervinientes mencionaron que las medidas de aislamiento preventivo y cuarentena afectan “ _el normal funcionamiento de las funciones básicas del Estado_ ”, entre ellas, el ejercicio del control fiscal. Asimismo, el Decreto Legislativo _sub examine_ otorga al MinHacienda “ _facultades amplias y generales_ ”[110] respecto de la administración de los recursos, “ _la fijación de los recursos de manera discrecional a medida que vaya evolucionando la pandemia, en la definición de los procesos de traslado de liquidez al sector financiero y en la asignación de recursos a otras entidades estatales y a las empresas de ‘interés nacional’_ ”[111]. En tales términos, la falta de regulación de dicho mecanismo podría desconocer “ _la prohibición consagrada en el artículo 15 de la LEEE_ ”[112]. Por tanto, la exequibilidad del parágrafo del artículo 4 debe condicionarse, con el fin de fijar “ _mecanismos especiales de vigilancia y control fiscal sobre las rentas estatales que tendrá el FOME_ ”[113].

13.7. _La administración de los recursos del FOME debe garantizar la participación de las entidades territoriales._ A pesar de su “ _naturaleza exógena_ ”[114], los ahorros del FAE y del FONPET son recursos de las entidades territoriales, por medio de los cuales ejercen su __ “ _autonomía fiscal_ ”[115]. La administración de los recursos prestados de estos fondos debe garantizar un “ _reducto mínimo de autonomía_ ”[116], en atención al impacto que estos préstamos pueden tener en “ _la definición de los planes de desarrollo_ ”[117] territoriales. Por esta razón, el Decreto Legislativo debió prever un mecanismo de participación de las entidades territoriales en la administración de los recursos del FOME, de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad[118]. Por tanto, la exequibilidad de los artículos 4 (par.), 6 y 7 debe condicionarse en el sentido de que “ _se garantice una participacio´n activa y especial de las entidades territoriales en estas decisiones, teniendo en cuenta los principios de concurrencia y coordinacio´n entre las entidades territoriales y la Nacio´n, partiendo del hecho de que los recursos del FOME provinieron de recursos destinados para necesidades en el marco de su autonomi´a fiscal_ ”[119].

13.8. _La administración de los recursos del FOME debe llevarse a cabo por medio de subcuentas_. El Decreto 417 de 2020 previó “ _la creación del FOME con las subcuentas necesarias para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos de la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento_ ”[120]. Esto obligaba al Gobierno a crear subcuentas específicas, en atención a cada uno de los objetos del FOME[121]. Por tanto, la exequibilidad de los artículos 6 y 7 debe condicionarse en el sentido de que los recursos del FOME “ _se manejarán y ejecutarán en subcuentas diferentes según cada uno de los subsectores a los que se dirige la atención de la emergencia y de sus secuelas económicas y sociales_ ”[122].

13.9. _Los préstamos del FAE y del FONPET deben prever tasas de interés remuneratorias_. El Gobierno debió fijar una tasa de interés remuneratoria, para mantener el poder adquisitivo de los recursos prestados[123]. Si bien el uso de estos recursos a título de préstamo “ _no afecta la destinación ni el manejo_ ” previsto por la normativa vigente, “ _el establecer que el interés a pagar será cero, no tiene en cuenta el fenómeno de pérdida de poder adquisitivo como resultado de la inflación_ ”[124]. Esto implica que dicho préstamo, en el caso del FAE, podría constituir “ _un desahorro_ ”[125]; y, en el caso del FONPET, podría desconocer el artículo 48.6 de la Constitución, el cual prescribe que “ _la ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante_ ”[126]. Por tanto, la exequibilidad de los artículos 11 y 12 debe condicionarse en el sentido de que “ _los préstamos del FAE y del FONPET serán remunerados a una tasa de interés del 3%_ ”.

14. En conclusión, las solicitudes de exequibilidad condicionada recaen sobre los siguientes artículos:

Exequibilidad

| Condicionamiento solicitado ---|--- Arts. 2 y 4 | En el sentido de que “ _el uso prioritario de los recursos del FOME debe ser el fortalecimiento de la capacidad, calidad y nivel de cubrimiento del sistema de salud y la financiación de medidas sociales y económicas destinadas a los sectores sociales en situación de extrema pobreza y a grupos sociales vulnerables_ ”. Arts. 4 (num. 1) y 16 | En el sentido de incluir “ _a las entidades territoriales en las transferencias del Presupuesto General de la Nación_ ”. Art. 4 (num. 2) | En el sentido de que “ _los costos generados para la administración del FOME deben ser adecuados para atender el estado de Emergencia, Económica y Social de manera directa y específica a los objetivos fijados en el artículo 2 del Decreto 444 de 2020_ ”. Arts. 4 (num. 3), 8 y 9 | En el sentido de que _(i)_ “ _no se puede derivar ningún enriquecimiento o incremento patrimonial a la banca privada y pública_ ”, y _(ii)_ “ _se debe garantizar que el acceso al financiamiento o reestructuración de créditos esté sometido a criterios de priorización a los sectores profesionales más vulnerables y a las pequeñas y medianas empresas (mipymes), mayormente afectadas por la crisis_ ” _, así como a_ “ _poblaciones vulnerables_ ” _, y (iii)_ “ _la asignación de crédito no_[debe]_estar sujeta al sistema de gestión de riesgos de operaciones de mercado abierto establecido en condiciones de operación normal de la banca y de la economía_ ” _._ Arts. 4 (num. 4 y 5) y 15 | La definición de “ _interés nacional_ ” debe incluir a “ _las_ _empresas relacionadas con la producción de elementos médicos, que permiten la prestación de servicios públicos, así como aquellas de las que depende la satisfacción de la necesidad de la población, como la producción, provisión y aprovisionamiento de alimentos_ ”, a “ _las pequeñas y medianas empresas (mipymes)_ ” a las empresas que desarrollen actividades de “ _interés territorial_ ”. Arts. 4 (par.) | La administración de los recursos del FOME debe estar sujeta a “ _mecanismos especiales de vigilancia y control fiscal sobre las rentas estatales que tendrá el FOME_ ”. Arts. 4 (par.), 6 y 7 | En el sentido de que “ _se garantice una participacio´n activa y especial de las entidades territoriales en estas decisiones, teniendo en cuenta los principios de concurrencia y coordinacio´n entre las entidades territoriales y la Nacio´n, partiendo del hecho de que los recursos del FOME provinieron de recursos destinados para necesidades en el marco de su autonomi´a fiscal_ ”. Arts. 6 y 7 | En el sentido de que los recursos del FOME “ _se manejarán y ejecutarán en subcuentas diferentes según cada uno de los subsectores a los que se dirige la atención de la emergencia y de sus secuelas económicas y sociales_ ”. Arts. 11 y 12 | En el sentido de que “ _los préstamos del FAE y del FONPET serán remunerados a una tasa de interés del 3%_ ”.

4.5. Otras intervenciones

15. Once intervinientes no formularon solicitud alguna. Sus escritos se refieren a: _(i)_ los estudios sobre el impacto económico de la crisis, _(ii)_ la información científica y técnica sobre el coronavirus COVID-19, _(iii)_ la conveniencia de las medidas previstas por el Decreto Legislativo 444 de 2020 y _(iv)_ el impacto de las medidas de contención del virus respecto de los derechos de las mujeres, los migrantes y los sujetos privados de la libertad.

**5.

Concepto del Procurador General de la Nación**

16. El 20 de mayo de 2020, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de los artículos 3 (num. 5), 12 y 14, del Decreto Legislativo _sub examine_. El Procurador se refirió a dos asuntos. Primero, señaló que el Decreto Legislativo 444 de 2020 cumple con los requisitos formales de constitucionalidad. Esto, por cuanto fue _(i)_ suscrito por el Presidente y todos los ministros, _(ii)_ proferido durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, y _(iii)_ motivado en debida forma.

17. Segundo, el Procurador señaló que, en términos generales, la norma _sub examine_ cumple con la mayoría de los requisitos materiales de constitucionalidad. Al respecto, indicó que las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 444 de 2020 superan los juicios de: _(i)_ _conexidad_ , en tanto “ _pretenden garantizar la disponibilidad inmediata de recursos que llegare a requerir la Nación_ (…) _para_[asegurar la]_atención en salud y_ [conjurar] _los efectos adversos en la actividad productiva y económica del país_ ”; _(ii)_ _prohibición de arbitrariedad e intangibilidad_ , dado que no “ _tienen incidencia negativa en el núcleo esencial de derechos fundamentales ni impone restricciones a los derechos intangibles_ ”; _(iii)_ _finalidad_ , por cuanto están “ _relacionadas con la superación de la crisis que dio lugar a la emergencia económica, social y ecológica_ ”; _(iv)_ _motivación suficiente_ , puesto que los considerandos de este Decreto Legislativo y del Decreto 417 de 2020 “ _refieren la necesidad de crear un fondo cuenta especial del orden nacional para la atención transitoria de los efectos que la propagación de la pandemia genere en el sector salud y en la estabilidad económica_ ”; _(v)_ _incompatibilidad_ , en tanto no existe “ _una contraposición normativa_ ”, en la medida en que “ _no se altera la forma de financiación de los fondos FAE y FONPET, ni cambia la destinación específica que los mismos le han de dar a sus recursos en el giro ordinario_ (…), _ni se desnaturalizan las obligaciones a ellos asignadas_ ”; _(vi)_ _necesidad_ , porque, debido a la naturaleza de la emergencia y sus efectos en el sistema de salud y en la economía, “ _es factible contemplar la posibilidad de que los recursos ordinarios no sean suficientes para superar la crisis e impedir la expansión de sus efectos_ ”; _(vii) no discriminación_ , dado que “ _no imponen tratos diferenciados sospechosos_ ”; y, finalmente, _(viii)_ _proporcionalidad_ , por cuanto “ _resultan adecuadas de cara a la calamitosa situación generada por el contagio del COVID-19 a que se ve expuesta la Nación_ ”.

18. Sin embargo, el Procurador consideró que algunas medidas del Decreto Legislativo 444 de 2020 no superan el juicio de no contradicción específica, por lo que es necesario declarar su exequibilidad condicionada. En particular, se refirió a las siguientes dos medidas. De un lado, se refirió al artículo 3 (num. 5), en virtud del cual los recursos del FOME provendrán de las “ _demás_[fuentes]_que determine el Gobierno Nacional_ ”. Señaló que “ _el Congreso es el único competente para definir los recursos de funcionamiento de un fondo cuenta_ ”, en virtud de lo dispuesto por el artículo 150.11 de la Constitución[127]. Por tanto, las _demás fuentes_ que determine el Gobierno Nacional deben estar previstas en una “ _norma con fuerza material de ley_ ”. Por estas razones, solicitó la exequibilidad condicionada de la expresión “ _los demás que determine el Gobierno nacional_ ”, contenida en el numeral 5 del artículo 3 del Decreto 444 de 2020, en el entendido de que “ _la determinación de los recursos del FOME por parte del Gobierno Nacional debe hacerse sobre los que este pueda disponer para ese fin, para lo que se requiere una norma con fuerza material de ley en el marco del Estado de Emergencia_ ”.

19. De otro lado, se refirió a los artículos 12 y 14, que prevén los préstamos del FONPET como fuente de financiación del FOME. Manifestó que “ _el extenso y genérico lapso de repago de los recursos prestados (10 vigencias fiscales) en las tres formas de préstamo, podría poner en riesgo el pago de las obligaciones pensionales_ ”. Esto, por cuanto, a su juicio, “ _los artículos no precisan el término durante el cual se debe garantizar la operación del FONPET y que, por lo tanto, determinaría los recursos disponibles para préstamos_ ”. Por tanto, solicitó la exequibilidad condicionada de las expresiones “ _recursos necesarios para garantizar su operación_ ” y “ _siempre que no se comprometa el pago de las obligaciones a cargo de dicho Fondo en cada una de las vigencias correspondientes_ ”, contenidas en los artículos 12 y 14, respectivamente, del Decreto 444 de 2020, en el entendido de que “ _para determinar los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de Entidades Territoriales – FONPET que puede solicitar la Nación a título de préstamo, se debe fijar como límite la disponibilidad del valor actuarial de las obligaciones pensionales de por lo menos diez (10) vigencias fiscales, lapso en el que la Nación ha de reembolsar los recursos que llegare a solicitar en calidad de préstamo_ ”.

** II.

CONSIDERACIONES:

**1.

Competencia**

20. La Corte Constitucional es competente para decidir acerca de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 444 de 2020, de conformidad con lo dispuesto por los artículos[ 215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) y [241.7 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#241.7)de la Constitución Política, [55](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#55) de la LEEE, así como 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.

**2.

Problema jurídico y metodología de la decisión**

21. Corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Decreto Legislativo 444 de 2020 cumple con los requisitos formales y materiales previstos por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional?

22. Para responder este problema jurídico, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. Primero, presentará la caracterización general de los estados de excepción, en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Segundo, determinará el alcance del control de constitucionalidad en este tipo de asuntos. Tercero, se referirá al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020. Cuarto, explicará la justificación, el contenido y el alcance del Decreto Legislativo 444 de 2020. Quinto, examinará el cumplimiento de los requisitos formales del Decreto Legislativo _sub examine_. Finalmente, analizará si las medidas adoptadas por la norma objeto de control cumplen con los requisitos materiales de constitucionalidad.

**3.

Caracterización general de los estados de excepción. El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica**

23. La Corte Constitucional ha definido la naturaleza y el alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, previsto por el artículo [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución Política. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado las fuentes, los criterios y los estándares que se deben tener en cuenta en el marco del control de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera su precedente sobre la materia, con el propósito de aplicarlo en el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 444 de 2020.

24. Los artículos [212](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#212) a [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución Política regulan los estados de excepción. Con fundamento en estas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: _(i)_ Guerra Exterior, _(ii)_ Conmoción Interior y _(iii)_ Emergencia Económica, Social y Ecológica.

25. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter _reglado_ , _excepcional_ y _limitado_ , de los mismos. Al respecto, la Constitución prevé un complejo sistema de controles con las finalidades de garantizar “ _el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia_ ”[128] y que “ _el uso de estas herramientas sea una potestad reglada, (…) sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad_ ”[129]. La naturaleza _reglada, excepcional_ y _limitada_ , de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la LEEE[130], así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[131].

26. La Constitución Política dispone un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como _(i)_ la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; _(ii)_ el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; _(iii)_ las reuniones del Congreso por derecho propio; _(iv)_ los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, _(v)_ la competencia del Congreso para declarar la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.

27. La Constitución también prevé el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto por los artículos[ 212](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#212) a[ 215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución Política. Este control de constitucionalidad también está regulado por los artículos [55 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#55)de la LEEE y[ 36](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=30150#36) a [38](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=30150#38) del Decreto 2067 de 1991.

28. A la luz del artículo [215 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215)de la Constitución Política, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos por los artículos 212 y 213 _ibidem_ que: _(i)_ perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que _(ii)_ constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “ _una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella_ ”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.

29. En relación con la naturaleza de los acontecimientos que pueden dar lugar a la declaratoria de la emergencia, la Corte ha resaltado que “ _no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales_ ”[132]_._ En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede provenir de una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o de una causa técnica, como es el caso del cierre de una frontera internacional o “ _accidentes mayores tecnológicos_ ”[133].

30. Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: _(i)_ la fijación de salarios de empleados públicos[134]; _(ii)_ la crisis en el servicio público de energía eléctrica[135]; _(iii)_ los desastres naturales[136]; _(iv)_ la revaluación del peso frente al dólar[137]; _(v)_ el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[138]; _(vi)_ las actividades relacionadas con el manejo, el aprovechamiento y la inversión de los recursos captados del público[139]; _(vii)_ los servicios públicos de seguridad social y atención en salud[140], y, por último, _(viii)_ la situación fronteriza con Venezuela[141].

31. El artículo [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución Política prescribe, además, que el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, solo puede declararse “ _por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario_ ”. A su vez, la misma disposición prevé que, en el marco del Estado de Emergencia, los decretos legislativos tendrán fuerza de ley y deberán ser _(i)_ motivados, _(ii)_ firmados por el Presidente y todos los ministros, así como _(iii)_ destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Asimismo, tales decretos _(iv)_ deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y _(v)_ podrán, de forma transitoria, crear nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.

32. Por último, el referido artículo [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) prevé que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual el Presidente ejercerá las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. Este mismo artículo instituye que, en el marco del estado de emergencia, el Congreso: _(i)_ examinará, hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y la oportunidad de las mismas; _(ii)_ podrá derogar, modificar o adicionar, los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales, y _(iii)_ se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.

**4.

Alcance del control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica**

33. Los estados de excepción pretenden, en el marco de la Constitución Política, responder a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado con el mero ejercicio de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional democrático es que los estados de excepción no pueden ser omnímodos ni arbitrarios. El ordenamiento superior prevé una serie de requisitos que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para conjurar la crisis _._ Tales requisitos son analizados por la Corte para verificar la compatibilidad de tales decretos con la Constitución Política. Esto, bajo el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero, en todo caso, sometidos a las condiciones impuestas por la Constitución.

34. La Corte ha señalado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, las cuales constituyen parámetro de constitucionalidad: _(i)_ las disposiciones de la Constitución Política que regulan los estados de excepción (Arts. [212](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#212) a [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) CP); _(ii)_ la regulación prevista por la LEEE; y _(iii)_ las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (_derechos intangibles_) (Arts. [93.1 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#93.1)y [214](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#214) CP). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias en el marco de un estado de excepción concreta el principio de legalidad que, como lo ha indicado esta Corte, implica que: _(i)_ el Gobierno debe actuar con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción y _(ii)_ las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no deben ser incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.

35. La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que el control de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: _formal_ y _material_. Este escrutinio tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.

36. El examen formal del decreto implica que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres requisitos básicos: _(i)_ la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; _(ii)_ la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y _(iii)_ la existencia de motivación. Asimismo, en los casos en los cuales se hubiere declarado el estado de emergencia en solo una parte del territorio, la Corte debe examinar que los decretos legislativos no la excedan.

37. El examen material comprende varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión de los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de esta Corte evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien dichas diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance, a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios, con la indicación del orden en que deben ser aplicados.

38. El juicio de _finalidad_[142] está previsto por el artículo [10 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#10)de la LEEE[143]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[144].

39. El juicio de _conexidad material_[145] está dispuesto por los artículos [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución Política[146] y [47](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#47) de la LEEE[147]. Con este juicio, la Corte determina si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: _(i)_ _interno_ , esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[148] y _(ii)_ _externo_ , es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[149].

40. Con el juicio de _motivación suficiente_[150], la Corte determina si, además de que el decreto contiene sus fundamentos, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[151]. Esta motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[152], sobre todo a aquellas que limitan derechos constitucionales. Esto, por cuanto el artículo 8 de la LEEE instituye que los “ _decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales_ ”[153].

41. Por medio del juicio de _ausencia de arbitrariedad_[154], la Corte comprueba que el decreto legislativo no disponga medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[155]. En particular, la Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: _(i)_ no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[156]; _(ii)_ no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, por último, _(iii)_ no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[157].

42. El juicio de _intangibilidad_[158]__ parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “ _intocable_ ” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos[ 93](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#93) y[ 214 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#214)de la Constitución Política, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha concluido que, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, son derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; los principios de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; los derechos a elegir y ser elegido; los derechos a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.

43. Por medio del juicio de _no_ _contradicción específica_[159], la Corte verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos _(i)_ no contradigan, de manera específica, la Constitución o los tratados internacionales, y _(ii)_ no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el contenido de los artículos [47](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#47), [49](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#49) y [50](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#50) de la LEEE. La Corte Constitucional ha destacado que, por expreso mandato constitucional y legal, dentro de este marco está prohibido que el Gobierno desmejore los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados por el artículo [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución Política.

44. Mediante el juicio de _incompatibilidad_[160], previsto por el artículo[ 12 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#12)de la LEEE, la Corte debe examinar que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.

45. El juicio de _necesidad_[161] está previsto por el artículo [11](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#11) de la LEEE. Por medio de este juicio, la Corte verifica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines de la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que, con este juicio, debe analizarse: _(i)_ la _necesidad fáctica_ o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis, y _(ii)_ la _necesidad jurídica o subsidiariedad_ , que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.

46. Mediante el juicio de _proporcionalidad_[162], previsto por el artículo [13](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#13) de la LEEE, la Corte examina si las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción son respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Asimismo, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad implica constatar que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. La Corte Constitucional advierte que este examen particular no excluye la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello sea necesario para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.

47. Por último, el juicio de _no discriminación_[163] tiene fundamento en el artículo [14 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#14)de la LEEE[164]. Por medio de este juicio, la Corte determina que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no impliquen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[165]. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[166].

**5.

El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020**

48. Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente, con la firma de todos los ministros, declaró el “ _Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional_ ”, por el término de 30 días, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. Esta declaratoria estuvo fundada en la necesidad de adoptar medidas extraordinarias para afrontar la “ _crisis sanitaria y social_ ” causada por el brote del nuevo coronavirus COVID-19.

49. Como fundamento de este Decreto, el Gobierno Nacional dio cuenta de los efectos de la crisis en la salud pública y en la economía. En particular, indicó que estos se manifiestan en: _(i)_ el aumento del “ _costo de atención en salud en $4.631,085.235.141 de pesos_ ”, sin tener en cuenta los costos por pago de incapacidades, por inversión para aumentar la oferta de unidades de cuidados intensivos y por la expansión del “ _área de aislamiento a través de habilitación de capacidad hotelera_ ”; y _(ii)_ las “ _afectaciones al sistema económico_ ”, puesto que, de un lado, las medidas sanitarias de contención del virus “ _resultan en una reducción de los flujos de caja de las personas y de las empresas_ ”, y, de otro, la crisis de precios del petróleo y la revaluación del dólar podrían “ _inducir un deterioro en el balance del Gobierno Nacional Central de más de 3bn de COP en 2020_ ”. Por lo anterior, consideró que las medidas ordinarias resultaban insuficientes para “ _conjurar el efecto_ [de la crisis] _en la salud pública, el ingreso básico de los colombianos, la estabilidad económica de los trabajadores y de las empresas, la actividad económica de los trabajadores independientes, y la sostenibilidad fiscal de la economía_ ”.

50. El Gobierno aludió a una serie de medidas extraordinarias para conjurar crisis e impedir la extensión de sus efectos. Estas incluyen:_(i)_ la creación del “ _Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME, para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento_ ”, y _(ii)_ los préstamos de los recursos del FAE y del FONPET, como fuentes de “ _recursos adicionales para que el Gobierno Nacional pueda enfrentar las mayores necesidades sociales y económicas ocasionadas_ ” por la emergencia, entre otras medidas[167].

51. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 2020 por medio de la Sentencia C-[145](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=101154) de 2020. La Sala Plena consideró que este Decreto: _(i)_ cumplió con los requisitos formales; _(ii)_ fue expedido tras una situación imprevisible, sobreviniente e intempestiva, que _(iii)_ configuró una auténtica calamidad pública que afectó gravemente el orden económico y social; y _(iv)_ estuvo justificado en la insuficiencia de las facultades ordinarias del ejecutivo para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. Por tanto, la Corte concluyó que dicho decreto satisfizo los presupuestos fácticos, valorativos y de suficiencia previstos por la jurisprudencia constitucional.

**6.

Justificación, contenido y alcance del Decreto Legislativo 444 de 2020**

52. En el marco del estado de emergencia declarado por medio del Decreto 417 de 2020, el Presidente, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 444 de 21 de marzo de 2020, “ _Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica_ ”.

53. Este Decreto Legislativo tiene por finalidad disponer de nuevas fuentes de recursos que permitan “ _concretar las medidas que se requieren para aliviar las consecuencias econo´micas y sociales_ ” de la actual emergencia económica, social y ecológica. Al respecto, sus considerandos dan cuenta de la necesidad de “ _contar con recursos adicionales a los disponibles a través de los mecanismos ordinarios, que puedan ejecutarse de forma ágil e inmediata con el fin de destinarlos exclusivamente a implementar medidas, dirigidas entre otros, a fortalecer el sistema de salud para garantizar las condiciones necesarias de atención y prevención en el marco de la rápida propagación del nuevo coronavirus COVID-19, así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ello conlleva_ ”. A su vez, explicita la necesidad de “ _aprobar créditos adicionales y realizar traslados, distribuciones, modificaciones y desagregaciones al Presupuesto General de la Nación_ ”, para “ _aliviar las consecuencias económicas y sociales de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia_ ”.

54. Asimismo, los considerandos de este Decreto refieren la necesidad de acudir a fuentes de financiación extraordinarias para obtener recursos adicionales. El impacto económico generado por la propagación del brote del coronavirus COVID-19 imposibilita “ _pronosticar con algún grado de certeza el comportamiento_ ” de los mercados financieros internacionales y limita “ _la capacidad de implementar medidas de política fiscal contra cíclicas_ (…)_, por lo que actualmente no resulta financieramente viable ni fiscalmente responsable acudir a mercados de deuda, máxime cuando se puede implementar una estrategia de optimización de recursos del Estado_ ”. En el marco de dicha estrategia de optimización, los considerandos de este Decreto informan que el FAE y el FONPET cuentan “ _con activos financieros importantes para solventar las necesidades de gasto derivadas de la pandemia_ ”, los cuales podrán ser utilizados, a título de préstamo, sin afectar “ _el cumplimiento de las obligaciones de_[estos fondos]_, ni el propósito para el que fue_[ron] _concebidos_ ”. Por tanto, en los mismos considerandos, el Gobierno manifiesta que garantizará que el FAE “ _en el futuro cuente nuevamente con dichos recursos cuando se activen las causales establecidas en los artículos 48 y 55 de la Ley 1530 de 2012_ ”, y pagará sus obligaciones con el FONPET “ _en un plazo que no afecte ni amenace su flujo de pagos_ ” _._

55. Con ese fin, el Decreto Legislativo prevé 18 artículos, cuyas medidas se refieren a tres ejes temáticos. El primer eje temático prevé la creación del FOME. Para esto, define la naturaleza jurídica y el objeto de este fondo, así como la regulación de su administración y su liquidación (arts. 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17). El segundo eje temático versa sobre el origen de los recursos del FOME. En particular, el Decreto Legislativo regula los préstamos del FAE y del FONPET, así como las condiciones bajo las cuales se pagarán dichos préstamos (arts. 3 (inciso y 5 numerales) 10, 11, 12, 13 y 14). El tercer eje temático está relacionado con la destinación de los recursos del FOME. Al respecto, el Decreto Legislativo dispone la incorporación de recursos del FOME para la atención de necesidades de recursos por parte de las entidades que forman parte del PGN, el régimen aplicable a las operaciones de transferencia temporal de valores y de apoyo de liquidez al sistema financiero, así como las operaciones de fortalecimiento patrimonial al sector real (arts. 4 (inciso y 6 numerales), 5, 8, 9, 15 y 16). Por último, el Decreto Legislativo determina que su vigencia iniciará a partir de la fecha de su publicación (art. 18).

A. Primer eje temático: _creación del FOME. Naturaleza jurídica, objeto, administración y liquidación_

56. El Decreto Legislativo prevé la creación del FOME como un fondo sin personería jurídica del MinHacienda (art. 1). Este fondo tendrá por objeto “ _atender las necesidades de recursos_ ” para garantizar la atención en salud, mitigar los efectos adversos generados a la actividad productiva y permitir que la economía continúe “ _brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento_ ” (art. 2). El MinHacienda administrará estos recursos en un portafolio independiente y, podrá realizar las operaciones monetarias, cambiarias y de mercado de deuda pública legalmente autorizadas a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (par. del artículo 3). Las decisiones sobre los recursos del FOME serán “ _evaluadas en forma conjunta y en contexto con su objeto (…) como parte de una política integral para solventar las necesidades_ ” de la emergencia y, por tanto, se podrán efectuar operaciones aun cuando se esperen “ _resultados adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos_ ” (par. del artículo 4). Asimismo, dispone que el FOME será administrado por el MinHacienda, de conformidad con los principios que orientan la función administrativa, y de forma independiente a los demás recursos y fondos que administra. Los procesos de contratación que se lleven a cabo en el marco de la ejecución de estos recursos se regirán por el derecho privado (art. 6). En su calidad de administrador, el MinHacienda tendrá las funciones de llevar a cabo “ _las operaciones y actividades administrativas, financieras, presupuestales y contables_ ” respectivas, y ejecutará los recursos del fondo, entre otras (art. 7). El FOME podrá liquidarse “ _siempre que se encuentre a paz y salvo con sus obligaciones_ ”. Los saldos se reintegrarán al MinHacienda, que podrá “ _contratar a las entidades correspondientes según la naturaleza de los activos_ ” (art. 17).

B. Segundo eje temático: _origen de los recursos del FOME. Préstamos del FAE y del FONPET_

57. El Decreto Legislativo 444 de 2020, prevé que los recursos con los que contará el FOME para asegurar el cumplimiento de su objeto provendrán de: _(i)_ el FAE (art. 3.1), _(ii)_ el FONPET (art. 3.2), _(iii)_ el PGN (art. 3.3), _(iv)_ los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos de este fondo (art. 3.4) y _(v)_ los demás que determine el Gobierno Nacional (art. 3.5).

58. En particular, el Decreto Legislativo prevé las condiciones en las que se llevarán a cabo los préstamos del FAE y del FONPET, así como el pago de dichas obligaciones. Respecto del FAE, este fondo prestará a la Nación “ _hasta el 80% de los recursos ahorrados_ ”, los cuales se transferirán en “ _dólares de los Estados Unidos de América_ ”. Estas operaciones de crédito público estarán exceptuadas del régimen de autorizaciones previsto por el Decreto 1068 de 2015 (art. 10). Su amortización se efectuará a partir de 2023, “ _a una tasa de interés del cero por ciento (0%), por el equivalente a un billón de pesos anuales_ _, liquidado a tasa representativa de mercado vigente en cada pago_ ”. Sin embargo, “ _los pagarés en los que se materialicen los préstamos se podrán redimir anticipadamente para atender los faltantes del desahorro del FAE_ ”, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 1530 de 2012 (art. 11).

59. Respecto del FONPET, el Decreto Legislativo prescribe que la Nación podrá prestar a este fondo tres tipos de recursos. Primero, los recursos sin distribuir a las cuentas individuales de las entidades territoriales, provenientes de los aportes que debe efectuar la Nación por el recaudo de las vigencias 2019 y 2020. Estos deberán ser reembolsados “ _máximo durante las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la fecha de desembolso_ ” (art. 12). En todo caso, “ _se deberán mantener en el FONPET los recursos necesarios para garantizar su operación_ ” (art. 12, par. 1). Estas operaciones de crédito público estarán exceptuadas del régimen de autorizaciones previsto por el Decreto 1068 de 2015 (art. 12, par. 2). Segundo, los recursos de las vigencias futuras de los aportes que deberá efectuar la Nación en las vigencias 2020, 2021 y 2022 (art. 13). Estos serán prestados “ _en la medida en la que vayan siendo requeridos por el FOME_ ”, y deberán ser reembolsados “ _máximo durante las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la extinción de la obligación_ ”. Estas operaciones de crédito público estarán exceptuadas del régimen de autorizaciones previsto por el Decreto 1068 de 2015 (art. 13, par.). Tercero, los recursos del FONPET, “ _siempre que no se comprometa el pago de las obligaciones a cargo de dicho fondo_ ” (art. 14). Esta fuente constituye un “ _mecanismo residual de financiación_ ”, por cuanto la Nación solo podrá prestar estos recursos “ _en caso de que se agoten todas las fuentes de recursos destinadas a financiar la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020_ ”. Su remuneración se efectuará a “ _tasas de interés de mercado_ ”, y se pagará “ _dentro de los diez (10) años siguientes al desembolso de dichos recursos_ ”.

C.Tercer eje temático: _destinación de los recursos del FOME._ _Atención de necesidades de recursos de las entidades que forman parte del PGN, operaciones de transferencia temporal de valores y de apoyo de liquidez al sector financiero, así como operaciones de fortalecimiento patrimonial al sector real_

60. El Decreto Legislativo prevé que los recursos del FOME estarán destinados “ _conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos_ ”. En particular, estos podrán destinarse a: _(i)_ atender necesidades de recursos de las entidades que forman parte del PGN (art. 4, num. 1); _(ii)_ pagar los costos generados por la administración de este fondo (art. 4, num. 2); _(iii)_ efectuar operaciones de apoyo de liquidez transitoria al sector financiero (art. 4, num. 3); _(iv)_ invertir en instrumentos de capital o deuda de empresas públicas, privadas o mixtas que desarrollen actividades de “ _interés nacional_ ” (art. 4, num. 4); _(v)_ proveer financiamiento directo a dichas empresas (art. 4, num. 5); y _(vi)_ otorgar liquidez a la Nación, en caso de que los efectos de la crisis se extiendan a “ _las fuentes de liquidez ordinarias_ ” (art. 4, num. 6). Finalmente, habilita al MinHacienda para “ _proveer el financiamiento directo a que hace referencia el numeral 5 del artículo 4_ ” (art. 5).

61. En relación con la atención de las necesidades de recursos de las entidades que forman parte del PGN, prevé que los recursos del FOME serán presupuestados en la sección del MinHacienda, que los distribuirá a las entidades que forman parte del PGN. Los recursos se destinarán exclusivamente a conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. Los ordenadores del gasto de las entidades a las cuales se les asignen distribuciones presupuestales serán responsables por la veracidad de la información (art. 16).

62. Asimismo, el Decreto Legislativo fija las condiciones bajo las cuales se llevarán a cabo las operaciones de transferencia temporal de valores y de apoyo de liquidez al sector financiero. De un lado, prescribe que las operaciones de transferencia temporal de valores son operaciones del mercado monetario (art. 8). Para la ejecución de estas operaciones, la Nación podrá admitir “ _como colateral_ ” diversas clases de títulos emitidos por los establecimientos de crédito y contratar al FRECH. Con el fin de facilitar dichas operaciones, habilita al FRECH para: _(i)_ utilizar recursos del FOME para “ _adquirir títulos de tesorería TES clase B_ ” directamente con la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (art. 8, par. 1), _(ii)_ invertir “ _la liquidez disponible en depósitos remunerados del Banco de la República_ ” o en la referida Dirección General, y _(iii)_ “ _recibir títulos representativos de cartera comercial, de consumo y/o leasing financiero_ ”, además de los que tiene autorizados de ordinario (art. 8, par. 2). De otro lado, dispone que las operaciones de apoyo de liquidez al sector financiero consistirán en los “ _depósitos que efectúe la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, con los recursos del FOME, a las bancas estatales de primer y segundo piso_ ” (art. 9). Estas operaciones deberán llevarse a cabo con la finalidad de “ _solventar las necesidades sociales y económicas del sector empresarial, ocasionadas por la situación a la que se refiere el Decreto 417 de 2020_ ”.

63. En particular, las operaciones de transferencia temporal previstas por el artículo 8 _sub examine_ son “ _operaciones del mercado monetario que se efectúen conforme a lo reglamentado por el artículo 2.36.3.1.3. del Decreto 2555 de 2010_ ”. De conformidad con esta última disposición, estas operaciones son aquellas en las que una parte (el originador), transfiere la propiedad de unos valores (objeto de la operación) a la otra (el receptor), con el acuerdo de “ _retransferirlos_ ” en la misma fecha o en una fecha posterior. A su vez, el receptor transferirá al originador la propiedad de “ _otros valores_ ” (no objeto de la operación), o una suma de dinero de valor igual o mayor al de los valores objeto de la operación; o entregará dicha suma de dinero u “ _otros valores_ ” en garantía a un sistema de negociación de valores o a una bolsa de valores vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Estas operaciones se caracterizan, entre otras, porque _(i)_ los plazos son establecidos por los reglamentos de las bolsas de valores y de los sistemas de negociación de valores, pero no podrán ser superior a (1) año; _(ii)_ la transferencia de valores genera el pago de una suma de dinero por parte del receptor; _(iii)_ si durante la vigencia de la operación los valores objeto de la misma pagan amortizaciones, rendimientos o dividendos, el receptor deberá transferir el importe de los mismos al originador en la misma fecha en que tenga lugar dicho pago; _(iv)_ cuando el receptor entregue valores al originador, podrán establecerse restricciones a la movilidad de dichos valores y _(v)_ cuando el receptor entregue dinero al originador, este podrá reconocer al receptor un rendimiento por tales recursos durante la vigencia de la operación.

64. Finalmente, el Decreto Legislativo regula lo referido a las operaciones de fortalecimiento patrimonial. Estas operaciones tendrán por finalidad “ _garantizar la continuidad en la operación de empresas que presten servicios de interés nacional, y que se encuentren gravemente afectadas por la emergencia_ ” (art. 15). Con este fin, el Gobierno podrá a invertir en instrumentos de capital y/o deuda “ _emitidos por empresas privadas, pu´blicas o mixtas, incluyendo acciones con condiciones de participacio´n, dividendos y/o recompra, entre otras_ ”. El MinHacienda determinará estas “ _inversiones_ ”, las cuales, además, deberán valorarse “ _en el contexto de las necesidades sociales y económicas_ ” ocasionadas por la crisis, por lo que estas “ _se podrán efectuar aun cuando al momento de su realización se esperen resultados financieros adversos_ ”.

65. Estas medidas se sintetizan en el siguiente cuadro:

Medidas previstas por Decreto Legislativo 444 de 2020 --- _Creación del FOME_. Naturaleza jurídica, objeto, administración y liquidación | Artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.) 6, 7 y 17 _Origen de los recursos del FOME_. Préstamos del FAE y del FONPET | Artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14 _Destinación de los Recursos del FOME_. Atención de necesidades de recursos de las entidades que forman parte del PGN, Operaciones de apoyo de liquidez al sector financiero y operaciones de fortalecimiento patrimonial al sector real | Artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16 **7.

Control de constitucionalidad formal del Decreto Legislativo 444 de 2020**

66. Como se señaló en el _párr_. 36, en el marco del control de constitucionalidad formal, la Corte debe verificar que el Decreto Legislativo 444 de 2020 _(i)_ esté suscrito por el Presidente de la República y todos sus ministros, _(ii)_ hubiere sido proferido durante la vigencia y en desarrollo la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, _(iii)_ contenga motivación, y, finalmente, que _(iv)_ determine su ámbito territorial de aplicación, en caso de adoptarse medidas que tengan la vocación de ser aplicadas en una parte del territorio nacional.

67. _El Decreto Legislativo 444 de 2020 cumple con todos los requisitos formales de constitucionalidad_. En efecto, la Sala Plena constata que este Decreto Legislativo: _(i)_ fue suscrito por el Presidente y los 18 ministros[168]; _(ii)_ fue proferido durante la vigencia y en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, en tanto _(a)_ fue expedido el 21 de marzo de 2020, esto es, dentro de los 30 días siguientes a dicha declaratoria del estado de emergencia, y _(b)_ tiene por objeto “ _dictar disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica_ ”; y _(iii)_ contiene motivación, por cuanto expresa las razones que justificaron su expedición, el objeto que persigue, la finalidad de las medidas adoptadas, así como su relación con la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020. Finalmente, _(iv)_ el requisito referido a la determinación del ámbito territorial de aplicación no es aplicable al caso concreto, por cuanto el decreto que declaró el Estado Emergencia Económica, Social y Ecológica no fijó un determinado ámbito de aplicación, sino que sus efectos se extienden a todo el territorio nacional. Por tanto, la Sala Plena concluye que el Decreto Legislativo 444 de 2020 cumple con los requisitos formales de constitucionalidad.

**8.

Control de constitucionalidad material del Decreto Legislativo 444 de 2020**

68. Como se mencionó en los _párr_. 37 y ss., el examen material de la constitucionalidad de los decretos legislativos debe llevarse a cabo a partir los juicios de _(i)_ finalidad, _(ii)_ conexidad, _(iii)_ motivación suficiente, _(iv)_ ausencia de arbitrariedad, _(v)_ intangibilidad, _(vi)_ no contradicción específica, _(vii)_ incompatibilidad, _(viii)_ necesidad, _(ix)_ proporcionalidad y _(x)_ no discriminación.

69. Para adelantar el control de constitucionalidad material del Decreto Legislativo 444 de 2020, la Sala Plena analizará la constitucionalidad de las medidas señaladas en el _párr_. 65 a la luz de los juicios antes referidos.

8.1._Primer eje temático_:__ Creación del FOME. Naturaleza jurídica, objeto, administración y liquidación

70. En relación con este eje temático, el Decreto Legislativo _sub examine_ prevé lo siguiente:

Disposición | Contenido normativo ---|--- Artículo 1 | Prevé la creación del FOME como un fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda. Artículo 2 | Prescribe que el FOME tendrá por objeto “ _atender las necesidades de recursos_ ” para garantizar la atención en salud, mitigar los efectos adversos generados a la actividad productiva y permitir que la economía continúe “ _brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento_ ”, en el marco del Decreto 417 de 2020.

Parágrafo. del artículo 3 | Dispone que el Ministerio de Hacienda administrará los recursos del FOME en un portafolio independiente y, podrá realizar las operaciones monetarias, cambiarias y de mercado de deuda pública legalmente autorizadas a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional.

Parágrafo. del artículo 4 | Prevé que las decisiones sobre los recursos del FOME serán “ _evaluadas en forma conjunta y en contexto con su objeto (…) como parte de una política integral para solventar las necesidades_ ” de la emergencia y, por tanto, se podrán efectuar operaciones aun cuando se esperen “ _resultados adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos_ ”.
Artículo 6 | Dispone que el FOME será administrado por el Ministerio de Hacienda, con plena observancia de los principios previstos por el artículo 209 de la Constitución, y de forma independiente a los otros fondos y recursos administrados por el mismo. Los procesos de contratación en el marco de la ejecución de los recursos del FOME se regirán por el derecho privado. Artículo 7 | Prevé que el Ministerio tendrá las funciones de: _(i)_ llevar a cabo “ _las operaciones y actividades administrativas, financieras, presupuestales y contables_ ” respectivas; _(ii)_ llevar la contabilidad del Fondo, _(iii)_ ejecutar los recursos del fondo, y _(iv)_ las demás inherentes a su administración. Artículo 17 | Prescribe que el FOME podrá liquidarse “ _siempre que se encuentre a paz y salvo con sus obligaciones_ ”. Los saldos se reintegrarán al Ministerio de Hacienda, que podrá “ _contratar a las entidades correspondientes según la naturaleza de los activos_ ”.

71. _Delimitación del objeto de revisión_. Corresponde a la Corte analizar la compatibilidad de las disposiciones correspondientes a este eje temático con la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. Asimismo, la Corte se pronunciará sobre los cuestionamientos planteados por los intervinientes en relación con los artículos que integran este eje temático, a saber:

Artículo | Solicitud | Fundamento / sentido del condicionamiento ---|---|--- Art. 1 | Inexequibilidad | No satisface el requisito de necesidad (_párr._ 11.1). Arts. 4 (par.) | Exequibilidad condicionada | La administración de los recursos del FOME debe estar sujeta a “ _mecanismos especiales de vigilancia y control fiscal sobre las rentas estatales que tendrá el FOME”_(_párr._ 13.6)_._ Arts. 4 (par.), 6 y 7 | Exequibilidad condicionada | En el sentido de que “ _se garantice una participación activa y especial de las entidades territoriales en estas decisiones, teniendo en cuenta los principios de concurrencia y coordinación entre las entidades territoriales y la Nación, partiendo del hecho de que los recursos del FOME provinieron de recursos destinados para necesidades en el marco de su autonomía fiscal_ ” (_párr_. 13.7). Arts. 6 y 7 | Exequibilidad condicionada | En el sentido de que los recursos del FOME “ _se manejarán y ejecutarán en subcuentas diferentes según cada uno de los subsectores a los que se dirige la atención de la emergencia y de sus secuelas económicas y sociales_ ” (_párr._ 13.8).

72. _Problema jurídico_. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, del Decreto Legislativo 444 de 2020 cumplen con los requisitos materiales de constitucionalidad previstos por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional?

73. _Metodología_. La Corte analizará el cumplimiento de los juicios de _(i)_ finalidad, _(ii)_ conexidad, _(iii)_ motivación suficiente, _(iv)_ ausencia de arbitrariedad, _(v)_ intangibilidad, _(vi)_ no contradicción específica, _(vii)_ incompatibilidad, _(viii)_ necesidad, _(ix)_ proporcionalidad y _(x)_ no discriminación. Los cuestionamientos y solicitudes de los intervinientes se analizarán en los juicios correspondientes.

**_(i)_

_Las normas relativas a la creación del FOME satisfacen el juicio de finalidad_**

74. Los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, satisfacen el juicio de finalidad.__ En efecto, estas disposiciones están “ _directa y específicamente encaminadas_ ” a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. La creación del FOME tiene por objeto permitir que el Gobierno cuente con un “ _instrumento ágil para la canalización de_ [los] _recursos_ ”[169] necesarios para “ _atender la emergencia_ ”[170]. Según informó el MinHacienda, el FOME contará con $25 billones de pesos[171], aproximadamente, que se destinarán a “ _atender la emergencia sanitaria, aliviar los efectos adversos sobre los hogares y las empresas, y dar los insumos necesarios para mantener y restablecer la actividad económica del país dependiendo de la evolución de la pandemia_ ”[172]. Estas medidas serán implementadas en todo “ _el territorio nacional, lo cual demanda una asistencia homogénea y un actuar ágil y responsable_ ”[173]. La creación del FOME permite cumplir dicho propósito, por cuanto este fondo facilita “ _(i) un manejo independiente de los recursos allí administrados y (ii) al otorgarse una destinación específica de estos recursos, esta figura garantiza oportunidad, celeridad y eficiencia en la atención del objeto del Fondo_ (…) _a la vez que permite observar los mismos criterios bajo los cuales se administran los demás recursos de la Nación, esto es, liquidez, seguridad y rentabilidad_ ”[174]. En estos términos, la creación de este fondo es una medida adecuada que está directamente dirigida a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

75. Por lo demás, la Corte advierte que el BID ha sugerido a los estados que las “ _políticas de alivio fiscal_ ”[175] adoptadas con el fin de mitigar los efectos de la pandemia “ _se diseñen_ (…) _con cuentas separadas de otros programas de transferencias estructurales_ ”[176]. Esto, por cuanto el gasto público asociado a la implementación de dichas medidas debe comprender las inversiones en el sistema de salud, “ _para una prevención, detección, tratamiento y contención efectivas_ ”[177], del virus; y en el sistema económico, con el fin de proteger la actividad productiva, el empleo y “ _el buen funcionamiento de los mercados de crédito_ ”[178]. En efecto, dicha administración independiente permite focalizar el uso y destinación de los recursos, y, en consecuencia, contribuir, de manera más eficiente, a mitigar los efectos adversos de la pandemia en la economía. En Colombia, dichas medidas, deberán estar dirigidas, principalmente, a reactivar la actividad económica y recuperar el empleo a nivel nacional, por ser los sectores más afectados en la crisis. Al respecto, las siguientes gráficas dan cuenta del decrecimiento de la actividad económica y el aumento de la tasa de desempleo en el país[179]:

76. Asimismo, la creación de fondos especiales para enfrentar la pandemia ha sido una medida adoptada por varios países.__ A nivel global distintos gobiernos han dispuesto la creación de fondos especiales para atender las necesidades derivadas de la crisis generada por la COVID-19. Al menos 14 países han previsto la creación de fondos especiales dentro de las medidas económicas para enfrentar la pandemia, así:

Estado | Fondo ---|--- Alemania[180] | “ _Fondo de estabilización económica – FSM_ ”. Destinará 600 mil millones de euros para _“complementa_[r]_los programas de ayuda para la liquidez del Instituto Crediticio para la Reconstrucción_ ”. Austria[181] | - “ _Corona-Relief-Fund_ ”. Asignará 15 billones de euros para financiar las industrias afectadas por la crisis. - “ _Hardship fund_ ”. Destinará 2.000 millones de euros para apoyar a los trabajadores independientes que no tienen ingresos. Argentina[182] | “ _Fondo especial_ ”. Dispondrá de 27 millones de dólares para adquirir “ _equipamiento de laboratorios y hospitales_ ”, entre otros. Bosnia y Herzegovina[183] | “ _Fondo de Solidaridad de la República Srpska_ ”. “ _Ayudar_[á]_a los empleados en el sector real, afectados por medidas extraordinarias_ ”. Este fondo será financiado con pagos voluntarios de los empleados del sector público. Chile[184] | “ _Fondo de Solidaridad_ ”. Destinará 100 millones de dólares para atender las emergencias sociales causadas por el colapso de las ventas de micro negocios locales. El Salvador[185] | “ _Fondo de Emergencia, Recuperación y Reconstrucción Económica contra la pandemia_ ”. Destinará 2.000 millones de dólares para “ _enfrentar la crisis sanitaria y económica por el COVID-19_ ”. Francia[186] | “ _Fondo de Solidaridad_ ”. “ _Proveer_[á]_subsidios a pequeñas empresas y trabajadores independientes que demuestren que sus actividades han sido totalmente alteradas o que su facturación disminuyó al menos en el 70%_ ” _._ Para este fondo, la Nación destinó 5.5 billones de euros y, por su parte, las regiones destinaron 1.5 billones de euros. Guatemala[187] | “ _Fondo de Garantía para los micros, pequeños y medianos empresarios_ ”. Dispondrá de recursos para apoyar la actividad empresarial “ _tanto en área urbana como rural a través del Crédito Hipotecario Nacional_ ”. Italia[188] | “ _Fondo para la reestructuración de empresas italianas_ ”. Dispondrá de recursos para “ _adquirir participaciones de capital en marcas históricas italianas u otras empresas con más de 250 empleados_ ”. Lituania[189] | “ _Fondo de mitigación COVID-19_ ”. Garantizará “ _la liquidez_[y]_el acceso a la financiación_ ” de “ _empresas medianas y grandes en dificultades temporales_ ”. Paraguay[190] | “ _Fondo Social_ ”. Destinará 300 millones de dólares a “ _subsidios del 25% de salario mínimo para los trabajadores informales y cuentapropistas, o que trabajen en MiPyMEs_ ”. Perú[191] | “ _Fondo de Apoyo Empresarial a la MYPE_ ”. “ _Garantizar_[á]_los créditos de capital de trabajo de las MYPE, así como para reestructurar y refinanciar sus deudas_ ”. República Dominicana[192] | “ _Fondo de Asistencia Solidaria a Empleados – FASE_ ”. Financiará hasta por 157 dólares por persona, para “ _prove_[er] _un ingreso mínimo durante dos meses para los trabajadores de sectores que han suspendido labores_ ”. Uruguay[193] | “ _Fondo Coronavirus_ ”. Dispondrá de 400 millones de dólares para financiar “ _el impacto económico y social del shock_ ”. El fondo se financiará con “ _impuestos especiales a las jubilaciones y salarios de empleados públicos; aportes de organismos públicos y organismos internacionales, entre otros_ ”.

77. Por tanto, la Sala Plena concluye que los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17 satisfacen el juicio de finalidad. Estas medidas están directamente encaminadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

**_(ii)_

_Las normas relativas a la creación del FOME satisfacen el juicio de conexidad material_**

78. Los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de conexidad, tanto _interna_ como _externa_. Esto, por cuanto guardan relación directa e inmediata con los considerandos del Decreto Legislativo 444 de 2020, así como con las causas que justificaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

79. _Conexidad interna_. Estas disposiciones guardan relación directa y específica con los considerandos del Decreto Legislativo 444 de 2020. En efecto, dichos considerandos aluden, de manera explícita a: _(i)_ la necesidad de “ _contar con recursos adicionales_ (…)_, que puedan ejecutarse de forma ágil e inmediata_ ”[194] _con el fin de destinarlos exclusivamente_(…) _a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social_ ” causada por el brote del nuevo coronavirus COVID-19; _(ii)_ los “ _fondos especiales en el orden nacional_ ”, que incluyen “ _los ingresos_ (…) _pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador_ ”[195]; _(iii)_ la creación del FOME, con el objeto de “ _atender las necesidades de atención en salud,_[mitigar] _los efectos adversos generados a la actividad productiva y_ [garantizar que] _la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento_ ”[196], y _(iv)_ la necesidad de definir las condiciones “ _bajo las cuales será administrado_ [el FOME] (…) [y] _de establecer un mecanismo apropiado y especial para el manej_ o” de sus recursos[197]. En estos términos, las disposiciones relativas a la creación del FOME guardan relación con dichos considerandos. Esto, por cuanto estas prevén la creación del FOME, para lo cual, además, determinan su _(i)_ naturaleza jurídica, como un fondo cuenta sin personería jurídica del orden nacional (art. 1); _(ii)_ objeto, esto es, “ _atender las necesidades de recursos para la atención de salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento, en marco del Decreto 417 de 2020_ ” (art. 2); _(iii)_ administración, la cual estará a cargo del MinHacienda (arts. 3 (par), 4 (par), 6 y 7); y _(iv)_ liquidación, que solo podrá llevarse a cabo cuando el fondo “ _esté a paz y salvo con sus obligaciones_ ”.

80. _Conexidad externa_. Las disposiciones relativas a la creación del FOME están directamente relacionadas con el Decreto 417 de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Las motivaciones que expuso el Gobierno tal declaratoria señalan que la crisis causada por el brote del nuevo coronavirus COVID-19 “ _es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la situación_ ”. Dentro las medidas extraordinarias previstas por el Gobierno, están: _(i)_ “ _la creación del_ [FOME] con las subcuentas respectivas _para atender las necesidades de atención en salud,_ [mitigar]_los efectos adversos generados en la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento_ ”, y _(ii)_ la creación de “ _un patrimonio autónomo o un fondo cuenta que tenga por objeto la financiación y la inversión en proyectos destinados para atender, mitigar y superar los efectos adversos causados por la pandemia_(…), _en los términos que éste establezca_ ”. En estos términos, los artículos relativos a la creación del FOME guardan conexidad con la declaratoria del estado de emergencia, por cuanto estos tienen por objeto disponer la creación del fondo mencionado en el Decreto Legislativo 417 de 2020, y regular su naturaleza jurídica, objeto, administración y liquidación, para conjurar la crisis y mitigar sus efectos adversos en la salud y en la economía.

81. Ahora bien, a diferencia de lo que planteó uno de los intervinientes, la Sala Plena considera que el hecho de que el Decreto Legislativo _sub examine_ no haya previsto subcuentas para la administración de los recursos del FOME no desconoce dicha relación de conexidad. El Decreto 417 de 2020 explicitó que la creación de este “ _fondo cuenta_ ” se llevaría a cabo en “ _los términos que_ [el Gobierno Nacional] _establezca_ ”. En consecuencia, el Ejecutivo podía crear dichas subcuentas o fijar una cuenta única para la administración de los recursos de este fondo, como hizo en este caso. Por lo demás, la administración mediante una cuenta única es una medida adecuada, en atención a la dificultad de presupuestar _a priori_ el monto de los recursos necesarios para cumplir cada uno de los objetos del FOME.

82. Por tanto, la Sala Plena concluye que las disposiciones relativas a la creación del FOME satisfacen el requisito de conexidad material. Estas guardan conexidad interna y externa con los considerandos del Decreto Legislativo _sub examine_ y con las causas que justificaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

**_(iii)_

_Las normas relativas a la creación del FOME satisfacen el juicio de motivación suficiente_**

83. La Corte constata que la regulación prevista por los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, del Decreto Legislativo _sub examine_ está suficientemente motivada. La Sala advierte que los considerandos del Decreto Legislativo y la información allegada por el Gobierno exponen las razones que justifican estas medidas.

__

84. El Gobierno manifestó que la creación del FOME tiene por objeto que los recursos que se destinen para atender la emergencia “ _puedan ejecutarse de forma ágil e inmediata_ ”[198]. Para ello y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del EOP, ordenó su creación como un “ _fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda_ ”[199]. Esto permite que los recursos cuenten con _(i)_ “ _un manejo independiente respecto aquellos que conforman el_ [PGN]”[200], _(ii)_ “ _una administración de recursos en portafolios de forma que se garantice su disponibilidad inmediata para atender la emergencia_ ”[201], y _(iii)_ “ _una administración en cabeza del Tesoro Nacional_ (…) _que permite observar los mismos criterios bajo los cuales se administran los demás recursos de la Nación, esto es, liquidez, seguridad y rentabilidad_ ”[202]. Asimismo, indicó que el objeto del FOME previsto por el Decreto Legislativo _sub examine_ coincide con el dispuesto por el Decreto Legislativo 417 de 2020[203]. Esto, por cuanto es necesario _(i)_ “ _fortalecer el Sistema de Salud, asignándole los recursos que requiere para brindar los elementos de protección necesarios al personal de salud y requerimientos del sector relacionados con la propagación del virus_ ”[204], y _(ii)_ “ _asistir a los hogares y empresas más afectados_ (…) _y dar los insumos necesarios para mantener y restablecer la actividad económica del país_ ”[205].

__

85. Por tanto, la Sala Plena concluye que las disposiciones relativas a la creación del FOME satisfacen el requisito de motivación suficiente.

**_(iv)_

_Las normas relativas a la creación del FOME satisfacen el juicio de ausencia de arbitrariedad_**

86. Los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de ausencia de arbitrariedad. Estos artículos no contienen medida alguna que vulnere las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En particular, dichos artículos no contienen disposiciones que: _(i)_ suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y las libertades fundamentales; _(ii)_ interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado o, por último, que _(iii)_ supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

**_(v)_

_Las normas relativas a la creación del FOME satisfacen el juicio de intangibilidad_**

87. Los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de intangibilidad. Esto, porque no contienen disposiciones que restrinjan los denominados derechos intangibles, identificados por la jurisprudencia constitucional, a la luz de los artículos[ 94](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#94) y [214](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#214) de la Constitución Política.

**_(vi)_

_Las normas relativas a la creación del FOME satisfacen el juicio de no contradicción específica_**

88. Los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de no contradicción específica. En efecto, tales artículos _(i)_ no contradicen, en manera alguna, la Constitución o los tratados internacionales, y _(ii)_ no desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el contenido de los artículos[ 47,](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#47)[ 49 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#49)y [50](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#50) de la LEEE. Por lo demás, dicha regulación no desmejora los derechos sociales de los trabajadores.

89. Ahora bien, habida cuenta de las intervenciones sobre estos artículos, la Corte examinará si _(i)_ el parágrafo del artículo 4 desconoce la Constitución Política, por cuanto no prevé un “ _mecanismo de control administrativo y fiscal especial para vigilar y controlar la eficiente destinación de los recursos_ ”, y _(ii)_ los artículos 4 (par.), 6 y 7 _ibídem_ desconocen el principio de autonomía territorial, en tanto no incorporan “ _un mecanismo de participación de las entidades territoriales en la administración de los recursos del FOME_ ”. Por último, la Corte examinará si el inciso 2 del artículo 6 vulnera la Constitución Política, al prever que los procesos de contratación que se lleven a cabo en relación con la ejecución de los recursos del FOME “ _se regirán por el derecho privado_ ”.

_(a)__El parágrafo del artículo 4 del Decreto Legislativo sub examine no desconoce la Constitución Política_

90. _Delimitación del objeto de revisión_. Corresponde a la Corte analizar la compatibilidad del parágrafo del artículo 4 del Decreto Legislativo _sub examine_ con la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. Esta disposición prevé que las decisiones sobre los recursos del FOME serán “ _evaluadas en forma conjunta y en contexto con su objeto_ (…) _como parte de una política integral para solventar las necesidades de la emergencia_ ”, por lo que podrán efectuarse operaciones “ _aun cuando se esperen resultados adversos_ ”. En criterio de algunos intervinientes, el Gobierno debió prever un “ _mecanismo de control fiscal especial para vigilar y controlar la eficiente destinación de los recursos_ ”[206] del FOME. La regulación de este mecanismo es una medida necesaria para “ _garantizar las funciones básicas de vigilancia y control fiscal, debido a las características especiales de esta emergencia_(…)_e incluso por las facultades generales y discrecionales de la administración para la destinación de recursos_ ”[207] de este fondo. Por tanto, la exequibilidad del parágrafo del artículo 4 debe condicionarse, con el fin de fijar “ _mecanismos especiales de vigilancia y control fiscal sobre las rentas estatales que tendrá el FOME_ ”[208].

91. _Problema jurídico_. Corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico: ¿El parágrafo del artículo 4 del Decreto Legislativo _sub examine_ desconoce la Constitución Política, por cuanto no prevé un “ _mecanismo de control fiscal especial para vigilar y controlar la eficiente destinación de los recursos_ ”?

92. _Control y vigilancia fiscal de la Contraloría General da la República_. El artículo 267 de la Constitución Política prevé que el control fiscal es una función pública autónoma cuyo ejercicio corresponde a la Contraloría General de la República. Este control consiste en vigilar la gestión fiscal tanto de la administración pública como “ _de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación_ ”,__ lo cual incluye control financiero, de gestión y de resultados que se funda en la eficiencia, la economía y la equidad, entre otros[209]. El control fiscal está orientado a _(i)_ proteger el patrimonio público, _(ii)_ garantizar la transparencia en las operaciones relacionadas con los bienes y recursos públicos y _(iii)_ asegurar la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado[210]. Estos propósitos se llevan a cabo mediante “ _la inspección de la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición_ ”.

__

93. _Características del control fiscal._ Las características del control fiscal son las siguientes: _(i)_ “ _es de carácter amplio_”, en la medida en que son sujetos de control fiscal tanto las entidades públicas como los particulares siempre y cuando “ _manejen fondos o bienes de la Nación_ ”[211]; _(ii)_ “ _es de carácter integral_”, toda vez que “ _comprende un control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno_ ”, así como que “ _implica que este puede producirse en todos los sectores y actividades relacionadas con el manejo de bienes o recursos oficiales_ ”[212]; y _(iii)_ “ _es posterior y selectivo, pero podrá ser previo y concomitante_ ”[213], según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo [267](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#267) de la Constitución Política.

94. _Control y vigilancia de los fondos especiales_. Los fondos especiales creados por el Legislador extraordinario no se encuentran exentos del control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional desde la sentencia C-218 de 1999. En esta sentencia, la Corte examinó el Decreto Legislativo que ordenó la reconstrucción del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero. En este Decreto Legislativo, el Gobierno no reconoció de manera expresa que los actos de dicho Fondo estaban sometidos al control de la Contraloría General de la República. Al respecto, la Corte concluyó que tal omisión “ _no impedía el ejercicio del control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, cuya atribución corresponde a la Contraloría General de la República por expresa disposición constitucional_ ”. La competencia de la Contraloría General de la República para el ejercicio del control fiscal sobre los fondos especiales creados por el Legislador extraordinario para atender emergencia ha sido reiterada mediante las sentencias C-[193](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=43890) de 2011, C-253 de 2011 y C-438 de 2017.

95. La Corte reitera que el efectivo control fiscal de los fondos especiales creados por el Legislador resulta indispensable. Esto, por cuanto dicho control permite “ _(i) proteger el patrimonio público; (ii) garantizar la transparencia en las operaciones relacionadas con los bienes y recursos públicos, y (iii) asegurar la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado_ ”[214].__ En efecto, estos cometidos se garantizan precisamente mediante _“_ _la inspección de la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición_ ”[215]. Pues bien, estas finalidades del control fiscal también deben garantizarse en relación con los fondos especiales creados por el Legislador extraordinario en el marco de los estados de excepción.

96. Con base en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el artículo 4 del Decreto Legislativo _sub examine_ no desconoce la Constitución Política, por cuanto no prevé un “ _mecanismo de control fiscal especial para vigilar y controlar la eficiente destinación de los recursos_ ”. Esto es así, porque, pese a que dicha disposición no lo prevea expresamente, la Contraloría General de la República ejerce control fiscal amplio, integral, posterior y selectivo, así como previo y concomitante, respecto de los fondos especiales creados por el Legislador extraordinario en el marco de los estados de excepción. Por lo demás, en el caso concreto, el 20 de abril de 2020, el Contralor Delegado para la Gestión Pública e Instituciones Financieras informó a la Corte que “ _se procedió a la activación de todos los mecanismos de seguimiento permanente_(…)_con miras a la obtención de información y vigilancia de la gestión fiscal relacionadas con las medidas de mitigación de riesgo y contención del virus COVID-19_ ”, dentro de las cuales se encuentran las adoptadas en relación con los recursos del _“Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME_ ”.

_(b) __Los artículos 4 (par.), 6 y 7, del Decreto Legislativo sub examine no desconocen la Constitución Política_

97. _Delimitación del objeto de revisión_. Los intervinientes señalaron que la administración de los recursos del FOME debe garantizar un “ _reducto mínimo de autonomía_ ”[216], en atención al impacto que estos préstamos pueden tener en “ _la definición de los planes de desarrollo_ ”[217] territoriales. Por esta razón, el Decreto Legislativo debió prever un mecanismo de participación de las entidades territoriales en la administración de los recursos del FOME, de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad[218]. Por tanto, la exequibilidad de los artículos 4 (par.), 6 y 7 debe condicionarse en el sentido de que “ _se garantice una participación activa y especial de las entidades territoriales en estas decisiones, teniendo en cuenta los principios de concurrencia y coordinación entre las entidades territoriales y la Nacio´n, partiendo del hecho de que los recursos del FOME provinieron de recursos destinados para necesidades en el marco de su autonomi´a fiscal_ ”[219].

98. _Problema jurídico_. Corresponde a la Sala Plena responder el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos 4 (par.), 6 y 7, del Decreto Legislativo vulneran el principio de autonomía territorial, por cuanto no incorporan “ _un mecanismo de participación de las entidades territoriales en la administración de los recursos del FOME_ ”?

99. _Concepto constitucional de autonomía territorial_. La Constitución Política reconoce la autonomía territorial como principio y como garantía institucional de las entidades territoriales. En su dimensión de principio, el artículo 1 de la Constitución Política dispone que Colombia “ _es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada_[y]_con autonomía de sus entidades territoriales_ ”. En su dimensión de garantía institucional, el artículo 287 reconoce que las “ _entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, (...) dentro de los límites de la Constitución y la ley_ ”. Además, el artículo 288 de la Constitución Política prevé que las competencias atribuidas por el Legislador orgánico “ _a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley_ ”.

__

100. _Contenido y dimensiones de la autonomía territorial._ La Corte Constitucional ha identificado cuatro dimensiones de la autonomía de las entidades territoriales, a saber: _(i)_ “ _gobernarse por autoridades propias_ ”[220], _(ii)_ “ _establecer los tributos necesarios para cumplir sus tareas_ ”[221], _(iii)_ “ _administrar los recursos para la realización efectiva de sus funciones_ ”[222] y _(iv)_ “ _participar en las rentas nacionales_ ”[223]. La Corte ha reconocido que estas dimensiones “ _constituyen el contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, implican un poder de dirección tanto política como administrativa en el ámbito territorial respectivo, son exigibles a las autoridades superiores del Estado y deben ser respetados por éstas por ser esencial dicha institución en la estructura del Estado_ ”[224].

101. _Límites de la autonomía territorial_. La Corte ha precisado que “ _las prerrogativas que se derivan de la autonomía que se confiere a las entidades territoriales, se ejercen en los términos establecidos en la Constitución y la ley, y en este sentido, no son de carácter absoluto_ ”[225]. En particular, la Corte ha resaltado que la autonomía territorial está limitada por el principio de Estado unitario y por los “ _propios intereses_ ” de las entidades territoriales. Primero, las entidades territoriales debe ejercer su autonomía de conformidad con lo previsto por la Constitución y la ley, “ _lo cual apunta a preservar el interés nacional y el principio de Estado Unitario_ ”[226]. Esto, habida cuenta de que “ _la autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias territoriales centrales_ ”[227]. Segundo, la Corte ha reiterado, de manera uniforme, que “ _la autonomía protegida constitucionalmente es la que tiene que ver con la gestión de los asuntos de interés propio de las entidades territoriales, es decir, los que solo a ellas atañen, pero no frente a cuestiones que se proyectan más allá del ámbito estrictamente local o regional_ ”[228]. En otros términos, la autonomía territorial “ _implica, para los entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios_ ”[229]. Por lo anterior, “ _en consonancia con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deberán gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, (…) todo lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el ámbito meramente local o regional, deberá ser regulado por una ley de la República_ ”[230].

102. _Articulación del principio de autonomía territorial con el principio unitario en materia de administración de recursos._ La Corte Constitucional ha precisado la regla de articulación entre la autonomía y la unidad en relación con la administración de los recursos por parte de las entidades territoriales, según el origen de los mismos. De un lado, los recursos que se originan en _fuentes endógenas_ de financiación “ _deben someterse en principio a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador_ ”[231]. De otro lado, los recursos __ que provienen de _fuentes exógenas_ de financiación “ _admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno_ ”[232], razón por la cual el legislador puede “ _indicar la destinación de los mismos_ ”[233]. Es más, la Corte ha resaltado que “ _el Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial. En efecto, por mandato del artículo[ 334](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#334) Superior, la dirección general de la economía corresponde al Estado y, en particular, al Congreso como titular de la función legislativa nacional, al gobierno y al Banco de la República_”[234]. Así las cosas, según la jurisprudencia constitucional, “ _el Legislador tiene injerencia en el ejercicio del derecho de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos y, en esa medida, en la selección de los objetivos económicos, sociales o políticos a los cuales deban estar destinados los recursos públicos de su propiedad_ ”[235]. En todo caso, la administración de los recursos nacionales que no forman parte de las entidades territoriales corresponde a las autoridades nacionales, por cuanto estos recursos son justamente una de las “ _cuestiones que se proyectan más allá del ámbito estrictamente local o regional_ ”[236] y, por tanto, no forman parte de los “ _intereses_ ” respecto de los cuales se proyecta la autonomía territorial.

103. A la luz de lo anterior, la Corte considera que _prima facie_ la creación y la administración de los recursos de los fondos-cuenta del orden nacional no forma parte de “ _los intereses_ ” respecto de los cuales las entidades territoriales ejerzan su autonomía. Esto es así, habida cuenta de la naturaleza jurídica de estos fondos. El artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto prevé que los fondos especiales son del “ _orden nacional_ ” y los define como los ingresos previstos por el Legislador “ _para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador_ ”. Estos fondos especiales integran el presupuesto de rentas y recursos de capital del PGN, de conformidad con lo previsto por el artículo 11 _ibídem_. Sobre su naturaleza, la jurisprudencia constitucional ha identificado cuatro características de los fondos especiales, así: _(i)_ “ _no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales_ ”[237]; _(ii)_ “ _constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja_ ”[238]; _(iii)_ “ _su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador_ ”[239] y, por último, _(iv)_ “[es] _válida la clasificación de unos ingresos como pertenecientes a un fondo especial, cuando los mismos, desde su origen, obedezcan a la necesidad de atender un servicio determinado, que se financia con cargo a ellos_ ”[240]. Asimismo, en relación con la financiación de los fondos especiales, la Corte ha precisado, entre otros[241], que “ _el artículo 30 del EOP no prevé una regla de derecho según la cual los recursos que integran los fondos especiales deban ser exclusivamente de índole nacional_ ”[242]. En esos términos, la Corte ha precisado que los fondos especiales en el orden nacional son “ _una clasificación de rentas nacionales sui generis_ ”[243], porque __ “ _se diferencia_[n]_de los ingresos tributarios y no tributarios, que prevé el legislador orgánico con el ánimo de otorgar soporte jurídico a determinadas modalidades de concentración de recursos públicos_ ”[244].

104. _Clasificación de los fondos especiales en el orden nacional_. La Corte Constitucional ha identificado dos modalidades de fondos especiales en el orden nacional, a saber: _(i)_ fondo-entidad y _(ii)_ fondo-cuenta. Primero, el fondo-entidad “ _se asemej_[a]_a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración pública, es decir, que cuando se crean se trata de una nueva entidad que modifica la estructura de la administración pública, por lo cual tienen personería jurídica_ ”[245]. Segundo, el fondo-cuenta corresponde a “ _los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador, es decir, son un sistema de manejo de recursos sin personería jurídica y son fondos especiales_ ”[246], de conformidad con lo previsto por el artículo 30 del EOP. En la medida en que los fondos-cuenta no tienen personería jurídica, “ _son un sistema de manejo de recursos públicos que (…) se encuentran adscritos a una entidad o Ministerio de la administración pública_ ”[247], si bien “ _pueden organizarse como patrimonios autónomos y su estructura hace parte del amplio margen de configuración del Legislador_ ”[248]. Asimismo, esta Corte ha insistido en que “ _la determinación de la forma de administración de los fondos especiales hace parte del margen de configuración del Legislador_ ”[249]. En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha precisado que los fondos-cuenta “ _carecen de personería jurídica y por ende, no tienen la naturaleza jurídica de un establecimiento público y tampoco encajan en una de las otras categorías de entidades estatales, pues no son ministerios, ni departamentos administrativos, ni superintendencias, ni empresas industriales y comerciales del Estado u otra clase de órgano o entidad pública_ ”[250].

105. Por lo anterior, la Corte considera que la no inclusión de las entidades territoriales en la administración del FOME no desconoce el artículo[ 287 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#287)de la Constitución Política. Esto es así por tres razones. Primera, la determinación de la estructura de este fondo forma “ _parte del amplio margen de configuración del Legislador_ ”[251]. Por lo tanto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la determinación de los órganos que participan en su administración “ _se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador_ ”[252]. Segundo, conforme al artículo 30 del EOP, este fondo es del “ _orden nacional_ ”. Por lo tanto, las reglas específicas relacionadas con su administración no forman parte de “ _los intereses_ ” respecto de los cuales las entidades territoriales ejerzan autonomía, de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución Política. Tercero, como se explicará en las secciones relativas a los ejes temáticos segundo y tercero, las reglas previstas por el Decreto Legislativo _sub examine_ sobre las fuentes de sus ingresos y la destinación de sus recursos se proyectan a nivel nacional, que no en ámbitos estrictamente locales o regionales, por lo que no constituyen “ _asuntos de interés propio de las entidades territoriales, es decir, los que solo a ellas atañen_ ”[253].

106. Es más, en el marco de los estados de excepción, la Corte Constitucional ha considerado que la centralización de la administración de los fondos creados para atender la emergencia es compatible con la Constitución Política. Esto es así, por cuanto “ _la centralización de la toma de decisiones y de la ejecución de los proyectos permitirá al Gobierno Nacional actuar con mayor prontitud y coordinar esfuerzos a nivel nacional_ ”[254]. Esto, en criterio de la Corte, “ _permite atender oportunamente las necesidades_ ”[255] de la emergencia y evita que la misma “ _siga teniendo efectos devastadores_ ”[256]. A título ilustrativo, en la sentencia C-[251](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=43916) de 2011, la Corte resaltó que, aunque la centralización de la toma de decisiones de estos fondos podría eventualmente afectar participación “ _de las entidades territoriales en la identificación y gestión de los proyectos que demandan las actividades que pretende adelantar el Gobierno Nacional (…) este sacrificio se encuentra justificado, teniendo en cuenta la importancia de que el Gobierno Nacional intervenga con prontitud y eficacia en la prevención y mitigación de las causas y efectos generadores de la emergencia_ ”.

107. Por las anteriores razones, la Corte considera que los artículos 4 (par.), 6 y 7, del Decreto Legislativo no vulneran el principio de autonomía territorial.

_(c) __El artículo 6 (inc. 2) del Decreto Legislativo sub examine no desconoce la Constitución Política_

108. _Delimitación del objeto de revisión y problema jurídico_. La Corte advierte que el inciso 2 del artículo 6 del Decreto Legislativo _sub examine_ prevé que los procesos de contratación que se lleven a cabo en la ejecución de los recursos del FOME “ _se regirán por el derecho privado_ ”. Por tanto, corresponde a la Sala Plena responder el siguiente problema jurídico: ¿Esta disposición desconoce la Constitución Política?

109. La Corte considera que la referida disposición del inciso 2 del artículo 6 del Decreto Legislativo _sub examine_ es compatible con la Constitución Política. En efecto, la Corte ha reiterado que “ _es constitucional que estos fondos se rijan por el derecho privado_ ”[257], habida cuenta de que “ _el régimen de contratación privada permite celebrar contratos de manera más expedita_ ”[258]. Particularmente, en relación con los fondos creados mediante decretos legislativos, la Corte ha señalado que “ _se ha permitido que se sometan a las reglas del régimen de contratación privada como una excepción al de contratación pública, consagrado en el Estatuto de la Contratación Pública (Ley[80](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=304) de 1993) y la Ley [1150](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=25678) de 2007_”[259]. La aplicación del régimen de contratación privada se justifica, según la Corte, en “ _la urgencia de las situaciones que deben atender, pues requieren medidas necesarias y proporcionales que ayuden a superar las circunstancias particulares que les dieron origen_ ”[260]. Por estas razones, la Corte concluye que someter la ejecución de los recursos del FOME al régimen de derecho privado no es incompatible con la Constitución Política.

**_(vii)_

_Las normas relativas a la creación del FOME satisfacen el juicio de incompatibilidad_**

110. Los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, del Decreto Legislativo _sub examine_ , relativos a la creación, el objeto, la administración y la liquidación del FOME, no suspenden normas legales.

**_(viii)_

_Las normas relativas a la creación del FOME satisfacen el juicio de necesidad_**

111. Los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de necesidad. En efecto, la regulación dispuesta por dichos artículos sobre la creación, la administración y la liquidación del FOME es indispensable para lograr los fines del estado de emergencia declarado mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020 y, por tanto, satisface los criterios de necesidad _fáctica_ y _jurídica_. El primero, en atención a que las medidas adoptadas en los referidos artículos permiten contribuir a la superación de la emergencia y, de esta forma, no se advierte error de apreciación del Presidente de la República y de los ministros del despacho al respecto. El segundo, porque el Gobierno Nacional demostró la inexistencia de mecanismos ordinarios que fueran suficientes y adecuados para lograr los objetivos de la medida excepcional.

112. _Necesidad fáctica_. El Gobierno adujo que la creación del FOME es una medida necesaria, por cuanto su naturaleza de fondo-cuenta permite “ _recaudar, administrar y ejecutar los recursos destinados_ ”[261] a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos de manera más eficiente. En efecto, el FOME garantiza la “ _oportunidad, celeridad y eficiente utilización_ ”[262] de los recursos, “ _a la vez que permite observar los mismos criterios bajo los cuales se administran los demás recursos de la Nación, esto es liquidez, seguridad y rentabilidad_ ”[263]. Esto es así porque este fondo permite: _(i)_ “ _una administración independiente de recursos respecto de aquellos que conforman el Presupuesto General de la Nación_ ”[264], _(ii)_ “ _una administración de recursos en portafolios, de forma que se garantice su disponibilidad inmediata para atender la emergencia derivada del COVID-19_ ”[265], y _(iii)_ “ _la administración en cabeza del Tesoro Nacional implica que no se generen nuevos costos de administración_ ”[266].

113. _Necesidad jurídica_. El Gobierno no contaba con medios ordinarios para crear un fondo-cuenta, con el fin de administrar los recursos necesarios para conjurar la crisis. En efecto, de conformidad con el artículo 30 del EOP, “ _constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos_ (…) _pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador_ ”. Para la creación de estos fondos, el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para ordenar su creación y, en consecuencia, definir su objeto, el origen y destinación de sus recursos, así como su administración y liquidación. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la creación de estos fondos “ _responde a una opción legítima y constitucionalmente válida dentro del marco de libertad que el Congreso tiene para regular_ ”[267] las rentas nacionales y, en consecuencia, para definir “ _los bienes y recursos_[que se destinarán]_para el cumplimiento de los objetivos_ ”[268] del fondo. Por tanto, el Gobierno, necesariamente, debía ejercer sus facultades extraordinarias para ordenar la creación del FOME, así como para regular su objeto, forma de administración y liquidación, para lo cual, en todo caso, cuenta con amplia libertad de configuración.

114. Es más, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el Gobierno Nacional puede crear fondos especiales con la finalidad de “ _conjurar situaciones de crisis económica, ambiental o de guerra exterior_ ”[269]. En efecto, esta Corte ha reconocido “ _la constitucionalidad de fondos especiales (…) creados en un contexto excepcional como sistemas de manejo de cuentas, sin estructura administrativa propia, adscritos a una entidad del orden nacional, constituidos como patrimonios autónomos, administrados por entidades fiduciarias y bajo las reglas del derecho privado_ ”[270]. Al respecto, es posible identificar en la jurisprudencia constitucional al menos dos razones que han servido de fundamento a esta regla. De un lado, “ _el legislador extraordinario tiene la facultad de crear fondos especiales organizados como patrimonios autónomos_ ”[271] y, de otro lado, los fondos especiales son “ _instrumento ágil para la canalización de recursos de forma temporal_ ”[272]. Esto, por cuanto los fondos especiales “ _permit_[en] _centralizar no sólo la toma de decisiones relacionadas con la atención de emergencia y la rehabilitación, sino la ejecución de las actividades, lo que permitirá respuestas rápidas y efectivas a los requerimientos propios de_[la]_emergencia_ ”[273]. En estos términos, la Corte ha concluido que el ejecutivo puede crear fondos especiales del orden nacional para conjurar los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, así como impedir la extensión de sus efectos.

115. Con base en esta regla jurisprudencial, la Corte ha declarado exequibles los fondos especiales del orden nacional creados o modificados por el Gobierno Nacional con el objetivo de atender situaciones excepcionales. En particular, los fondos especiales creados por el ejecutivo y sus respectivas sentencias de control de constitucionalidad son:

Fondos especiales del orden nacional | Sentencia ---|--- Fondo Colombia en Paz | C-438 de 2017 Fondo Adaptación | C-251 de 2011 Fondo Nacional de Calamidades | C-193 de 2011 Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje Cafetero | C-218 de 1999 Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas | C-367 de 1994 ~~~~

116. En tales términos, la Corte advierte que la creación de este tipo de fondos resulta una medida adecuada para garantizar una administración eficiente de los recursos durante los estados de excepción. Por lo demás, la creación del FOME está justificada, a su vez, en la insuficiencia de las instituciones ordinarias para conjurar la crisis. La normativa que regula el Fondo Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres (en adelante, FNGRD) no permite dar cumplimiento al objeto del FOME. Este fondo-especial no es competente para efectuar las operaciones de transferencia temporal de valores y de apoyo de liquidez al sector financiero, ni de fortalecimiento patrimonial en los términos previstos por el Decreto Legislativo _sub examine_. La mayoría de estas operaciones han sido autorizadas al MinHacienda, esto es, la entidad que administra el FOME. Además, el artículo 9 del Decreto 1547 de 1984 prevé unas limitaciones respecto del monto de los recursos que el FNGRD puede destinar para atender emergencias[274], que no resulta idóneo en el contexto de la actual crisis. Así, es claro que estos fondos “ _tienen objetivos y funciones distintas_(…) _que se complementan en aras de lograr dar frente a la pandemia del nuevo Coronavirus_ ”[275].

117. Por tanto, la Sala Plena constata que las disposiciones relativas a la creación del FOME satisfacen el requisito de necesidad y, por tanto, el Gobierno no incurrió en “ _error manifiesto de apreciación_ ”[276] respecto de la necesidad fáctica y jurídica de crear un fondo-cuenta en aras de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

**_(ix)_

_Las normas relativas a la creación del FOME satisfacen el juicio de proporcionalidad_**

118. Los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de proporcionalidad. En efecto, la regulación de la destinación de los recursos del FOME contiene medidas “ _equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis_ ”, sin que impliquen restricciones a otros principios constitucionales.

**_(x)_

_Las disposiciones relativas a la creación del FOME satisfacen el juicio de no discriminación_**

119. Los artículos 1, 2, 3 (par.), 4 (par.), 6, 7 y 17, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de no discriminación. Estas disposiciones no prevén trato discriminatorio alguno, “ _fundado en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familia, opinión política o filosófica_ ”, o en algún otro criterio sospechoso. Estas medidas se limitan a ordenar la creación de un fondo sin personería jurídica, con el fin de administrar los recursos que se destinarán a financiar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

8.2._Segundo eje temático_: Origen de los recursos del FOME. Préstamos del FAE y del FONPET

120. En relación con este eje temático, el Decreto Legislativo _sub examine_ prevé lo siguiente:

Disposición | Contenido normativo ---|--- Artículo 3 (inciso y cinco numerales) | Prevé que los recursos del FOME provendrán de las siguientes fuentes:_(i)_ del FAE (num. 1), _(ii)_ del FONPET (num. 2),_(iii)_ del PGN (num. 3),_(iv)_ los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos de este fondo (num. 4) y _(v)_ los demás que determine el Gobierno Nacional (num. 5). Artículo 10 | Dispone que el FAE prestará a la Nación “ _hasta el 80% de los recursos ahorrados_ ”, los cuales se transferirán en “ _dólares de los Estados Unidos de América, en la medida en que vayan siendo requeridos por el FOME, (…) para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos_ ”. Estas operaciones se materializarán en “ _pagarés emitidos por la Nación_ ”. El BanRep podrá efectuar las operaciones que requiera para tal efecto. Los recursos prestados serán transferidos al FOME en dólares de los Estados Unidos de América. Asimismo, el BanRep transferirá los recursos “ _disponibles en el portafolio de liquidez y renta fija de corto plazo del FAE_ ”. Estas operaciones de crédito público estarán exceptuadas del régimen de autorizaciones previsto por el Decreto 1068 de 2015. Artículo 11 | Prescribe que la amortización de los préstamos del FAE se efectuará a partir de 2023, “ _a una tasa de interés del cero por ciento (0%), por el equivalente a un billón de pesos anuales, liquidado a tasa representativa de mercado vigente en cada pago, hasta que se extinga la obligación_ ”. Sin embargo, “ _los pagarés en los que se materialicen los préstamos se podrán redimir anticipadamente para atender los faltantes del desahorro del FAE_ ”, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 48 y 55 de la Ley 1530 de 2012. Estas operaciones se pagarán con cargo al rubro de servicio de la deuda del PGN. Artículo 12 | Instituye que el FONPET prestará a la Nación los recursos sin distribuir a las cuentas individuales de las entidades territoriales, provenientes de los aportes que debe efectuar la Nación por el recaudo de las vigencias 2019 y 2020. Estos préstamos tendrán por “ _único objeto_ ” conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. En particular, la Nación prestará los recursos sin distribuir provenientes de las siguientes fuentes: _(i)_ el recaudo del impuesto de timbre nacional, pendiente de distribuir a 31 de diciembre de 2019, y sus rendimientos (num. 1); _(ii)_ el recaudo de dicho impuesto en la presente vigencia (num. 2); _(iii)_ las __ “ _privatizaciones a 31 de diciembre de 2019, y sus rendimientos_ ” (num. 3); _(iv)_ las privatizaciones que “ _deba girar para el año 2020_ ” (num. 4); y _(v)_ las “ _capitalizaciones a 31 de diciembre de 2019, y sus rendimientos_ ” (num. 5). Estos recursos deberán ser reembolsados “ _máximo durante las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la fecha de desembolso_ ”. En todo caso, “ _se deberán mantener en el FONPET los recursos necesarios para garantizar su operación_ ”. Estas operaciones de crédito público estarán exceptuadas del régimen de autorizaciones previsto por el Decreto 1068 de 2015. Artículo 13 | Estipula que la Nación podrá llevar a cabo operaciones de crédito, y utilizar como fuente de pago los recursos de las vigencias futuras de los aportes que deberá efectuar al FONPET en las vigencias 2020, 2021 y 2022. Estos serán prestados “ _en la medida en la que vayan siendo requeridos por el FOME_ ”, y tendrán por objeto “ _conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos_ ”. Cuando se hagan exigibles las obligaciones derivadas de estas operaciones, los recursos comprometidos se utilizarán para extinguir dichas obligaciones. Estas se pagarán con cargo al rubro de servicio de la deuda del PGN. Los recursos prestados deberán ser reembolsados “ _máximo durante las diez (10) vigencias fiscales subsiguientes a la extinción de la obligación_ ”. Estas operaciones de crédito público estarán exceptuadas del régimen de autorizaciones previsto por el Decreto 1068 de 2015. Artículo 14 | Habilita a la Nación, como mecanismo residual de financiación, para que pueda prestar los recursos del FONPET, “ _siempre que no se comprometa el pago de las obligaciones a cargo de dicho fondo_ ”. La Nación solo podrá prestar estos recursos “ _en caso de que se agoten todas las fuentes de recursos destinadas a financiar la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020_ ”. Su remuneración se efectuará a “ _tasas de interés de mercado_ ”, y se pagará “ _dentro de los diez (10) años siguientes al desembolso de dichos recursos_ ”. Este pagó “ _se hará con cargo al rubro de servicio de la deuda_ ” del PGN.

121. _Delimitación del objeto de revisión_. Corresponde a la Corte analizar la compatibilidad de las disposiciones correspondientes a este eje temático con la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. Asimismo, la Corte se pronunciará sobre los cuestionamientos planteados por los intervinientes y el Procurador en relación con los artículos que integran este eje temático, a saber:

Artícu lo | Solicitud | Fundamento / sentido del condicionamiento ---|---|--- Art. 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14 | Inexequibilidad | Vulneran el principio de autonomía territorial (_párr._ 10.2) No satisfacen el requisito de necesidad (_párr._ 11.1) Art. 3 (num. 2), 12, 13 y 14 | Inexequibilidad | Desconocen la destinación específica de los recursos del FONPET (_párr_. 11.3) No satisfacen el requisito de proporcionalidad (_párr_. 11.4) Art. 3 (num. 5) | Inexequibilidad | No satisface los requisitos de conexidad y motivación suficiente (_párr_. 11.5) Art. 3 (num. 5) | Exequibilidad condicionada | En el sentido de que “ _la determinación de los recursos del FOME por parte del Gobierno Nacional debe hacerse sobre los que este pueda disponer para ese fin, para lo que se requiere una norma con fuerza material de ley en el marco del Estado de Emergencia_ ” (_párr_. 18) Arts. 11 y 12 | Exequibilidad condicionada | En el sentido de que “ _los préstamos del FAE y del FONPET serán remunerados a una tasa de interés del 3%_ ” (_párr_. 13.9) Arts. 12 y 14 (parciales) | Exequibilidad condicionada | En el sentido de que “ _para determinar los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de Entidades Territoriales – FONPET que puede solicitar la Nación a título de préstamo, se debe fijar como límite la disponibilidad del valor actuarial de las obligaciones pensionales de por lo menos diez (10) vigencias fiscales, lapso en el que la Nación ha de reembolsar los recursos que llegare a solicitar en calidad de préstamo_ ” (_párr_. 19)

122. _Problema jurídico_. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 cumplen con los requisitos materiales de constitucionalidad previstos por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional?

123. _Metodología_.__ La Corte analizará el cumplimiento de los juicios de _(i)_ finalidad, _(ii)_ conexidad, _(iii)_ motivación suficiente, _(iv)_ ausencia de arbitrariedad, _(v)_ intangibilidad, _(vi)_ no contradicción específica, _(vii)_ incompatibilidad, _(viii)_ necesidad, _(ix)_ proporcionalidad y _(x)_ no discriminación. Los cuestionamientos y solicitudes de los intervinientes se analizarán en los juicios correspondientes.

**_(i)_

_Las normas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de finalidad_**

124. Los artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de finalidad. En efecto, estas disposiciones están “ _directa y específicamente encaminadas_ ” a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Estas permiten que el Gobierno cuente con “ _fuentes adicionales de recursos_(…)_, para financiar las medidas necesarias, urgentes e inmediatas que deben ser adoptadas para hacer frente a la pandemia_ ”[277]. Según la información referida por algunos intervinientes, “ _se necesitan al menos 60 billones de pesos para cubrir los costos de la crisis_ ”[278] en el sistema de salud y en la economía. Estos recursos no están previstos por las fuentes ordinarias de la Nación[279], por lo que habilitar al Gobierno para prestar los recursos del FAE y del FONPET constituye una medida adecuada para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. MinHacienda indicó que, mediante estos préstamos, el Gobierno espera contar con “ _15.1 billones de pesos, disponiendo a título de préstamo de recursos del_ [FAE] _cercarnos a $12.1 billones y de cerca de $3 billones del_ [FONPET][280]”, que se destinarán a “ _solventar las necesidades de gasto derivadas de la pandemia y respaldar el restablecimiento de las relaciones crediticias de los hogares y las empresas colombianas que se han visto afectadas por la emergencia_ ”. Por tanto, la Sala Plena concluye que los artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, referidos al origen de los recursos del FOME, cumplen con el requisito de finalidad.

**_(ii)_

_Las normas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de conexidad_**

__

125. Los artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de conexidad, tanto _interna_ como _externa_. Esto, por cuanto guardan relación directa e inmediata con los considerandos del Decreto Legislativo 444 de 2020, así como con las causas que justificaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

126. _Conexidad interna_. Estas disposiciones guardan relación directa con los considerandos del Decreto Legislativo _sub examine_. Esta norma contiene 21 considerandos que, de manera explícita, aluden a la necesidad de: _(i)_ contar con “ _recursos adicionales a los disponibles a través de los mecanismos ordinarios_ ”[281]; _(ii)_ aprobar “ _créditos adicionales_ (…) _al Presupuesto General de la Nación_ ”[282]; _(iii)_ determinar las fuentes de recursos del FOME[283]; _(iv)_ procurar que los “ _recursos adicionales_ (…)_se obtengan de forma que no se afecte el balance del Gobierno Nacional central_ ”[284]; _(v)_ optimizar el uso “ _de activos financieros_ ”[285] con los que cuenta el Estado y _(vi)_ utilizar, a título de préstamo, los recursos del FAE y del FONPET[286], para que “ _la Nación pueda responder adecuadamente ante las necesidades que generan las circunstancias que motivaron la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica a que hace referencia el Decreto 417 de 2020_ ”. En estos términos, estas disposiciones están directamente relacionadas con la motivación del Decreto Legislativo _sub examine_. Estas disposiciones desarrollan cada uno de dichos considerandos, para lo cual definen las fuentes de recursos del FOME (inciso y 5 numerales del artículo 3) y prescriben las condiciones en las que se llevarán a cabo los préstamos del FAE y FONPET (arts. 10, 11, 12, 13 y 14), con el fin de “ _servir al exclusivo propósito de atender transitoriamente las referidas necesidades económicas y sociales derivadas de la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19_ ”.

127. _Conexidad externa_. Las disposiciones relativas al origen de los recursos del FOME están directamente relacionadas con el Decreto 417 de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en todo el territorio nacional. Esta declaratoria estuvo fundada en la necesidad de adoptar medidas extraordinarias para conjurar los efectos en la salud pública y en la economía causados por el brote del nuevo coronavirus COVID-19. En particular, el Gobierno mencionó, de manera expresa, que “ _se requieren recursos adicionales para que el Gobierno Nacional pueda enfrentar las mayores necesidades sociales y económicas ocasionadas_ ” por la crisis sanitaria y económica. Con ese fin, el Decreto 417 de 2020 previó como medidas extraordinarias los préstamos de los recursos del FAE y del FONPET, así como “ _todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos_ ”. Pues bien, los artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo _sub examine_ tienen por objeto habilitar dichas fuentes de recursos adicionales, y, asimismo, disponer las condiciones en las que se llevarán a cabo los préstamos de los fondos referidos por dicho decreto. En consecuencia, estas disposiciones superan el juicio de conexidad externa.

128. Por tanto, la Sala Plena concluye que las disposiciones relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el requisito de conexidad material. Estas guardan conexidad interna y externa con los considerandos del Decreto Legislativo _sub examine_ y con las causas que justificaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

**_(iii)_

_Las normas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de motivación suficiente_**

__

129. La Corte constata que la regulación prevista por los artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo _sub examine_ está suficientemente motivada. A pesar de que estas no prevén limitaciones a derechos fundamentales, la Sala Plena advierte que los considerandos del Decreto Legislativo 444 de 2020, así como “ _el soporte técnico_ ” y el informe allegado por el Gobierno dan cuenta de la justificación de las medidas relativas a _(i)_ las fuentes de recursos del FOME y _(ii)_ la inaplicación del régimen de autorizaciones de crédito público.

130. Primero, _las medidas referidas a las fuentes de recursos del FOME fueron debidamente motivadas_. Como se indicó en el _párr_. 126, los considerandos del Decreto Legislativo _sub examine_ aluden a la necesidad de _(i)_ contar con “ _recursos adicionales a los disponibles a través de los mecanismos ordinarios_ ”[287]; _(ii)_ aprobar “ _créditos adicionales_ (…) _al Presupuesto General de la Nación_ ”[288]; _(iii)_ determinar las fuentes de recursos del FOME[289]; _(iv)_ optimizar el uso “ _de activos financieros_ ”[290] con los que cuenta el Estado y _(v)_ utilizar, a título de préstamo, los recursos del FAE y del FONPET[291], entre otras. De conformidad con esto, el artículo 3 (inciso y cinco numerales) determinó las fuentes de recursos del FOME. Estas son: _(i)_ el FAE (num. 1), _(ii)_ el FONPET (num. 2), _(iii)_ el PGN (num. 3), _(iv)_ los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos de este fondo (num. 4) y _(v)_ los demás que determine el Gobierno Nacional (num. 5). El Gobierno justificó cada una de estas fuentes de la siguiente manera:

Fuente de recursos | Motivación ---|--- FAE (num. 1 del art. 3) | El préstamo de los recursos de este Fondo constituye una “ _estrategia de optimización de los recursos del Estado_ ”. Las condiciones “ _financieras internacionales_ ” han limitado la capacidad del Gobierno para implementar políticas económicas contracíclicas, por lo que __ “ _actualmente no resulta financieramente viable ni fiscalmente responsable acudir a mercados de deuda_ ”. Este fondo tiene activos financieros que “ _respaldan obligaciones y compromisos futuros o sujetos a una condición de incierta ocurrencia, y que por ende, pueden ser transferidos a título de préstamo a la Nación_ ”[292]. Habida cuenta de que los recursos serán prestados, “ _no se afectará el cumplimiento de las obligaciones del mismo, ni el propósito para el cual fue concebido_ ”[293]. Los préstamos se llevarán a cabo en moneda extranjera, por cuanto el Decreto 1076 de 2012 dispone que _(i)_ las inversiones del FAE “ _solamente se pueden realizar_ (…) _en moneda extranjera_ ”[294], _(ii)_ el monto de sus recursos “ _se debe determinar en forma diaria y expresarse en dólares_ ”[295], y _(iii)_ su contabilidad “ _se llevará en dólares_ ”[296]. FONPET (num. 2 del art. 3) | El préstamo de los recursos de este fondo constituye una “ _estrategia de optimización de los recursos del Estado_ ”. Las condiciones “ _financieras internacionales_ ” han limitado la capacidad del Gobierno para implementar políticas económicas contracíclicas, por lo que __ “ _actualmente no resulta financieramente viable ni fiscalmente responsable acudir a mercados de deuda_ ”. Este fondo cuenta con activos financieros que “ _respaldan obligaciones y compromisos futuros o sujetos a una condición de incierta ocurrencia, y que por ende, pueden ser transferidos a título de préstamo a la Nación_ ”[297]. Asimismo, este fondo dispone de los recursos necesarios para cubrir “ _el 80% del pasivo pensional de las entidades territoriales_ (…) _como mínimo por los próximos 20 año_ s”[298]. Por lo demás, la Nación pagará sus obligaciones en “ _un plazo que no afecte ni amenace su flujo de pagos_ ”[299]. PGN (num. 3 del art. 3) | Las entidades que forman parte del PGN cuentan con recursos ordinarios asignados en sus presupuestos de ingresos y gastos. Aun cuando estos no son suficientes para conjurar la crisis, “ _no debe desestimarse su uso_ ”[300]. Estas entidades deberán evaluar “ _de forma adecuada la existencia de remanentes o activos disponibles, a fin de atender la atención sanitaria y las medidas de contención y atención de la pandemia_ ”[301], con cargo a dichos recursos. Rendimientos generados por la administración del FOME (num. 4 del art. 3) | Los rendimientos que se generen por la administración del FOME “ _son recursos de este mismo fondo_ ”,__ por lo que estos también deben ser “ _empleados en aras en mitigar la emergencia_ ”[302]. Los demás que determine el Gobierno Nacional (num. 5 del art. 3) | Determinar fuentes adicionales de recursos depende de los efectos y de “ _la forma en la cual evolucione la pandemia_ ”. Estas situaciones no eran previsibles al momento de expedir el Decreto Legislativo 444 de 2020. Por tanto, esta medida constituye una “ _fuente residual_ ”[303], en virtud de la cual el Gobierno podrá “ _explor_[ar] [nuevas] _fuentes de recursos_ ”[304] “ _dentro del periodo que le permite la Declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica_ ”[305].

131. Segundo, _las medidas referidas a la inaplicación del régimen de autorizaciones de crédito público fueron motivadas_. Los artículos 10 (parágrafo 2), 12 (parágrafo 2) y 13 (parágrafo) prevén que las operaciones de crédito que se lleven a cabo para hacer efectivos los préstamos del FAE y del FONPET “ _se encuentran exceptuadas del régimen de autorizaciones de crédito público contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se entienden autorizadas_ ”. Al respecto, los considerandos del Decreto Legislativo _sub examine_ señalan que estas disposiciones “ _establecen unas condiciones y trámites para su realización, que no pueden ser aplicados en estos casos, en atención a las necesidades inmediatas de disponibilidad de recursos para atender adecuadamente la emergencia_ ”[306].

132. Por tanto, la Sala Plena considera que las medidas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de motivación suficiente.

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**_(iv)_

_Las normas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de ausencia de arbitrariedad_**

133. Los artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de ausencia de arbitrariedad. En efecto, estas medidas _(i)_ no limitan, suspenden ni restringen derechos fundamentales, _(ii)_ no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público, y _(iii)_ tampoco suprimen o modifican las funciones de acusación y juzgamiento.

**_(v)_

_Las normas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de intangibilidad_**

134. Los artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de intangibilidad. Estas disposiciones no prevén medida alguna que afecte el ejercicio de derechos fundamentales, en particular, de los derechos intangibles previstos por la jurisprudencia constitucional.

**_(vi)_

_Las normas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de no contradicción específica_**

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135. La Corte considera que los artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de no contradicción específica. En efecto, estas disposiciones _(i)_ no contradicen la Constitución o los tratados internacionales; _(ii)_ no desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el contenido de los artículos [47](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#47),[ 49](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#49) y [50](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#50), de la LEEE, y _(iii)_ no desmejoran los derechos sociales de los trabajadores.

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136. Ahora bien, habida cuenta de los cuestionamientos formulados por los intervinientes y el Procurador, la Corte examinará si la regulación sobre el origen de los recursos del FOME vulnera: _(a)_ el artículo 287 de la Constitución Política, por cuanto, según algunos intervinientes, los préstamos previstos por estas normas desconocen la autonomía de las entidades territoriales; _(b)_ los artículos 361 y 48.5 _ibidem_ , en tanto, según algunos intervinientes, desconocen la destinación específica de los recursos del FAE y del FONPET; _(c)_ el artículo 150.11 _ibidem_ , al prever como fuente de recursos del FOME “ _los demás que determine el Gobierno Nacional_ ”; _(d)_ los artículos 361 y 48.6 _ibidem_ , en tanto los préstamos de los referidos fondos no prevén una tasa de interés remuneratoria; y _(e)_ los artículos 364 y 48 _ibidem_ , porque, en criterio del Procurador, el Gobierno no fijó un límite específico a los recursos que pueden ser prestados del FONPET.

_(a)_ _Las normas relativas al origen de los recursos del FOME no vulneran el principio de autonomía territorial_

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137. _Delimitación del objeto de revisión_. Corresponde a la Sala Plena analizar la compatibilidad de los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14 del Decreto Legislativo _sub examine_ con la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. En particular, estas disposiciones autorizan el préstamo de los recursos del FAE y del FONPET. Algunos intervinientes señalaron que estas vulneran el principio de autonomía territorial. En su opinión, los préstamos del FAE y del FONPET implican una centralización de los recursos, que limita “ _el campo de acción de los municipios y departamentos para atender la crisis la generada por el COVID-19_ ”[307] (ver _párr_. 10.2). En consecuencia, la Sala analizará la presunta vulneración del principio de autonomía territorial, previsto por el artículo 287 de la Constitución.

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138. _Problema jurídico_. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo _sub examine_ vulneran el artículo 287 de la Constitución Política, en tanto, según algunos intervinientes, los préstamos previstos desconocen la autonomía de las entidades territoriales respecto del uso de los recursos del FAE y del FONPET?

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139. _Contenido, alcance y límites del principio de autonomía territorial_. El artículo 287 de la Constitución[308] prevé el principio de autonomía territorial, en virtud del cual las entidades territoriales “ _gozan de autonomía para_ _gestionar sus intereses_ ”. Este principio se concreta, entre otras, en el derecho de las entidades territoriales a “ _(i) Gobernarse por autoridades propias; (ii) Ejercer las competencias que les correspondan; (iii) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) Participar en las rentas nacionales_ ”[309]. Sin embargo, por expresa disposición del artículo 287 _ibidem_ , la autonomía territorial debe ejercerse “ _dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual apunta a preservar el interés nacional y el_ _principio de Estado Unitario_ ”[310]. En otras palabras, “ _si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano, sino que se explica en un contexto unitario_ ”[311]. Esto implica que los órganos del nivel central tienen “ _la posibilidad de_[llevar a cabo]_intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad_ ”[312].

140. La jurisprudencia constitucional ha reconocido al Legislador “ _la potestad de injerencia o intervención_ ”[313] en la autonomía financiera de las entidades territoriales. El alcance de dicha intervención dependerá de la naturaleza de los recursos respecto de los cuales verse la medida legislativa[314]. En el caso de las _fuentes exógenas_[315], el Legislador “ _tendrá un mayor margen de configuración normativa_ ”[316]. Dado que estos recursos, “ _en principio, no les pertenecen a las entidades territoriales_(…), _la propia Constitución autoriza al poder central para fijar su destinación_ ”[317], por lo que “ _bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación,_(…) _con la única limitante de respetar los preceptos constitucionales que rigen la materia_ ”[318]. Sin embargo, en el caso de las _fuentes endógenas[319]_ , la potestad de intervención “ _es limitada_ , _pues solo excepcionalmente el Legislador puede intervenir en el manejo de los recursos propios de los entes territoriales, cuando existan ciertas condiciones que así lo justifiquen_ ”[320]. Al respecto, esta Corte ha señalado que el Legislador únicamente puede intervenir en la administración y destinación de las rentas endógenas cuando: _(i)_ “ _la intervención es señalada expresamente por la Constitución_ ”[321]; _(ii)_ la intervención “ _resulta necesaria para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa_ ”[322], y _(iii)_ “ _las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional_ ”[323]. En estos casos, cuando la medida verse sobre una renta endógena, esta deberá ser razonable, idónea, necesaria y proporcional[324].

141. _Los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 no vulneran el principio de autonomía territorial_. Esto es así por dos razones, a saber: _(i)_ las entidades territoriales no ejercen su autonomía financiera respecto de los recursos prestados y _(ii)_ estas operaciones de crédito son indispensables para proteger “ _intereses nacionales superiores_ ”[325].

142. Primero, _las entidades territoriales no ejercen su autonomía financiera respecto de los recursos prestados_. Los recursos del FAE y del FONPET constituyen, en su mayoría, rentas exógenas, respecto de las cuales las entidades territoriales no ejercen derechos de administración ni libre disposición. De un lado, el FAE es un fondo que forma parte del Sistema General de Regalías[326], que tiene “ _como objetivo ahorrar recursos para hacer frente a un eventual escenario de disminución de ingresos del Sistema_ ”[327]. Sus recursos provienen de “ _la explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables_ ”[328], y, por tanto, son de propiedad del “ _Estado_ ”[329], que no de las entidades territoriales[330]. A estas últimas solo se les reconocen “ _derechos de participación_ ”[331] sobre dichos recursos. Asimismo, la administración de este fondo corresponde únicamente al BanRep, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 361 de la Constitución, por lo que las entidades territoriales no intervienen en las decisiones de administración[332] e inversión[333]. Por lo demás, estos recursos no son de libre disposición de las entidades territoriales. Estas solo pueden acceder a estos cuando ocurran los eventos de “ _desahorro_ ” __ y de “ _reducción drástica de recursos_ ” previstos por los artículos 48 y 55 de la Ley 1530 de 2012. En estos casos, las entidades deberán destinar dichos recursos, “ _en primer lugar, a financiar los compromisos contraídos con cargo a las vigencias futuras que aún se hallen pendientes de financiación y pago o cancelación con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías_ ”[334]. En consecuencia, estos recursos no son rentas endógenas respecto de las cuales las entidades territoriales ejerzan administración o libre disposición.

143. De otro lado, el FONPET es un “ _fondo sin personería jurídica_ ”[335] del orden nacional, cuyo objeto es “ _recaudar, asignar_ (…) _y administrar_ ”[336] los recursos destinados al pago del pasivo pensional de las entidades territoriales[337]. Sus recursos provienen de distintas fuentes, entre ellas, las “ _transferencias constitucionales_ ”[338] del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías, los “ _ingresos que se obtengan por la explotación del Loto Único Nacional_ ”, los recursos “ _por concepto_ _de situado fiscal_ ”, los aportes de la Nación y los de las entidades territoriales[339]. Así, este fondo administra, en su mayoría, rentas exógenas. De conformidad con la Ley [549](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3420) de 1999, su administración está a cargo de MinHacienda[340], mediante los patrimonios autónomos que se constituyan para esos efectos[341]. En estos términos, las entidades territoriales no ejercen administración alguna respecto de los activos que conforman este fondo, incluidos los correspondientes a los aportes territoriales[342]. En relación con estos, mediante la Ley[ 549](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3420) de 1999, el Legislador intervino para limitar la autonomía financiera de las entidades territoriales, al definir la destinación y forma de administración de estos recursos, con el fin de que estas “ _cumplan sus deberes constitucionales y evitar que, hacia el futuro, se comprometa la estabilidad macroeconómica de la Nación, a través de la deuda pensional de carácter territorial_ ”[343]. Asimismo, estos recursos tampoco son de libre disposición. Las entidades territoriales pueden acceder a ellos con la única finalidad de pagar sus obligaciones pensionales y solo cuando cumplan con las condiciones previstas por la Ley[ 549](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3420) de 1999 y el Decreto 1068 de 2015. Por lo demás, la Sala Plena advierte que los préstamos de este fondo versan, principalmente, sobre los recursos provenientes de los aportes de la Nación, así como sus vigencias futuras (arts. 12 y 13), los cuales no han sido transferidos a las cuentas individuales de las entidades territoriales y, en otros casos, ni siquiera al FONPET. Por esta razón, tales recursos no hacen parte de los “ _intereses_ ” respecto de los cuales las entidades territoriales ejerzan su autonomía, a la luz del artículo[ 287 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#287)de la Constitución Política.

144. Segundo, _estas operaciones de crédito son indispensables para proteger intereses nacionales superiores_. Los efectos de la actual emergencia en el sistema de salud y en el sistema económico “ _transciende_[n]_más allá del ámbito simplemente local_ ”[344]. En efecto, estos “ _resultan en una reducción de los flujos de caja de las personas y de los hogares_ ”, que pueden afectar “ _el ingreso básico de los colombianos, la estabilidad económica de los trabajadores y de las empresas, la actividad económica de los trabajadores independientes, y la sostenibilidad fiscal de la economía_ ”[345]. En estos términos, la autorización para prestar los recursos de estos fondos busca proteger “ _intereses nacionales superiores_ ”, esto es, el restablecimiento del orden económico, social y ecológico en todo el territorio nacional. Este propósito trasciende la esfera regional, territorial o local en la que las entidades territorial ejercen su autonomía.

145. Por lo demás,_los numerales 3, 4 y 5, del artículo 3 del Decreto Legislativo 444 de 2020 tampoco vulneran el principio de autonomía territorial_. Estas disposiciones prescriben como fuentes de recursos del FOME los recursos del PGN, los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos de dicho fondo, y las demás que determine el Gobierno Nacional. Ninguna de estas fuentes guarda relación con el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales, y, por tanto, no vulneran el principio de autonomía territorial.

_(b)_ _Las normas relativas al origen de los recursos del FOME no desconocen la destinación específica de los recursos del FAE y del FONPET_

146. _Delimitación del objeto de revisión_. Corresponde a la Sala Plena analizar la compatibilidad de los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo _sub examine_ con la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. Estas disposiciones habilitan el préstamo de los recursos del FAE y del FONPET, con el fin de destinarlos a conjurar la emergencia económica, social y ecológica. Algunos intervinientes manifestaron que estas medidas desconocen la destinación específica de los recursos del FONPET, prevista por el artículo [48.5](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.5) de la Constitución. En su opinión, dichos préstamos permiten que se destinen los recursos de este fondo para fines distintos al pago del pasivo pensional territorial. Sin embargo, habida cuenta de que ambos fondos tienen destinación específica, la Sala analizará la presunta vulneración de los artículos 361 y 48.5 de la Constitución Política.

147. _Problema jurídico_. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo _sub examine_ vulneran los artículos[ 361](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#361) y[ 48.5](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.5) de la Constitución, en tanto, a juicio de los intervinientes, desconocen la destinación específica de los recursos del FAE y del FONPET?

148. _Destinación específica de los recursos del FAE y del FONPET_. En virtud de lo dispuesto por los artículos [361](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#361) y[ 48.5 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.5)de la Constitución Política, los recursos del FAE y del FONPET tienen destinación específica. En el caso del FAE, el artículo 361 _ibidem_ prevé que “ _los ingresos del Sistema General de Regalías_ _se destinarán al financiamiento de desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, al ahorro para su pasivo pensional;_ (…) [y] _para la generación de ahorro público_ ”, entre otras. En particular, los recursos de este fondo tienen por objeto “ _cubrir_ ” los eventos de “ _desahorro_ ” y de “ _reducción drástica de recursos_ ” previstos por los artículos 48 y 55 de la Ley 1530 de 2012. En el caso del FONPET, el artículo 48.5 _ibidem_ prescribe que “ _no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ellas_ ”. Pues bien, la Ley [549 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3420)de 1999 creó este fondo con el objeto de administrar “ _los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales_ ”[346], y, de esta manera, “ _satisfacer el derecho fundamental a la seguridad social (art. 48 C.P.)_ ”[347] de los servidores públicos del nivel territorial. En consecuencia, los recursos del FAE y del FONPET solo pueden destinarse a cubrir el desahorro del Sistema General de Regalías y a pagar el pasivo pensional de las entidades territoriales, respectivamente.

149. _Los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 no desconocen la destinación específica de los recursos del FAE y del FONPET_. El uso de los recursos de estos fondos se hará a título de préstamo, lo cual no modifica ni desconoce su destinación específica. En efecto, los fondos seguirán contando con dichos recursos, los cuales constituirán “ _un activo, específicamente, una cuenta por pagar_ ”[348] a cargo de la Nación. En otras palabras, los préstamos previstos por el Decreto Legislativo _sub examine_ implican, simplemente, un “ _cambio de activos_ ”. Los recursos estarán representados en los pagarés que suscriba la Nación a favor de los referidos fondos, en los que se da cuenta de las obligaciones correspondientes. Por tanto, estos préstamos no afectan “ _el valor de_ [los] _activo_[s]”[349] con los que cuentan estos fondos, y, en el caso del FONPET, tampoco alteran “ _el nivel del cubrimiento del pasivo pensional de las entidades territoriales_ ”[350]. En estos términos, estos préstamos no constituyen una apropiación o reorientación[351] de dichos fondos que desconozca su destinación específica, sino simplemente una operación crediticia temporal con tales recursos.

150. En gracia de discusión, estos préstamos tampoco desconocen el artículo[ 359 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#359)de la Constitución Política, en tanto el impuesto de timbre constituye una renta nacional con destinación específica. Este precepto constitucional dispone que “ _no habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan: 1. las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y municipios. 2. Las destinadas para inversión social_(…)”. Según lo indicó esta Corte, en la sentencia C-[1187](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=14655) de 2000, “ _el impuesto de timbre nacional no se encuentra dentro de las excepciones allí contempladas por el constituyente por lo que no resulta esta norma,_[que prevé que el recaudo del impuesto de timbre constituya un aporte al FONPET,]_ajena al ordenamiento jurídico superior, máxime cuando con el dinero producido por este gravamen, el legislador busca financiar parte del grave pasivo pensional que afecta a las entidades territoriales_ ”. En consecuencia, los préstamos de los recursos previstos por el artículo 12 (num. 1 y 2) del Decreto Legislativo _sub examine_ tampoco vulneran contenido alguno de la Constitución, la LEEE o la jurisprudencia constitucional.

151. Por lo demás, estos préstamos tampoco afectan el funcionamiento de estos fondos y, por tanto, la efectiva destinación de sus recursos para los fines previstos por el Legislador. Los considerandos y los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo _sub examine_ señalan, de manera explícita, que la Nación garantizará que estos fondos cuenten con los recursos necesarios para asegurar el “ _cumplimiento de_ [sus] _obligacione_ s”[352]. Respecto del FAE, la Nación solo prestará el “ _80% de los recursos ahorrados_ ”[353], y pagará sus obligaciones “ _en los plazos y montos necesarios para que este cuente con los recursos en caso de darse las condiciones de desahorro_ ”[354]. En todo caso, este fondo podrá “ _redimir anticipadamente_ [los pagarés] _para atender las faltantes de desahorro_ ”[355]. Respecto del FONPET, la Nación _(i)_ prestará, en primer lugar, recursos que aún no han sido distribuidos a las cuentas individuales de las entidades territoriales, y que “ _no se requieren en el corto o mediano plazo_ ”[356];_(ii)_ pagará esos préstamos “ _dentro de las 10 vigencias fiscales posteriores a los desembolsos_ ”[357] y _(iii)_ garantizará que “ _en ningún caso se comprometa el pago de obligaciones a su cargo_ ”[358]. Además, el FONPET seguirá recibiendo los recursos provenientes de las transferencias constitucionales, los aportes de las entidades territoriales, los recursos del Loto Único Nacional y los rendimientos financieros, en las futuras vigencias fiscales.

152. Las siguientes tablas contienen información sobre los préstamos efectuados con cargo a los recursos de estos fondos, así como de los respectivos pagarés suscritos por la Nación que integran el patrimonio del FAE y del FONPET[359]:

153. Por estas razones, la Sala Plena concluye que los préstamos previstos por los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14 no desconocen la destinación específica de los recursos del FAE y del FONPET, sino que simplemente implican operaciones crediticias temporales con los mismos. Estas operaciones, en todo caso, no están proscritas por la Constitución Política. Los fondos seguirán contando con los recursos prestados, los cuales estarán representados en los pagarés suscritos por la Nación. Además, estos contarán con los recursos suficientes para garantizar el “ _cumplimiento de_ [sus] _obligacione_ s”[360]. En estos términos, la Corte no advierte afectación alguna a la destinación de tales recursos.

_(c)_ _El numeral 5 del artículo 3 del Decreto Legislativo no vulnera el artículo 150.11 de la Constitución Política_

154. _Delimitación del objeto de revisión_. Corresponde a la Sala Plena examinar la compatibilidad del numeral 5 del artículo 3 del Decreto Legislativo _sub examine_ con la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. Esta disposición prevé como fuente de recursos del FOME __ “ _los demás que determine el Gobierno Nacional_ ”. El Procurador indicó que es necesario condicionar la exequibilidad de esta norma, en el entendido de que “ _la determinación de los recursos del FOME por parte del Gobierno Nacional debe hacerse sobre los que este pueda disponer para ese fin, para lo que se requiere una norma con fuerza material de ley en el marco del Estado de Emergencia_ ”. En su criterio, esta disposición prevé una habilitación al Gobierno para modificar las fuentes de recursos del FOME mediante el ejercicio de sus facultades ordinarias (ver _párr._ 18). En estos términos, la Sala analizará la presunta vulneración del artículo [150.11 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#150.11)de la Constitución.

155. _Problema jurídico_. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿El numeral 5 del artículo 3 del Decreto Legislativo _sub examine_ vulnera el artículo [150.11](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#150.11) de la Constitución, al prever como fuente de recursos del FOME “ _los demás que determine el Gobierno Nacional_ ”?

156. _Contenido y alcance del principio de legalidad del gasto_. Los artículos [150.11](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#150.11),[ 345](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#345) y [346](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#346) de la Constitución Política prevén el principio de “ _legalidad del gasto público_ ”[361]. Este principio “ _exige que sea el Congreso, como órgano de representación política quien decrete y autorice los gastos del Estado_ ”[362]. En particular, según lo dispuesto por el artículo 150.11 _ibidem_ , corresponde al Congreso, mediante ley, “ _establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración_ ”. En ejercicio de esta competencia, “ _el Congreso está habilitado para proferir normas que, como las que disponen fondos cuenta, determinan la distribución de_[las] _rentas nacionales_ ”[363]. Esto, por cuanto este tipo de fondos “ _constituye_[n]_un sistema de manejo de cuentas, conforme a los cuales se destinan los bienes y recursos allí indicados para su administración bajo las reglas previstas por el Legislador y la consecución de los objetivos por éste señalados_ ”[364]. En estos términos, la creación de estos fondos “ _responde a una opción legítima y constitucionalmente válida dentro del marco de libertad que el Congreso tiene para regular_ ”[365] las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración, para lo cual el Legislador puede definir “ _los bienes y recursos_[que se destinarán]_para el cumplimiento de los objetivos_ ”[366] del fondo.

157. _El numeral 5 del artículo 3 del Decreto Legislativo 444 de 2020 no vulnera el artículo 150.11 de la Constitución Política_. La Sala Plena considera que esta disposición no contraviene el principio de legalidad del gasto público, por cuanto no habilita al Gobierno para modificar las fuentes de recursos del FOME mediante el ejercicio de sus facultades ordinarias. Según indicó el MinHacienda, la expresión “ _los demás que determine el Gobierno Nacional_ ” está justificada en la imposibilidad de prever todas las fuentes de recursos necesarias para financiar la emergencia, por lo que resulta necesario señalar que el Gobierno puede “ _explor_[ar] [nuevas] _fuentes de recursos, en un marco de sostenibilidad y dentro del periodo que lo permite la Declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica_ ”[367]. En estos términos, para la Sala esta “ _habilitación_ ” tiene por finalidad que el Gobierno determine nuevas fuentes de recursos durante la vigencia del estado de emergencia, es decir, durante el periodo en el cual puede ejercer sus facultades extraordinarias, de conformidad con lo previsto por el artículo [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución, que no mediante el ejercicio de sus competencias ordinarias, como manifestó el Procurador.

158. Al respecto, la Corte corrobora que el Gobierno Nacional ha adoptado dicha interpretación para el ejercicio de sus competencias. En efecto, el Gobierno ha determinado __ “ _las demás_ ” fuentes de los recursos del FOME solo mediante el ejercicio de sus facultades extraordinarias. Estas nuevas fuentes han sido fijadas por medio de los decretos legislativos 552[368], 562[369] y 568[370], de 2020. Lejos de lo sostenido por el Procurador, tales fuentes no han sido determinadas por el Gobierno Nacional mediante decretos reglamentarios u otro tipo de instrumentos normativos. Así las cosas, para la Corte es claro que el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Legislativo _sub examine_ no prevé una habilitación para modificar las fuentes de recursos del FOME mediante el ejercicio de las facultades ordinarias del ejecutivo, y, por tanto, no vulnera el principio de legalidad del gasto previsto por el artículo [150.11](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#150.11) de la Constitución.

_(d)_ _Las normas relativas al origen de los recursos del FOME no vulneran los artículos[361](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#361) y [48.6](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.6) de la Constitución Política, por no prever una tasa de interés remuneratoria_

159. _Delimitación del objeto de revisión_. Corresponde a la Sala Plena analizar la compatibilidad de los artículos 11, 12 y 13 del Decreto Legislativo _sub examine_ con la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. Estas disposiciones prevén que los préstamos del FAE serán remunerados “ _a una tasa de interés del cero por ciento (0%)_ ”, y no indican tasa de interés alguna respecto de los préstamos del FONPET. Algunos intervinientes manifestaron que el Gobierno debió fijar una tasa de interés del “ _3%_ ”, para mantener el poder adquisitivo de los recursos prestados. En su criterio, esta omisión implica que los préstamos constituyen “ _un desahorro_ ”[371], en el caso del FAE; y desconocen el artículo[ 48.6](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.6) de la Constitución, en el caso del FONPET (ver _párr_. 13.9). Por consiguiente, la Sala analizará la presunta vulneración de los artículos [361 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#361)y[ 48.6 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.6)de la Constitución.

160. _Problema jurídico_. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos 11, 12 y 13, del Decreto Legislativo _sub examine_ vulneran los artículos[ 48.6](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.6) y [361](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#361) de la Constitución, por cuanto no prevén tasas de interés remuneratorias respecto de los préstamos del FAE y del FONPET?

161. _Contenido y alcance del artículo[361 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#361)de la Constitución Política_. El artículo [361](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#361) de la Constitución Política creó el FAE, determinó su objeto y fijó las reglas para su administración. Asimismo, dispuso que “[l]_a ley definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías_ ”. Este mecanismo fue definido por los artículos [48 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47474#48)y[ 55 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47474#55)de la Ley 1530 de 2012, que regulan el “ _desahorro_ ” y “ _la reducción drástica de recursos_ ” provenientes de las regalías. En estos eventos, los recursos del FAE “ _se canalizarán a través del Fondo de Compensación Regional, el Fondo de Desarrollo Regional y las asignaciones directas, proporcionalmente con respecto a su participación en los ingresos del Sistema_ ”[372].

162. _Contenido y alcance del artículo[ 48.6 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.6)de la Constitución Política_. Esta disposición prevé que “ _la ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo_ ”. Este precepto “ _señala explícitamente un deber constitucional en cabeza del Congreso de la República_ ”[373], pero, a su vez, “ _faculta al legislador a decidir, con autonomía política, de qué manera reajustar periódicamente el valor_[de las] _pensiones_ ”[374]. En otras palabras, “ _el constituyente impuso al legislador el deber general de actualizar el monto de las pensiones para que fuesen consistentes con el fenómeno de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, pero no impuso un modelo específico de actualización, motivo por el cual el Congreso cuenta con un amplio margen de configuración para fijar las fórmulas específicas a través de las cuales se materializa este deber genérico, sin que se encuentre obligado a acoger un esquema económico_ ”[375] determinado[376].

163. _Los artículos 11 y 12 del Decreto Legislativo 444 de 2020 no vulneran los artículos[361 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#361)y [48.6](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.6) de la Constitución Política_. De ninguno de los contenidos de la Constitución deriva una obligación en virtud de la cual el Estado deba fijar tasas de interés remuneratorias en todas sus operaciones de crédito público. Esta cuestión debe ser definida por el Legislador en ejercicio de su amplia libertad de configuración, para lo cual puede disponer tasas del 0% – _o ninguna_ –, como en este caso. En particular, es evidente que el artículo 361 _ibidem_ no comprende dicha obligación. Esta norma solo se refiere a la creación, objeto y administración de FAE, que no a un deber relacionado con la garantía de la rentabilidad de sus recursos, por medio de tasas de interés. Las disposiciones de la Ley[ 1530](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47474) de 2012 tampoco contienen una regla en ese sentido. Es más, la única disposición que podría guardar relación con este asunto prevé que las inversiones de los recursos de este fondo “ _podrán observar rentabilidades negativas_ ”[377]. Por tanto, el artículo 11 del Decreto Legislativo _sub examine_ no contraviene la Constitución, la LEEE ni la jurisprudencia, al fijar que los préstamos del FAE serán remunerados a una tasa del “ _cero por ciento (0%)_ ”.

164. Asimismo, el artículo [48.6 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.6)de la Constitución tampoco prevé dicha obligación. Esto es así por dos razones. Primero, los recursos que la Nación prestará del FONPET, respecto de los cuales no pagará intereses remuneratorios (arts. 12 y 13), no constituyen recursos efectivamente “ _destinados a pensiones_ ”. El deber del Legislador de prever medios para que los “ _recursos destinados a pensiones_ ” mantengan su poder adquisitivo solo comprende aquellos recursos que efectivamente han sido afectados para el pago de un pasivo pensional específico. En el caso del FONPET, ello solo ocurre cuando los aportes son distribuidos en las cuentas individuales de las entidades territoriales. De conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1068 de 2015, los recursos transferidos al FONPET se incorporarán en los presupuestos de las entidades territoriales solo cuando se efectúe la “ _aplicación_ ” de los mismos en las cuentas respectivas[378]. Es más, solo respecto de estos puede calcularse “ _el monto máximo de recursos que una entidad territorial puede retirar anualmente de su cuenta_ ”[379] para pagar sus obligaciones pensionales. Ahora bien, los recursos que la Nación prestará del FONPET no han sido apropiados o afectados para el pago del pasivo pensional de las entidades territoriales. Estos no han ingresado a dichas cuentas individuales, y otros ni siquiera han sido transferidos al FONPET, en tanto son vigencias futuras de los aportes que debe efectuar la Nación a este fondo. Por tanto, tales recursos no constituyen “ _recursos destinados a pensiones_ ” respecto de los cuales el Legislador deba prever mecanismos para que mantengan su poder adquisitivo, y, mucho menos, tener la obligación constitucional de fijar una tasa de interés remuneratoria del “3 _%_ ” _._

165. Segundo, al margen de lo anterior, la Corte resalta que el Constituyente facultó al Legislador para definir “ _los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo_ ”. Esto significa que “ _el Congreso cuenta con un amplio margen de configuración para fijar las fórmulas específicas a través de las cuales se materializa este deber genérico_ ”[380] de actualizar el “ _monto de las pensiones_ _para que_[sean]_consistentes con el fenómeno de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda_ ” [381]. En consecuencia, el Legislador puede “ _decidir, con autonomía política_ ” [382], el medio para actualizar el valor de las pensiones. Esto no implica, en absoluto, que el Legislador deba, en toda operación de crédito público, fijar tasas de interés remuneratorias, y, mucho menos, en el sentido propuesto por los intervinientes.

166. Por lo demás, la Corte advierte que el artículo 14 del Decreto Legislativo _sub examine_ prevé que los préstamos de los recursos del FONPET que han sido distribuidos las cuentas individuales de las entidades territoriales serán remunerados a “ _tasas de interés de mercado_ ”, las cuales, en todo caso, deberán garantizar el poder adquisitivo de tales recursos.

167. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que los artículos 11, 12 y 13, del Decreto Legislativo _sub examine_ no vulneran los artículos [361](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#361) y [48.6](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48.6) de la Constitución, al regular los préstamos del FAE y del FONPET sin prever una tasa de interés remuneratoria.

_(e)_ _Las normas relativas al origen de los recursos del FOME no vulneran los artículos[364](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#364) y [48](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48) de la Constitución Política, al no fijar un límite específico a los recursos que pueden ser prestados del FONPET_

168. _Delimitación del objeto de revisión_. Los artículos 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo _sub examine_ prevén que la Nación podrá prestar tres tipos de recursos del FONPET, a saber: _(i)_ los recursos que “ _se encuentren sin distribuir a las cuentas individuales de las entidades territoriales_ ” (art. 12); _(ii)_ las vigencias futuras de los aportes de la Nación a dicho fondo (art. 13), y, de forma residual, _(iii)_ “ _los recursos_ ” del FONPET, “ _siempre que no se comprometa el pago de las obligaciones a cargo de dicho Fondo en cada una de las vigencias correspondientes_ ” (art. 14). El Procurador manifestó que los préstamos previstos por los artículos 12 y 14 podrían “ _poner en riesgo el pago de las obligaciones pensionales_ ”. A su juicio, “ _los artículos no precisan el término durante el cual se debe garantizar la operación del FONPET y que, por lo tanto, determinaría los recursos disponibles para los préstamos_ ” (_párr_. 19). En otros términos, el Procurador cuestiona la constitucionalidad de los artículos 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo, en tanto estos regulan las condiciones en las cuales se efectuarán los préstamos del FONPET. En su concepto, tales artículos vulneran los artículos [364 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#364)y [48 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48)de la Constitución Política, por cuanto podrían constituir, en la práctica, una “ _autorización ilimitada_ ” de endeudamiento, que podría afectar el pago del pasivo pensional de las entidades territoriales.

169. _Problema jurídico_. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿los artículos 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo _sub examine_ vulneran los artículos[ 361 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#361)y[ 48 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#48)de la Constitución, por cuanto no prevén un límite respecto de los recursos que la Nación puede prestar del FONPET?

170. _Facultad de endeudamiento del Gobierno durante los estados de excepción_. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que “ _el Gobierno Nacional cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para buscar rápidamente fuentes de financiación indispensables para atender los efectos nocivos y evidentes_ ”[383] de los hechos que alteran el orden económico, social y ecológico. Sin embargo, de esta “ _facultad_ ”[384] no deriva una “ _autorización ilimitada, una especie de ‘cheque en blanco’, a favor del Ejecutivo_ ”[385] para comprometer los recursos del Estado. Los artículos 215 y 364 de la Constitución son límites al ejercicio de dicha facultad. De un lado, de conformidad con el artículo [215 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215)_ibidem_ , las medidas adoptadas por el Gobierno deberán estar destinadas “ _exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos_ ”. De otro lado, el artículo 364 _ibidem_ dispone que el “ _endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago_ ”. Esto implica que toda “ _autorización de endeudamiento_ ” debe extenderse “ _únicamente a aquellas cantidades y tiempos estrictamente necesarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos_ (…), [y sin] _exced_[er] _la capacidad de pago de la Nación_ ”[386]_._ Ahora bien, esta Corte ha advertido que “ _no le corresponde al juez constitucional entrar a determinar con exactitud la cuantía que requiere el Gobierno Nacional para atender la situación de excepción, por cuanto aquello dependerá del resultado de estudios técnicos en la materia y de valoraciones de conveniencia, ajenas al juicio de constitucionalidad_ ”[387].

171. _Los artículos 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 no vulneran los artículos 364 y 48 de la Constitución Política_. La Sala Plena considera que estas disposiciones no prevén una “ _autorización ilimitada_ ” de endeudamiento respecto de los recursos del FONPET, por dos razones. Primero, el Gobierno determinó el límite de endeudamiento respecto de los recursos previstos por los artículos 12 y 13 del Decreto Legislativo _sub_ _examine_. El monto autorizado para prestar dichos recursos está definido en la adición presupuestal efectuada mediante el Decreto Legislativo 519 de 2020[388]. Este Decreto adicionó al PGN $15.1 billones de pesos, los cuales corresponden a _(i)_ “ _$12.1 billones_ ”[389] de pesos prestados del FAE y _(ii)_ “ _$3 billones_ ” de pesos, que provendrán de __ “ _los préstamos a la Nación del_[FONPET] (…), _correspondientes a los recursos a los que hacen referencia los artículos 12 y 13 del Decreto Legislativo 444 de 2020_ ”[390]. Por tanto, la autorización para prestar estos recursos es específica y determinada, que no abstracta e indefinida, como sostiene el Procurador.

172. Segundo, _el artículo 14 del Decreto Legislativo sub examine también prevé un límite de endeudamiento, que no afecta la capacidad de pagos de la Nación_. Esto es así por dos razones. Primero, esta disposición, de manera explícita, prescribe que el flujo de pagos del FONPET será el límite de endeudamiento de la Nación respecto de estos recursos. En efecto, estos podrán prestarse “ _siempre que no se comprometa el pago de las obligaciones a cargo de dicho Fondo en cada una de las vigencias fiscales_ ”[391]. En estos términos, esta medida no constituye una autorización ilimitada de endeudamiento sujeta a la discrecionalidad del Gobierno. Segundo, la aprobación de estos préstamos estará condicionada al cumplimiento de los trámites previstos por el régimen de autorizaciones de crédito público dispuesto por el Decreto 1068 de 2015. A diferencia de los artículos 12 y 13, esta disposición no contiene regla alguna en virtud de la cual estas operaciones “ _se encuentr_[en]_exceptuadas del régimen de autorizaciones de crédito público_(…)_, y se entiend_[an]_autorizadas_ ”. Esto implica que la aprobación de estos préstamos deberá estar precedida de los conceptos favorables del CONPES y de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público[392]. Por tanto, las autoridades que integran dichas “ _instancias_ ” evaluarán “ _con exactitud la cuantía que requiere el Gobierno Nacional para atender la situación de excepción_ ”[393], y decidirán sobre la viabilidad financiera y fiscal de dichos préstamos, con base en “ _estudios técnicos en la materia_ ”[394]. A juicio de la Sala Plena, esto constituye una garantía institucional para asegurar que los préstamos de esta fuente “ _residual de financiación_ ” no “ _excedan la capacidad de pago de la Nación_ ”[395], y, por contera, tampoco impliquen una desfinanciación del FONPET que afecte el pago del pasivo pensional territorial. En estos términos, la Corte considera que no hay lugar a condicionar las referidas normas en el sentido solicitado por el Procurador.

173. Por lo demás, esta autorización está justificada en el contexto de la actual crisis. Como indicó el MinHacienda, “ _la necesidad de recursos obedece en gran medida a la forma en la que evolucione la pandemia_ ”[396]. Sin embargo, las características de esta emergencia imposibilitan que el Gobierno pueda pronosticar con algún grado de certeza sus efectos y, en consecuencia, definir el nivel de endeudamiento necesario “ _para impulsar el gasto_ ”[397] público que se requiere para conjurar los efectos de la crisis en el sistema de salud y en la economía. El FMI ha señalado que, a nivel mundial, los Estados han debido incrementar su “ _deuda pública_ ”[398] para “ _limitar la transmisión del virus y sus consecuencias económicas_ ”[399]. La siguiente tabla representa el nivel de endeudamiento y déficit fiscal en los periodos 2007-2020[400]:

__ __

174. En tales términos, “ _existe un consenso mundial sobre la importancia de que el gobierno tenga suficiente flexibilidad para financiar los requerimientos de recursos necesarios para enfrentar_ [la pandemia] _y minimizar su impacto en el PIB potencial_ ”[401]. En Colombia, esta situación justificó la suspensión del “ _cumplimiento paramétrico de la regla_ [fiscal] _para los años 2020 y 2021_ ”[402], regulado por la Ley [1473](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=43236) de 2011. Esta medida permitirá al Gobierno Nacional “ _asumir de manera efectiva la nueva realidad de endeudamiento que resulta de los cuantiosos déficits en lo que se incurrirá_ ” para enfrentar la actual crisis y, por contera, “ _asegurar la estabilidad macroeconómica_ ”[403] del país. En todo caso, el Comité Consultivo de la Regla Fiscal “ _ejercerá el papel de Comité independiente para el monitoreo de las finanzas públicas, durante el tiempo de suspensión de la regla fiscal_ ”[404].

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175. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que los artículos 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 no vulneran los artículos 364 y 48, en tanto no prevén una autorización ilimitada de endeudamiento.

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**_(vii)_

_Las normas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de incompatibilidad_**

176. _Estas disposiciones satisfacen el requisito de incompatibilidad_. Esto, por dos razones: _(i)_ los préstamos del FAE y del FONPET no son incompatibles con las normas que regulan las administración y destinación de los recursos de estos fondos, y, en todo caso,_(ii)_ la inaplicación del régimen de autorizaciones de crédito público está debidamente motivada.

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177. Primero, _las medidas referidas a los préstamos del FAE y del FONPET no son incompatibles con las normas que regulan las administración y destinación de los recursos de estos fondos_. Como se señaló en los _párr_. 149 a 151 _,_ el Decreto Legislativo 444 de 2020 prevé una habilitación para prestar los recursos ahorrados en dichos fondos, que no suspenden ni alteran las normas sobre el funcionamiento de los mismos, por tres razones. Primero, los fondos seguirán contando con dichos recursos. Estos constituirán “ _un activo, específicamente, una cuenta por pagar_ ”[405] a cargo de la Nación, por lo que no se trata de una apropiación o reorientación de estos recursos. Segundo, la Nación pagará estos préstamos en condiciones que no afecten el “ _cumplimiento de_ [las] _obligacione_ s” ni el “ _flujo de pago_ s” de los fondos. Tercero, estos continuarán sus operaciones en condiciones de normalidad de conformidad con las reglas previstas por las Leyes[ 1530](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47474) de 2012 y 549 de 1999, por lo que sus recursos se destinarán para los propósitos previstos por estas normas sin excepción, a saber: “ _cubrir_ ” los eventos de desahorro y pagar el pasivo pensional de las entidades territoriales, respectivamente. En tales términos, las medidas previstas por el Decreto Legislativo _sub examine_ no suspenden el régimen legal previsto para el funcionamiento del FAE y del FONPET. Por tanto, estas superan el juicio de incompatibilidad.

__

178. Segundo, _las medidas referidas a la inaplicación del régimen de autorizaciones de crédito público están debidamente motivadas, por lo que cumplen con el requisito de incompatibilidad_. Los préstamos del FAE y del FONPET son operaciones de crédito público. Cuando estos se hagan efectivos, constituirán una obligación –“ _cuenta por pagar_ ”– a cargo de la Nación, que se pagará “ _con cargo al rubro del servicio de la deuda del Presupuesto General de la Nación_ ”. Por tanto, en principio, a estos préstamos aplica el régimen de autorizaciones de crédito público, previsto por el parágrafo[ 2 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=304#41.p.2)del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, y reglamentado por el Decreto 1068 de 2015. Sin embargo, los artículos 10 (par. 2), 12 (par. 2) y 13 (par.) prescriben que estas operaciones “ _se encuentran exceptuadas del régimen de autorizaciones de crédito público contenido en el Decreto 1068 de 2015, y se entienden autorizadas_ ”. El Gobierno justificó la inaplicación de estas normas en la incompatibilidad entre “ _las condiciones y trámites_[previstos]_para_ [la] _realización_ ” de las operaciones de crédito público y “ _las necesidades inmediatas de disponibilidad de recursos para atender adecuadamente la emergencia_ ”[406]. Al respecto, el MinHacienda precisó que dicho régimen de autorizaciones “ _actualmente exige la participación de diferentes instancias transversales, como el Consejo de Política Económica y Social –CONPES, y la Comisión de Crédito Público_ ”[407], cuyas decisiones “ _tomarían entre 3 y 6 meses_ ”[408]. Para la Corte es evidente que la duración de estos trámites “ _no se acompasa con las necesidades de recursos que tiene la Nación para atender la emergencia, cuya atención se debe realizar dentro de los términos previstos en el artículo[215 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215)de la Constitución Política de Colombia, y hasta que se logre conjurar la crisis_”[409]. Por tanto, la Sala Plena considera que la incompatibilidad entre las disposiciones del Decreto Legislativo _sub examine_ y el régimen de autorizaciones de las operaciones de crédito público está debidamente motivada y, además, es una medida adecuada para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

179. Por tanto, la Sala Plena concluye que las disposiciones relativas al origen de los recursos del FOME superan el juicio de incompatibilidad.

**_(viii)_

_Las normas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de necesidad_**

180. Las medidas contenidas por los artículos 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de necesidad. En efecto, la regulación dispuesta por dichos artículos sobre las fuentes de los recursos del FOME es indispensable para lograr los fines del Estado de Emergencia declarado mediante el Decreto 417 de 2020 y, por tanto, satisface los criterios de necesidad _fáctica_ y _jurídica_. El primero, en atención a que las medidas adoptadas en los referidos artículos permiten contribuir a la superación de la emergencia y, de esta forma, no se advierte error de apreciación del Presidente de la República y de los ministros del despacho al respecto. El segundo, porque el Gobierno Nacional demostró la inexistencia de mecanismos ordinarios que fueran suficientes y adecuados para lograr los objetivos de la medida excepcional.

181. _Necesidad fáctica_. El Gobierno expuso tres razones que justifican la habilitación de fuentes de financiamiento adicionales para atender la emergencia, a saber: _(i)_ la insuficiencia de los recursos del PGN, _(ii)_ la inviabilidad de acudir a los mercados de deuda y _(iii)_ la posibilidad de optimizar los recursos de los fondos de ahorro del Estado.

182. Primero, _los recursos del PGN son insuficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos_. Los presupuestos de ingresos y de gastos de la presente vigencia fiscal “ _no contemplan la totalidad de los recursos que hoy son necesarios para atender y mitigar los efectos adversos generados por el Covid-19_ ”[410]. Un ejemplo de ello es el gasto previsto para fortalecer el sistema de salud durante la emergencia. El Gobierno manifestó que, de un lado, “ _la atención individual en salud_ ” requiere de una inversión adicional de recursos por el valor de “ _$4.631.085.235.14_ ”; y, de otro, “ _el pago de incapacidades_ ”, de “ _$94.800.715.459_ ”. El monto de estas inversiones excede los recursos ordinarios disponibles asignados al presupuesto de MinSalud, así como los recaudados por medio de los sistemas de “ _aseguramiento mancomunado, financiado a través de la Unidad de Pago por Capitación –UPC y aseguramiento individual, que hasta febrero 2020 fue financiado a través de recobros_ ”[411]. Asimismo, el Gobierno señaló que es necesario financiar otras medidas dirigidas a “ _aliviar los efectos adversos sobre los hogares y empresas, y dar los insumos necesarios para mantener y restablecer la actividad económica del país_ ”. Para la ejecución de estas medidas se destinarán aproximadamente $6.1 billones de pesos[412]. Sin embargo, estos son valores aproximados, en tanto los efectos y la duración de la crisis pueden incrementar estos costos[413]. Esto da cuenta de la necesidad de habilitar fuentes de recursos adicionales para financiar las medidas adoptadas con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

183. Segundo, “ _no resulta financieramente viable ni fiscalmente responsable acudir a los mercados de deuda_ ”[414],_para obtener los recursos adicionales para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos_. Debido a las condiciones “ _financieras internacionales generadas principalmente por la propagación del Covid-19, la caída internacional de los precios del petróleo, y la volatilidad de los mercados, sumado a la inmediatez con la que se requieren los recursos, no resulta_[ba]_financieramente viable ni fiscalmente responsable acudir a mercados de deuda_ ”[415]. La crisis económica mundial ha aumentado “ _la incertidumbre sobre los flujos de capitales hacia economías emergentes como la colombiana_ ”[416], lo que limita la capacidad de endeudamiento de la Nación. Esto se refleja, principalmente, en el incremento de los costos de financiamiento en los mercados de deuda, por el “ _aumento generalizado en la percepción del riesgo país y_[la]_desvalorización significativa de los títulos de deuda pública_ ”[417]. Al respecto, MinHacienda indicó que dichos costos de financiamiento para la Nación se explican en el aumento de: _(i)_ la tasa de cambio en más de 250 puntos básicos, _(ii)_ la prima de riesgo de los títulos de deuda pública (TES) en “ _310 a 280_ ” puntos básicos, y _(iii)_ los _credit default swaps (CDS)_ de 5 años en “ _200_ ” puntos básicos. Las siguientes gráficas dan cuenta de la situación económica expuesta por el Gobierno[418]:

184. Ahora bien, los efectos en el aumentos de los costos de financiamiento “ _se verían amplificados si adicionalmente la Nación presionara el mercado en busca de recursos para financiar la emergencia_ ”[419]. En efecto, acudir al mercado de deuda implicaría el “ _deterioro en los precios de deuda pública_ ”[420], “ _lo que podría aumentar aún más los costos de financiamiento_(…) [y] _el pago de una tasa cupón superior en cerca de 240 puntos básicos_ ”[421]. Esta situación generaría notables impactos negativos en la economía colombiana. La mayoría de los acreedores de los títulos de deuda pública “ _son agentes importantes en el mercado, como los fondos en los cuales los pensionados tienen sus ahorros, y estos ahorros son en buena parte el activo del sistema financiero y de las carteras colectivas_ ”[422]. En estos términos, resultaba indispensable acudir a fuentes de financiamientos distintas a los mercados financieros, para evitar el deterioro de los precios de los títulos de deuda pública, y, a su vez, mantener “ _la estabilidad financiera y la riqueza de las familias_ ”[423].

185. Tercero, _la financiación de las medidas para conjurar la crisis puede llevarse a cabo por medio de una “estrategia de optimización de recursos” de los “fondos de ahorro del Estado”_[424]_._ El Gobierno espera obtener “ _15.1 billones de pesos, disponiendo a título de préstamo de recursos del_ [FAE] _cercarnos a $12.1 billones y de cerca de $3 billones del_ [FONPET][425]”, para financiar las medidas necesarias para conjurar la crisis. Estos fondos pueden prestar dichos recursos a la Nación “ _en mejores condiciones_ ”[426] que las de los mercados de deuda, sin afectar, de manera alguna, su destinación y funcionamiento. Sus activos financieros “ _pueden ser transferidos a título de préstamo a la Nación con el fin de solventar las necesidades de gasto derivadas de la pandemia_ ”[427], y sin afectar “ _el pago de_[sus]_obligaciones o compromisos actuales_ ”[428]. Esto, por cuanto sus recursos “ _respaldan obligaciones y compromisos futuros o sujetos a una condición incierta de ocurrencia_ ”, por lo que los fondos “ _no requieren disponer de los recursos de manera inmediata para cumplir con su objeto_ ”[429]. De un lado, el FAE cuenta con recursos suficientes, que no serán utilizados de manera inmediata, y, por tanto, pueden ser prestados a la Nación. Este fondo tiene “ _un saldo aproximado de US$ 3.503 millones de dólares_ ”[430]. Sin embargo, su uso está condicionado a la ocurrencia de los eventos de desahorro previstos por la Ley[ 1530](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47474) de 2012, y, en todo caso, su “ _desembolso_ ” no podrá exceder el “ _diez por ciento (10%)_ ” de los recursos ahorrados. De otro lado, el FONPET también cuenta con recursos suficientes que pueden ser prestados a la Nación para conjurar la crisis. A diciembre de 2019, este fondo contaba con “ _recursos acumulados por aproximadamente $54 billones de pesos_ ”[431], lo que representa “ _el 4.9% del PIB_ ”. Esto le permite “ _cubrir más del 80% del pasivo pensional_ ”[432], y “ _como mínimo por los siguientes veinte años_ ”[433], dado que su “ _promedio de obligaciones anuales es de $2.6 billones_ ”[434]. Por lo demás, como se señaló en el _párr_. 151, este fondo recibirá, sin interrupción, las transferencias provenientes de las demás fuentes previstas por la Ley[ 549](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3420) de 1999. Esto da cuenta de la existencia de recursos disponibles en dichos fondos de ahorro, que pueden ser prestados a la Nación con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

186. _Necesidad jurídica_. La Corte encuentra acreditado el cumplimiento de este requisito. El Gobierno no contaba con medios ordinarios para _(i)_ definir el origen de los recursos del FOME y _(ii)_ habilitar los préstamos del FAE y del FONPET. De un lado, como se señaló en el _párr_. 154, es competencia del legislador crear los fondos cuenta sin personería jurídica del orden nacional. Esta competencia deriva de los artículos[ 150.11](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#150.11) de la Constitución Política[435] y 30 del EOP[436]. Por esta razón, al Gobierno debía, por necesidad, definir los recursos del FOME mediante el ejercicio de sus facultades extraordinarias. De otro lado, las normas que regulan la administración de los recursos del FAE y del FONPET no prevén la posibilidad de que la Nación pueda prestar dichos recursos para atender costos ocasionados durante el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica. En consecuencia, para operativizar este préstamo, necesariamente debía incluirse la habilitación prevista por los artículos 3 (num. 1 y 2), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo _sub examine_.

187. Por tanto, la Sala Plena constata que las disposiciones relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el requisito de necesidad y, por tanto, el Gobierno no incurrió en “ _error manifiesto de apreciación_ ”[437] respecto de la necesidad fáctica y jurídica de habilitar fuentes de recursos adicionales para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

**_(ix)_

_Las normas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de proporcionalidad_**

188. La Corte considera que las medidas contenidas en los 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de proporcionalidad. La regulación del origen de los recursos del FOME contiene medidas “ _equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis_ ”, sin que impliquen restricciones a otros principios constitucionales. Esto es así, por cuatro razones. Primero, _las medidas persiguen fines constitucionalmente legítimos_. Estas tienen por finalidad el restablecimiento del orden económico y social en todo el territorio nacional (art. [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la CP). El Gobierno profirió estas medidas con el único fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos en el sistema de salud y en la economía colombiana. Segundo, _las medidas son idóneas_. Mitigar los efectos de la crisis en el sistema de salud y en la economía puede costar “ _entre 5 y 6 puntos del PIB colombiano_ ”[438], por lo que resulta adecuado autorizar al Gobierno nuevas fuentes de financiamiento, para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Tercero, _las medidas son necesarias_. Entre las alternativas disponibles, el Gobierno optó por aquella que le permite acceder a fuentes de financiación para atender la emergencia, en condiciones más favorables para las finanzas públicas, y sin afectar principios constitucionales (ver _párr_. 181 y ss.). Cuarto, _las medidas son proporcionadas en sentido estricto_. Estas desarrollan el deber constitucional de restablecimiento del orden económico, y social en todo el territorio nacional (arts. [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la CP), y satisfacen, de manera intensa, el principio de sostenibilidad fiscal. Financiar la crisis mediante las fuentes previstas por este Decreto Legislativo permite que el Gobierno cuente con recursos suficientes para conjurar la crisis, sin afectar la estabilidad económica, al evitar el deterioro de los precios de los títulos de deuda pública y, en consecuencia, el aumento de los costos de financiamiento del Estado (_párr_. 181 a 185). Además, dichas fuentes adicionales no imponen limitación alguna en principios y derechos constitucionales, tales como el principio de autonomía territorial (_párr_. 141 a 144), el principio de legalidad del gasto (_párr_. 157 y 158), ni el derecho a la seguridad social de los servidores públicos del nivel territorial, en tanto no pone en riesgo el pago del pasivo pensional territorial (_párr_. 171 a 174).

189. Por tanto, la Sala Plena concluye que las disposiciones relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de proporcionalidad.

**_(x)_

_Las normas relativas al origen de los recursos del FOME satisfacen el juicio de no discriminación_**

__

190. La Corte considera que las medidas contenidas en los 3 (inciso y cinco numerales), 10, 11, 12, 13 y 14, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de no discriminación. En efecto, estas disposiciones no prevén trato discriminatorio alguno, “ _fundado en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familia, opinión política o filosófica_ ”,__ o en algún otro criterio sospechoso.

**8.3._Tercer eje temático_:__

Destinación de los recursos del FOME.__ Operaciones de transferencia temporal de valores y de apoyo de liquidez, entre otras**

191. En relación con este eje temático, el Decreto Legislativo _sub examine_ prevé lo siguiente:

Disposición | Contenido normativo ---|--- Artículo 4 (inciso y numerales) | Prevé que los recursos del FOME estarán destinados a “ _conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos_ ” y, en particular, a: _(i)_ atender necesidades de las entidades que forman parte del PGN (num. 1); _(ii)_ pagar los costos de la administración de este fondo (num. 2); _(iii)_ efectuar operaciones de apoyo de liquidez transitoria al sector financiero (num. 3); _(iv)_ invertir en instrumentos de capital o deuda de empresas públicas, privadas o mixtas, que desarrollen actividades de “ _interés nacional_ ” (num. 4); _(v)_ proveer financiamiento directo a dichas empresas (num. 5) y otorgar liquidez a la Nación, en caso de que los efectos de la crisis se extiendan a “ _las fuentes de liquidez ordinarias_ ” (num. 6). Artículo 5 | Habilita al MinHacienda para “ _proveer el financiamiento directo a que hace referencia el numeral 5 del artículo 4_ ”, así como a otorgar subsidios a intereses, tasas y otros, para atender los objetivos de la emergencia. Artículo 8 | Prescribe que las operaciones de transferencia temporal de valores previstas por este Decreto Legislativo “ _serán aquellas operaciones del mercado monetario que se efectúen conforme a lo reglamento por el artículo 2.36.3.1.3. del Decreto 2555 de 2010_ ”. A su vez, estipula que la Nación podrá admitir “ _como colateral_ ” diversas clases de títulos emitidos por los establecimientos de crédito y contratar al FRECH. Este fondo está habilitado para: _(i)_ utilizar recursos del FOME en la adquisición de “ _títulos de tesorería TES clase B_ ” directamente con la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, _(ii)_ invertir “ _la liquidez disponible en depósitos remunerados del Banco de la República_ ” o en la referida Dirección General y _(iii)_ “ _recibir títulos representativos de cartera comercial, de consumo y/o leasing financiero_ ”. Artículo 9 | Dispone que las operaciones de apoyo de liquidez al sector financiero consistirán en los “ _depósitos que efectúe la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, con los recursos del FOME, a las bancas estatales de primer y segundo piso_ ”. Estas operaciones deberán llevarse a cabo con la finalidad de “ _solventar las necesidades sociales y económicas del sector empresarial, ocasionadas por la situación a la que se refiere el Decreto 417 de 2020_ ”. Artículo 15 | Prevé que las operaciones de fortalecimiento patrimonial tendrán por finalidad “ _garantizar la continuidad en la operación de empresas que presten servicios de interés nacional, y que se encuentren gravemente afectadas por la emergencia_ ”. El Gobierno podrá invertir en instrumentos de capital y/o deuda “ _emitidos por empresas privadas, pu´blicas o mixtas, incluyendo acciones con condiciones de participacio´n, dividendos y/o recompra, entre otras_ ”. El MinHacienda determinará estas “ _inversiones_ ”, las cuales, además, deberán valorarse “ _en el contexto de las necesidades sociales y económicas_ ” ocasionadas por la crisis, por lo que estas “ _se podrán efectuar aun cuando al momento de su realización se esperen resultados financieros adversos_ ”. Artículo 16 | Dispone que los recursos del FOME serán presupuestados en la sección del MinHacienda, que los distribuirá a las entidades que forman parte del PGN. Los recursos se destinarán exclusivamente a conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. Los ordenadores del gasto de las entidades a las cuales se les asignen distribuciones presupuestales serán responsables por la veracidad de la información.

192. _Delimitación del objeto de revisión_. Corresponde a la Corte revisar la compatibilidad de las disposiciones correspondientes a este eje temático con la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. Asimismo, la Corte se pronunciará sobre los cuestionamientos planteados por los intervinientes en relación con los artículos que integran este eje temático, a saber:

Artículo | Solicitud | Fundamento / sentido del condicionamiento ---|---|--- Art. 4 (num. 3), 8 y 9 | Inexequibilidad | Las operaciones de transferencia temporal de valores y de apoyo de liquidez al sector financiero no guardan conexidad con las causas y efectos de la crisis, y, además, son innecesarias (_párr_. 11.6). Arts. 4 (num. 4 y 5), 5 y 15 | Inexequibilidad | Las medidas de fortalecimiento patrimonial a las empresas que lleven a cabo actividades de “ _interés nacional_ ” son contrarias al artículo 355 de la Constitución, que prohíbe decretar auxilios o donaciones a favor del sector privado (_párr_. 11.7). Arts. 15 (inc. 2) | Inexequibilidad | La ejecución de las operaciones de fortalecimiento patrimonial desconoce los artículos 212 y 215 de la Constitución, por prever una indebida delegación de funciones al MinHacienda (_párr_. 11.8). Art. 4 | Exequibilidad condicionada | En el sentido de que “ _el uso prioritario de los recursos del FOME debe ser el fortalecimiento de la capacidad, calidad y nivel de cubrimiento del sistema de salud y la financiación de medidas sociales y económicas destinadas a los sectores sociales en situación de extrema pobreza, a grupos sociales vulnerables, como lo son las personas de edad, con discapacidades, los refugiados, las poblaciones afectadas por el conflicto y las comunidades sujeto de discriminación y desventajas estructurales_ ” (_párr._ 13.1). Arts. 4 (num. 1) y 16 | Exequibilidad condicionada | En el sentido de incluir “ _a las entidades territoriales en las transferencias del Presupuesto_ [General de la Nación]” (_párr._ 13.2). Arts. 4 (num. 2) | Exequibilidad condicionada | En el sentido de que “ _los costos generados para la administración del FOME deben ser adecuados para atender el estado de Emergencia Económica y Social de manera directa y específica a los objetivos fijados en el artículo 2 del Decreto 444 de 2020_ ” (_párr._ 13.3). Arts. 4 (num. 3), 8 y 9 | Exequibilidad condicionada | En el sentido de que: _(i)_ “ _no se puede derivar ningún enriquecimiento o incremento patrimonial a la banca privada y pública_ ”; _(ii)_ en el acceso al financiamiento y restructuración de los créditos, se adopten “ _criterios de priorización a los sectores profesionales más vulnerables y a las pequeñas y medianas empresas (mipymes), mayormente afectadas por la crisis_ ”, así como a “ _poblaciones vulnerables_ ”, y _(iii)_ “ _la asignación de crédito no_[debe]_estar sujeta al sistema de gestión de riesgos de operaciones de mercado abierto establecido en condiciones de operación normal de la banca y de la economía_ ” (_párr._ 13.4). Arts. 4 (num. 4 y 5) y 15 | Exequibilidad condicionada | Con el fin de definir el alcance de la expresión “ _interés nacional_ ” e incluir en dicha definición a “ _las_ _empresas relacionadas con la producción de elementos médicos, que permiten la prestación de servicios públicos, así como aquellas de las que depende la satisfacción de la necesidad de la población, como la producción, provisión y aprovisionamiento de alimentos_ ”, a “ _las pequeñas y medianas empresas (mipymes)_ ” y a las empresas que desarrollen actividades de “ _interés territorial_ ” (_párr._ 13.5).

193. _Problema jurídico_. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020 cumplen con los requisitos materiales de constitucionalidad previstos por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional?

194. _Metodología_. La Corte analizará el cumplimiento de los juicios de _(i)_ finalidad, _(ii)_ conexidad, _(iii)_ motivación suficiente, _(iv)_ ausencia de arbitrariedad, _(v)_ intangibilidad, _(vi)_ no contradicción específica, _(vii)_ incompatibilidad, _(viii)_ necesidad, _(ix)_ proporcionalidad y _(x)_ no discriminación. Las intervenciones y solicitudes de los intervinientes serán analizadas en el marco de los juicios respectivos.

**_(i)_

_Las normas relativas a la destinación de los recursos del FOME satisfacen el juicio de finalidad_**

195. La Corte considera que las medidas contenidas en los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de finalidad. En efecto, la regulación de la destinación de los recursos del FOME está directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la crisis que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia mediante el Decreto 417 de 2020, así como a impedir la agravación de sus efectos. En particular, los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo _sub examine_ prevén expresamente lo siguiente:

195.1. El artículo 4, al definir los usos de los recursos del FOME, dispone que se destinarán a “ _conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020_ ”.

195.2. El artículo 5 prevé que el MinHacienda está facultado para “ _otorgar subsidios a tasas de interés, garantías, entre otras, siempre que se requieran para atender los objetivos del presente Decreto Legislativo_ ”, que, según sus propios considerandos, son “ _conjurar la inminente crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social_ ”.

195.3. El artículo 8 prescribe que las operaciones de transferencia temporal de valores solo podrán llevarse a cabo “ _para conjurar la crisis o impedir la extensión de los efectos de la emergencia_ ”.

195.4. El artículo 9 instituye que el apoyo de liquidez “ _únicamente será destinado a solventar las necesidades sociales y económicas del sector empresarial, ocasionadas por la situación a la que se refiere el Decreto 417 de 2020_ ”.

195.5. El artículo 15 dispone que las operaciones de “ _fortalecimiento patrimonial_ ” deberán tener “ _el fin exclusivo de garantizar la continuidad en la operación de empresas que presten servicios de interés nacional y que se encuentren gravemente afectadas por la emergencia decretada mediante el Decreto 417 de 2020_ ”.

196. En tales términos, la Corte concluye que todos los artículos que regulan la disposición y destinación de los recursos del FOME prevén expresamente la finalidad de conjurar la crisis que dio lugar al Estado de Emergencia e impedir la propagación de sus efectos.

197. Además de los referidos contenidos normativos, la aprobación y la ejecución de los recursos del FOME, a junio de 2020, evidencia que la destinación de los mismos persigue exclusivamente dicha finalidad. En efecto, los recursos aprobados por el Comité de Administración del FOME son los siguientes[439]:

198. Por su parte, los dineros distribuidos presupuestalmente para la atención de la emergencia con recursos del FOME son los siguientes[440]:

199. Con base en lo anterior, la Corte considera que las tres líneas de usos de los recursos del FOME están destinadas de manera específica a conjurar la emergencia declarada mediante el Decreto 417 de 2020. Además, lejos de lo señalado por los intervinientes, estas líneas de uso de los recursos también materializan el principio de gasto público social (art. [350](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#350) de la CP) y los mandatos del Estado Social de Derecho (art. 1 de la CP) relativos a _(i)_ la atención en salud, bioseguridad y abastecimiento alimentario, _(ii)_ la inversión en programas de ayuda social a la población en situación de vulnerabilidad y, por último, _(iii)_ la protección del empleo y la reactivación empresarial y económica. De esta manera, la regulación de la destinación de los recursos del FOME, así como la ejecución de los mismos a la fecha, han tenido por finalidad la atención de la emergencia declarada mediante el Decreto 417 de 2020, por lo demás, con un _evidente enfoque de Estado social de derecho_.

200. En estos términos, para la Corte es claro que todas las medidas relativas a la destinación de los recursos del FOME previstas por los artículos _sub examine_ satisfacen el juicio de finalidad.

**_(ii)_

_Las normas relativas a la destinación de los recursos del FOME satisfacen el juicio de conexidad_**

201. La Corte considera que las medidas contenidas por los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de conexidad. En efecto, la regulación de la destinación de los recursos del FOME guarda relación con las causas de la perturbación que dio lugar a la declaratoria del Estado de emergencia declarado mediante el Decreto 417 de 2020. De un lado, esta regulación tiene relación evidente con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el Decreto Legislativo _sub examine_ y, por tanto, satisface la _conexidad interna_. De otro lado, dicha regulación tiene estrecho vínculo con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia y, por contera, cumple con la _conexidad externa_.

202. _Conexidad interna_. Los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo _sub examine_ adoptan medidas que tienen relación evidente con las consideraciones que motivaron esta normativa, tanto a nivel _global_ como _particular_. A nivel _global_ , tales artículos prevén expresamente que los recursos del FOME se destinarán a conjurar las causas e impedir la propagación de los efectos de la emergencia que dio lugar a la expedición del Decreto Legislativo 417 de 2020. Esta finalidad global de la destinación de dichos recursos guarda relación con los considerandos del Decreto Legislativo 444 de 2020, según los cuales, tales recursos tendrán por objeto “ _enfrentar las mayores necesidades sociales y económicas ocasionadas por la Emergencia decretada_ ”[441], así como atender “ _las necesidades de gasto derivadas de la pandemia y respaldar el restablecimiento de las relaciones crediticias de los hogares y de las empresas colombianas que se han afectado por la emergencia_ ”[442]. A nivel _particular_ , la Corte considera que tales artículos guardan relación específica con los considerandos de dicho Decreto Legislativo, en los siguientes términos:

202.1. Primero, las medidas de transferencia temporal de valores y de apoyo transitorio de liquidez al sector financiero (arts. 4 (num. 3), 8 y 9) guardan relación con los objetivos relativos a dotar “ _temporalmente al Gobierno nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico, con mecanismos extraordinarios que permitan desarrollar operaciones crediticias cuyo propósito sea salvaguardar el sistema económico general_ ”, así como apoyar “ _a las referidas empresas privadas, públicas o mixtas, con la urgencia y eficiencia que ordena la celeridad del cambiante ambiente económico y que por las disrupciones causadas en el mercado, los agentes económicos no están en condiciones de proveer eficazmente_ ”. A su vez, dichas medidas están directamente relacionadas con la necesidad de ampliar “ _los mecanismos de apoyo que actualmente se encuentran previstos bajo el Fondo de Reserva para la Estabilizacio´n de la Cartera Hipotecaria - FRECH, con el fin de facilitar a las entidades financieras autorizadas en este mecanismo el acceso a títulos admisibles en las operaciones de liquidez del Banco de la República_ ”.

202.2. Segundo, las medidas de inversión en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas y la provisión directa de financiamiento a las mismas (arts. 4 (num. 4 y 5), 5 y 15) guardan relación con los objetivos relativos a garantizar “ _la continuidad en la prestación del servicio de empresas públicas, privadas o mixtas, que adelanten operaciones de interés nacional y que tengan graves afectaciones con motivo de la emergencia económica_ ”. Asimismo, dichas medidas están relacionadas con la necesidad de disponer “ _mecanismos que le permitan al Gobierno nacional salvaguardar la estabilidad económica, a través de instrumentos de participación accionaria y/o financiación a dichas empresas_ ”.

202.3. Por último, las medidas relativas a la provisión de los recursos necesarios para las entidades que forman parte del PNG (arts. 4 (num. 1) y 16), para la celebración y la ejecución de los instrumentos y contratos para el cumplimiento de las obligaciones del FOME (art. 4 (num. 2)) y para la provisión de liquidez a la Nación (art. 4 (num. 3)) guardan relación específica con los objetivos relativos a dotar a MinHacienda, de manera transitoria, con mecanismos excepcionales que permitan desarrollar operaciones presupuestales “ _cuyo propósito sea salvaguardar el sistema económico general_ ”. Asimismo, estas medidas están relacionadas con el objetivo de “ _fortalecer el sistema de salud para garantizar las condiciones necesarias de atención y prevención en el marco de la rápida propagación del nuevo coronavirus COVID-19, así como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ello conlleva, en el marco de la coyuntura que actualmente experimenta el país_ ”.

203. _Conexidad externa_. Los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9 y 15, del Decreto Legislativo _sub examine_ adoptan medidas que tienen relación evidente con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. En efecto, estos artículos guardan conexidad con los motivos y los considerandos que dieron lugar a la expedición del Decreto Legislativo 417 de 2020. En particular, están relacionados con la urgencia de destinar los recursos del FOME “ _para atender las necesidades de atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento_ ”[443]. En otros términos, dichos artículos materializan “ _la adopción de medidas extraordinarias encaminadas a atender las obligaciones de diferente naturaleza, (…) con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el comercio del país y permitir absorber las perdidas económicas y fuerza laboral afectadas por esta pandemia_ ”[444]_._ La Corte considera que tales artículos guardan relación específica con los siguientes motivos que dieron lugar a la expedición del Decreto Legislativo 417 de 2020, a saber:

203.1. Las medidas de transferencia temporal de valores y de apoyo transitorio de liquidez al sector financiero (arts. 4 (num. 3) 8 y 9) guardan relación con “ _la necesidad de proveer recursos líquidos para atender las crecientes necesidades generadas con esta crisis (…) Igualmente, estas medidas le deben permitir a la Nación emitir títulos o respaldar su emisión con destino a operaciones de liquidez_ ”[445].

203.2. Las medidas de inversión en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas y la provisión directa de financiamiento a las mismas (arts. 4 (num. 4 y 5), 5 y 15) guardan relación con los objetivos relativos a mitigar la “ _afectación al sistema económico, de magnitudes impredecibles e incalculables_ ”[446] y, en particular, a solventar “ _la reducción de los flujos de caja de personas y empresas (…) que conllevan a_(sic)_posibles incumplimientos de pagos y obligaciones_ ” _[447]_.

203.3. Las medidas relativas a la provisión de los recursos necesarios para las entidades que forman parte del PGN (arts. 4 (num. 1) y 16), para la celebración y la ejecución de los instrumentos y contratos para el cumplimiento de las obligaciones del FOME (art. 4.2) y para la provisión de liquidez a la Nación (art. 4.6) guardan relación con las necesidades de _(a)_ fortalecer __ el sistema de salud pública, _(b)_ irrigar recursos a los programas de política social y _(c)_ mantener la estabilidad de la economía nacional, en los siguientes términos:

_(a)__Fortalecimiento del sistema de salud pública_. Dichas medidas están relacionadas con la necesidad de implementar “ _acciones efectivas_ ” para “ _fortalecer el sistema de salud pública de manera inmediata_ ”[448]. En particular, buscan asegurar “ _las canastas de procedimientos y medicamentos para cada servicio_ ”[449], financiar el “ _incremento en la oferta de unidades de cuidados intensivos en adultos en cerca del 10% de la capacidad actual_ ”[450] y expandir el “ _área de aislamiento a través de la habilitación de capacidad hotelera_ ”[451].

_(b)__Irrigación de recursos a los programas de política social_. Tales medidas guardan conexidad con “ _la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias, entre otras, a favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor, Jóvenes en Acción_ ”[452]. Esto,__ “ _con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia COVID-19_ ”[453].

_(c)__Preservación de la estabilidad económica nacional_. En particular, el numeral 6 del artículo 4 prevé que, “ _únicamente en aquellos eventos en que los efectos de la emergencia se extiendan a las fuentes de liquidez ordinarias_ ”, los recursos del FOME podrán destinarse a proveer liquidez a la Nación, lo cual guarda evidente conexidad con la preservación de la estabilidad económica y del funcionamiento de la economía y del Estado en el marco de la emergencia declarada.

204. En estos términos, para la Corte es evidente que la regulación relativa a la destinación de los recursos del FOME prevista por los artículos _sub examine_ satisface el juicio de conexidad.

**_(iii)_

_Las normas relativas a la destinación de los recursos del FOME satisfacen el juicio de motivación suficiente_**

205. La Corte constata que la regulación prevista por los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo _sub examine_ está suficientemente motivada. En efecto, el Presidente y los ministros presentaron razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas en dichos artículos. En particular, en los considerandos de este Decreto Legislativo, señalaron que, en el marco de la emergencia declarada mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020, resulta necesario “ _adoptar las medidas para conjurar la inminente crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social_ ”.

206. Además, el Presidente y los ministros informaron en los considerandos del Decreto Legislativo _sub examine_ que la destinación de los recursos del FOME se justifica en que, “ _como resultado de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de Emergencia, es previsible que se requiera contar con recursos (…) que puedan ejecutarse de forma ágil e inmediata, con el fin de destinarlos exclusivamente a implementar medidas, dirigidas entre otros, a fortalecer el sistema de salud para garantizar las condiciones necesarias de atención y prevención en el marco de la rápida propagación del nuevo coronavirus COVID-19, así´ como a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ello conlleva, en el marco de la coyuntura que actualmente experimenta el país_ ”.

207. La Corte también advierte que, en los considerandos del referido Decreto Legislativo, el Presidente y los ministros expresaron las necesidades relativas a _(i)_ “ _garantizar la continuidad en la prestación del servicio de empresas públicas, privadas o mixtas, que adelanten operaciones de interés nacional y que tengan graves afectaciones con motivo de la emergencia económica_ ”, _(ii)_ “ _disponer de mecanismos que le permitan al Gobierno Nacional salvaguardar la estabilidad económica, a través instrumentos de participación accionaria y/o financiación a dichas empresas_ ”, y, por último,_(iii)_ “ _dotar temporalmente al Gobierno nacional, a través Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con mecanismos extraordinarios que permitan desarrollar operaciones crediticias, cuyo propósito sea salvaguardar el sistema económico general_ ”. En términos generales, el Presidente y los ministros manifestaron que la destinación de los recursos del FOME corresponde a la necesidad de apoyar “ _a las referidas empresas privadas, públicas o mixtas, con la urgencia y eficiencia que ordena la celeridad del cambiante ambiente económico y que, por las disrupciones causadas en el mercado, los agentes económicos no están en condiciones de proveer eficazmente_ ”.

208. Así las cosas, la Corte considera que la regulación relativa a la destinación de los recursos del FOME está suficientemente motivada en el Decreto Legislativo _sub examine_.

**_(iv)_

_Las normas relativas a la destinación de los recursos del FOME satisfacen el juicio de ausencia de arbitrariedad_**

209. La Corte advierte que los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo _sub examine_ , relativos a la destinación de recursos del FOME, no contienen medida alguna que vulnere las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas por la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En particular, dichos artículos no contienen disposiciones que: _(i)_ suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y las libertades fundamentales; _(ii)_ interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado o, por último, que _(iii)_ supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

210. Es más, a la luz de lo previsto por el artículo 4 del Decreto Legislativo _sub examine_ , así como de la ejecución a la fecha de los recursos del FOME, la Corte constata que dichos recursos tienen por finalidad, entre otros, evitar que se interrumpa el normal funcionamiento de los órganos del Estado y de sus políticas sociales. En efecto, los numerales 1 y 6 de dicho artículo disponen que tales recursos podrán ser utilizados para atender “ _las necesidades de los recursos que se generen por parte de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación_ ” y proveer de “ _liquidez a la Nación únicamente en aquellos eventos en que los efectos de la emergencia se extiendan a las fuentes de liquidez ordinarias_ ”. Con esto, precisamente se busca precaver interrupciones al normal funcionamiento de los órganos del Estado.

**_(v)_

_Las normas relativas a la destinación de los recursos del FOME satisfacen el juicio de intangibilidad_**

211. La Corte considera que los artículos 4 (inciso y cuatro numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo _sub examine_ , relativos a la destinación de recursos del FOME, no contienen disposiciones que restrinjan los denominados derechos intangibles, identificados por la jurisprudencia constitucional, a la luz de los artículos 94 y 214 de la Constitución Política.

**_(vi)_

_Las normas relativas a la destinación de los recursos del FOME satisfacen el juicio de no contradicción específica_**

212. La Corte considera que las medidas contenidas por los artículos 4 (inciso y cuatro numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de no contradicción específica. En efecto, tales artículos _(i)_ no contradicen, en manera alguna, la Constitución o los tratados internacionales, y _(ii)_ no desconocen el marco de referencia de la actuación del ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el contenido de los artículos [47](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#47), [49 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#49)y[ 50,](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13966#50) de la LEEE. Por lo demás, dicha regulación no desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.

213. Ahora bien, habida cuenta de las intervenciones sobre estos artículos, la Corte examinará si la regulación sobre la destinación de los recursos del FOME vulnera _(a)_ el artículo 355 de la Constitución Política, en tanto prevén medidas de fortalecimiento patrimonial a las empresas; _(b)_ los artículos 212 y 215 de la Constitución Política, por cuanto, según los intervinientes, dispone una indebida delegación de funciones al MinHacienda; _(c)_ el artículo 287 de la Constitución Política, por cuanto no disponen que las entidades territoriales deben ser beneficiarias de las transferencias de los recursos del FOME; _(d)_ el principio de Estado social de derecho y los compromisos del PIDESC, en tanto no prevé, expresamente, que el uso de los recursos del FOME debe priorizar el gasto público social, y, por último, _(e)_ la Constitución Política, por cuanto, en criterio de los intervinientes, las operaciones de transferencia de valores y de apoyo de liquidez podrían implicar enriquecimiento de los bancos, entre otros. __

_(a)__Los artículos 4 (num. 4 y 5), 5 y 15, del Decreto Legislativo sub examine no desconocen el artículo[ 355](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#355) de la Constitución Política_

214. _Delimitación del objeto de revisión_. Corresponde a la Corte analizar la compatibilidad de los artículos 4 (num. 4 y 5), 5 y 15 del Decreto Legislativo 444 de 2020 con la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional. Estas disposiciones regulan las operaciones de fortalecimiento patrimonial y de inversión directa en el sector real. Algunos intervinientes señalaron que las medidas de fortalecimiento patrimonial y de financiamiento a las empresas que lleven a cabo actividades de “ _interés nacional_ ” son contrarias al artículo 355 de la Constitución Política, que prohíbe decretar auxilios o donaciones a favor del sector privado. Además, advirtieron que, debido a la indeterminación de las expresiones “ _interés nacional_ ” y “ _entre otras_ ”, “ _no se puede realizar un control previo y posterior para el destino de los recursos públicos_ ”[454], en los términos antes señalados. Esto desconoce, en su criterio, lo dispuesto por el artículo 355 de la Constitución[455]. Por tanto, los intervinientes solicitaron la inexequibilidad de las expresiones “ _interés nacional_ ” __ y “ _entre otras_ ”, y, en subsidio, de la totalidad de los artículos 4 (num. 4 y 5), 5 y 15 del Decreto Legislativo _sub judice_.

215. _Problema jurídico_. ¿Los artículos 4 (num. 4 y 5), 5 y 15, del Decreto Legislativo _sub examine_ desconocen el artículo [355](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#355) de la Constitución Política, en tanto prevén medidas de fortalecimiento patrimonial y financiación a favor de las empresas de interés nacional?

216. _Contenido y alcance de la prohibición constitucional de decretar auxilios o donaciones_. El artículo[ 355](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#355) de la Constitución Política prescribe que “ _n_ _inguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado_ ”. La Corte ha reiterado, de manera uniforme, que este mandato no es absoluto y debe armonizarse con otros principios constitucionales[456], por ejemplo, con “ _los deberes sociales de las autoridades colombianas, que derivan de la adopción de la fórmula política del Estado social de derecho (CP art. 1º) y de los fines que le son inherentes (CP art. 2º), entre los cuales ocupa un lugar preponderante la búsqueda de un orden justo, en donde la igualdad sea real y efectiva (CP arts.[2 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#2)y[ 13](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#13))_”[457]. En otros términos, la prohibición del artículo 355 _ibídem_ “ _no significa que el Estado no pueda implementar políticas sociales o económicas que tengan como herramienta la asignación de bienes o recursos sin una contraprestación directa e inmediata a cargo del beneficiario_ ”[458]. Desde la sentencia C-205 de 1995, la Corte ha resaltado que existen, “ _en las disposiciones de la misma Constitución, argumentos suficientes para autorizar la posibilidad de asignar tales erogaciones, no sólo mediante la celebración de los contratos a que hacía referencia el inciso segundo del citado artículo[355](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#355) superior, sino en aquellos eventos en que el auxilio o incentivo concedido por la ley (1) tuviese como fundamento una norma o principio constitucional y (2) resultare imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado_”[459].

217. A su vez, a partir de la sentencia C-152 de 1999, la Corte ha reiterado expresamente que “ _la Carta autorizó al Estado para conceder subvenciones, estímulos económicos o subsidios a particulares, tratándose de actividades que aquel considerara dignas y merecedoras de apoyo y, lo más importante, precisó que su desarrollo era materia reservada a la libre configuración normativa del Legislador, en tanto la Carta aparte de permitir la concesión de incentivos o estímulos omitió determinar la forma en que estos podrían decretarse_ ”[460]. En esta misma providencia, la Corte “ _señaló como imperativo el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno en punto a señalar el procedimiento que debía ser observado a fin de entregar los incentivos económicos dispuestos por la ley, de modo que los mismos fuesen asignados a las personas que tuviesen mayores méritos y necesidades_ ”[461]. En todo caso, tales incentivos deben “ _someterse a las reglas de publicidad, imparcialidad e igualdad y, por tanto, ser susceptibles de impugnación, cuando se desviasen los derroteros trazados por la Constitución, la ley y el reglamento_ ”[462].

218. La Corte ha también ha reconocido, de manera uniforme, que no se vulnera el artículo[ 355 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#355)de la Constitución Política cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables[463]. Por esta vía, se garantízan los principios de Estado Social de Derecho (art. 1 de la CP), la dirección de la economía por parte del Estado y los mandatos de intervención económica (art. 334 de la CP). Al respecto, en la sentencia C-507 de 2008, la Corte señaló que, “ _en un estado social de derecho, el Estado tiene ciertas obligaciones sociales que se concretan, entre otras, en la asignación de bienes o recursos públicos a sectores especialmente protegidos por la Constitución_ ”[464]. Sin embargo, “ _para que estas asignación resulten ajustadas a la Carta_ ”[465] es necesario que cumplan con cuatro requisitos, a saber: _(i)_ “ _respetar el principio de legalidad del gasto_ ”[466], _(ii)_ estar contenida en el Plan Nacional de Desarrollo “ _y en el correspondiente plan de inversión_ ”[467], _(iii)_ estar fundada “ _en un mandato constitucional claro y suficiente que la autorice”[468], _y, por último, _(iv)_ “ _respetar el principio de igualdad_ ”[469].

219. A su vez, la Corte ha reiterado que los subsidios y los aportes “ _comparten las mismas características que las donaciones o auxilios a que hace alusión el artículo[355](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#355) constitucional, en tanto se trata de partidas de origen público, que se asignan sin contrapartida del beneficiario directo y que pueden ser dirigidas a personas naturales o jurídicas_”[470]. En este sentido, la Corte ha resaltado que solo “ _serán válidos los auxilios y subvenciones_ ” __ de cualquiera de estas tres clases[471]. Primero, los subsidios o aportes que “ _alberguen una finalidad estrictamente altruista y benéfica,_ y no _obedezcan a la mera liberalidad del Estado_ ”[472]. Esta Corte ha señalado que dicha finalidad altruista se satisface cuando el subsidio o aporte “ _se dirige a alentar actividades o programas de interés público acordes con el plan de desarrollo y los planes seccionales de desarrollo, a través de entidades sin ánimo de lucro, con las cuales deberá suscribirse previamente un contrato_ ”[473]. Segundo, los subsidios o aportes que se derivan “ _de la facultad de intervención del Estado en la economía_ ”[474]. Estos deben “ _orientarse al estímulo de una determinada actividad económica; asignación que por mandato expreso del artículo[334 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#354)superior debe comportar una contraprestación_”[475]. Finalmente, los subsidios o aportes que están fundados “ _en un_ _precepto constitucional que lo autorice expresamente, en orden a garantizar los derechos fundamentales vía acceso a bienes y servicios por parte de quienes tienen mayores necesidades y menores ingresos, con lo cual se garantiza una contraprestación o beneficio social_ ”[476].__ En todo caso, la Corte ha advertido que tales supuestos no son, en estricto sentido, excepciones al artículo[ 355 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#355)de la Constitución Política, por cuanto “ _se trata de figuras constitucionales autónomas, cuyo desarrollo_ _per se_ _impone_ _un retorno para la sociedad en su conjunto o un beneficio social_ _, es decir, una_ _contraprestación_ _que es expresa o tácitamente exigida por la Carta Política y que se concreta en mejorar la calidad de vida de los habitantes_ ”[477].

220. En el caso concreto, los artículos 4 (num. 4 y 5), 5 y 15, del Decreto Legislativo _sub examine_ disponen, con cargo al FOME, las medidas de inversión en instrumentos o deuda emitidos por empresas y la provisión directa de financiamiento. En particular, dichos artículos prevén que parte de los recursos del FOME serán destinados a la inversión en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas privadas, publicas o mixtas, de interés nacional (art. 4 (num. 4)), así como que dichos recursos podrán utilizarse para financiar directamente a tales empresas (arts. 4 (num. 5) y 15). Por último, estipulan que el MinHacienda podrá otorgar subsidios a tasas de interés y garantías, entre otras medidas de ayuda financiera a las empresas, siempre que se necesiten para atender los objetivos del Decreto Legislativo _sub judice_ (art. 5).

221. _Examen de constitucionalidad de los artículos 4 (num. 4) y 15 del Decreto Legislativo sub examine_. La Corte advierte que las medidas previstas por estos artículos no constituyen “ _auxilios_ ” o “ _donaciones_ ” y, por tanto, no se subsumen en la prohibición prevista por el artículo[ 355](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#355) de la Constitución Política. En efecto, este último artículo prohíbe “ _decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado_ ”. Los auxilios o donaciones son, según jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, aquellas operaciones caracterizadas “ _por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo_ ”[478]. En otros términos, los auxilios o las donaciones constituyen “ _acto_ _s_ _de liberalidad de una persona que transmite gratuitamente una cosa que le pertenece a favor de otra_ ”[479]. Por su parte, los artículos 4 (num. 4) y 15 _sub examine_ habilitan que los recursos del FOME puedan ser destinados para “ _invertir_ ” en instrumentos de capital o deuda de empresas privadas, públicas o mixtas, que desarrollen actividades de interés nacional. En estos términos, para la Corte es evidente que la inversión en tales instrumentos no constituye donación o auxilio, ni implica la transferencia gratuita de recursos. Por el contrario, la inversión prevista en dichas disposiciones implica que la destinación de tales recursos sí tiene una contraprestación que precisamente consiste en la transferencia de activos a favor del Estado, bien sean “ _instrumentos de capital o deuda_ ”, “ _acciones con condiciones especiales de participación, dividendos y/o recompra, entre otras_ ”.

222. Lejos de estar proscritas, las operaciones de inversión previstas por los artículos 4 (num. 4) y 15 _sub examine_ son medidas autorizadas por el artículo[ 334](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#334) de la Constitución Política. Además, como se evidenciará en la sección del juicio de necesidad, tales medidas son instrumentos adecuados para conjurar las causas y los efectos de la emergencia declarada, con lo cual satisfacen también el artículo 215 _ibídem_. El referido artículo 334 prevé que “ _la dirección general de la economía estará a cargo del Estado_ ” y que, por tanto, intervendrá en la economía[480]. La Corte ha reconocido que esta intervención “ _corre por cuenta de_ _distintos poderes públicos_ _y se ejerce por intermedio_ ___de_ _diferentes instrumentos_ ”[481]. Pues bien, las operaciones de inversión que lleva a cabo el Estado en el mercado, financiero o real, son justamente uno de los instrumentos de los que dispone el Estado para cumplir los objetivos _globales_[482] o _específicos_[483] de la intervención económica. Tales operaciones son, por lo demás, medidas de las que razonablemente puede disponer el Gobierno Nacional para conjurar las crisis que dan lugar a los estados de excepción, en tanto no están proscritas ni limitadas por los artículos 212 y siguientes de la Constitución Política ni por la LEEE.

223. _Examen de constitucionalidad de los artículos 4 (num. 5) y 5 del Decreto Legislativo sub examine_. Las medidas de provisión directa de financiamiento a empresas privadas, públicas o mixtas, que desarrollen actividades de “ _interés nacional_ ” (art. 4 (num. 5) y 5), así como la habilitación al MinHacienda para “ _otorgar subsidios a tasas de interés, garantías, entre otras_ ”, no vulneran el artículo 355 de la Constitución Política. Esto es así, por cuanto tales medidas “ _derivan de la facultad de intervención del Estado en la economía y, en consecuencia, se orientan al estímulo de una determinada actividad económica_ ”, conforme a los artículos[ 333](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#333) y [334](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#334) de la Constitución Política. En efecto, tales medidas son instrumentos que materializan el deber a cargo del Estado de fortalecimiento y estimulo de la empresa, así como de intervención en la economía para promover la productividad y competitividad empresariales. La Corte advierte que, en este caso, tales medidas de financiamiento empresarial y subsidio de tasas de interés y garantías tiene como contraprestaciones mantener la capacidad productiva de las empresas, preservar la capacidad de consumo de los hogares y mantener el empleo, que, por contera, contribuye a la imperiosa superación de la crisis económica.

224. En otros términos, la Corte considera que las medidas previstas por los artículos 4 (num. 5) y 5 del Decreto Legislativo _sub examine_ no vulneran el artículo 355 de la Constitución Política. Esto es así, porque dichas medidas consisten en estímulos económicos y en subsidios que el Estado implementa en cumplimiento de los principios constitucionales previstos por los artículos 215 y 334 de la Constitución Política. Tales medidas, además de fundarse en los mandatos previstos por estos artículos, persiguen las imperiosas finalidades de evitar o paliar las graves consecuencias en los flujos de cajas de las empresas, en los pagos de nómina y en las cadenas de demanda y oferta de bienes y servicios, en el marco de la emergencia económica causada por la pandemia. Por lo demás, habida cuenta del carácter imprevisible e intempestivo de la actual crisis, resulta evidente que, bajo ninguna perspectiva, es exigible que tales medidas hubieren sido contempladas en los instrumentos normativos de planeación económica previstos para tiempos ordinarios.

225. Por último, la Corte considera que las expresiones “ _interés nacional_ ” y “ _entre otras_ ”, previstas por los artículos 4.4, 4.5 y 5, no desconocen, en manera alguna, el referido artículo 355 de la Constitución Política, y, además, están justificadas, por dos razones. Primero, como lo manifestó el MinHacienda, las medidas de fortalecimiento patrimonial y de financiamiento a empresas deben priorizar “ _aquellos sectores que por su tamaño, importancia en las cadenas logísticas del país, incidencia en el mercado laboral o en la actividad económica en general_ ”[484] resulten axiales en la economía nacional. Esto resulta imperioso, por consiguiente, para optimizar los recursos (limitados por definición y, aún más, en el contexto de la actual emergencia) de tal manera que, una vez canalizados por medio de las empresas, surtan “ _efectos transversales en la economía_ ”[485], mediante la generación de “ _mayor dinamismo_ ”[486] y la reactivación económica. En estos términos, además de razonable, la irrigación de recursos a las empresas de “ _interés nacional_ ” es compatible con la garantía del interés general, propia del Estado social de derecho. Dicha expresión no implica habilitación alguna al MinHacienda para incurrir en tratos arbitrarios, sino para identificar, con base en los mencionados criterios objetivos, aquellas empresas que deben ser destinatarias de las referidas medidas. Segundo, la expresión “ _entre otros_ ” permite que los subsidios que puede otorgar el MinHacienda no se limiten a tasas de interés y garantías, sino que, a medida que avanza la emergencia, puedan identificarse otros supuestos respecto de los cuales puedan destinarse los subsidios. De esta manera, dicha expresión permite que los recursos aplicados a tales subsidios puedan optimizarse y destinarse a otros supuestos, “ _siempre que se requieran para atender los objetivos del presente Decreto Legislativo_ ”, en los términos del artículo 5 _sub examine_.

_(b)__El inciso 2 del artículo 15 del Decreto Legislativo sub examine no vulnera los artículos[ 212 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#212)y[ 215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución Política_

226. _Delimitación del objeto de revisión_. Algunos intervinientes señalaron que __ el inciso 2 del artículo 15, que regula las operaciones de fortalecimiento patrimonial, desconoce los artículos[ 212](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#212) y [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución Política[487]. En su concepto, esta disposición prevé una indebida delegación de funciones al MinHacienda, al prescribir que esta entidad “ _determinará las inversiones”_ que se llevarán a cabo en virtud de las operaciones de fortalecimiento patrimonial. Al respecto, resaltaron que el Presidente es “ _el único que puede dictar decretos con fuerza de ley destinados únicamente a conjurar la crisis_ ”, por lo que “ _pretender delegar las condiciones de una operacio´n tan importante como la aqui´ descrita en un ministerio, violari´a flagrantemente el re´gimen de intrasferibilidad de las funciones propias del Presidente de la Repu´blica_ ”. Por tanto, en su criterio, la Corte debe declarar la inexequibilidad del inciso 2 del artículo 15 del Decreto Legislativo _sub examine_.

227. _Problema jurídico_. ¿El inciso 2 del artículo 15 del Decreto Legislativo _sub examine_ vulnera los artículos[ 212](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#212) y[ 215 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215)de la Constitución Política, por cuanto, según los intervinientes, dispone una indebida delegación de funciones al MinHacienda para dictar decretos con fuerza de Ley?

228. La Corte considera que esta disposición no es incompatible con los artículos[ 212](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#212) y [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución Política. El inciso 2 del referido artículo prevé, en efecto, que el MinHacienda, “ _a través de sus dependencias y/o instancias, determinará las inversiones de las que trata este artículo_ ”. En estos términos, lejos de lo que plantean los intervinientes, esta disposición _(i)_ no confiere a dicho ministerio la competencia para expedir “ _decretos con fuerza de Ley_ ”, _(ii)_ no delega a esta entidad “ _funciones intransferibles del Presidente de la República_ ” y, por último, _(iii)_ tampoco desconoce elemento normativo alguno de los artículos [212](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#212) y [215 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215)de la Constitución Política.

229. Dicha disposición confiere al MinHacienda la atribución técnica para determinar las inversiones que, con cargo al FOME, se lleven a cabo en instrumentos de capital y/o deuda emitidos por empresas privadas, publicas o mixtas. Esto, con el objetivo de garantizar la continuidad en la operación de empresas que presten servicios de interés nacional y que se encuentren gravemente afectadas por la emergencia. Así las cosas, para la Corte es claro que este artículo no confiere competencia alguna para expedir normas con fuerza de Ley, sino que simplemente atribuye la competencia operativa para determinar las inversiones referidas. La atribución de esta específica competencia no implica, en modo alguno, acto de delegación de competencias exclusivas del Presidente de la República, y es, por completo, compatible con la naturaleza y funciones del MinHacienda respecto de la administración del FOME. Por lo demás, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, incluso, “ _es posible que la ley atribuya a los ministerios, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, la función de expedir normas de carácter general_ ”[488], sin que esto implique desconocimiento de la Constitución Política.

230. En tales términos, la Corte concluye que el inciso 2 del artículo 15 no es incompatible con los artículos[ 212](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#212) y [215](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#215) de la Constitución Política.

_(c)__Los artículos 4 (num. 1) y 16 del Decreto Legislativo sub examine no vulneran el principio constitucional de autonomía territorial_

__

231. _Delimitación del objeto de revisión_. Algunos intervinientes señalaron que las entidades territoriales deben ser beneficiarias de las transferencias de recursos del FOME. En su opinión, las transferencias a las entidades territoriales son “ _especialmente importantes en una coyuntura como la del Covid-19, en la cual es apremiante que puedan contar con recursos financieros para tomar medidas eficientes que contengan la pandemia en sus regiones_ ”[489]. Por tanto, solicitaron la exequibilidad condicionada de los artículos 4 (num. 1) y 16, en el sentido de incluir “ _a las entidades territoriales en las transferencias del Presupuesto_ [General de la Nación][490]”.

232. _Problema jurídico_. La Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Los artículos 4 (num. 1) y 16 del Decreto Legislativo _sub examine_ vulneran el principio constitucional de autonomía territorial, por cuanto no disponen que las entidades territoriales deben ser beneficiarias de las transferencias de los recursos del FOME?

233. La Corte considera que los artículos 4 (num. 1) y 16 del Decreto Legislativo _sub examine_ no vulneran el principio constitucional de autonomía territorial. El artículo 4 (num. 1) prevé que, para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, los recursos del FOME podrán usarse para “ _atender las necesidades presupuestales adicionales de recursos que se generen por parte de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación_ ”. Por su parte, el artículo 16 dispone que “ _l_ _os recursos del FOME se presupuestara´n en la seccio´n del Ministerio de_ _Hacienda_ _y Cre´dito Pu´blico,__para_ _ser distribuidos a entidades_ _que hacen parte del Presupuesto General_ _de_ ___la Nacio´n_ ”. La Corte considera que ninguna de estas dos disposiciones vulnera la autonomía territorial, habida cuenta de que de este principio constitucional no se sigue que las entidades territoriales deban ser destinarias de los recursos de este fondo-cuenta.

234. El artículo [287 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#287)de la Constitución Política prevé que las entidades territoriales gozan de autonomía “ _para la gestión de sus intereses_ ” y “ _dentro de los límites de la Constitución y la ley_ ”. Según la Corte, esta autonomía tiene tres dimensiones, a saber: “ _una_ _política_ _con la capacidad que tienen las entidades territoriales de elegir a sus propios gobernantes; la_ _administrativa_ _para dirigir sus propias políticas públicas y prioridades en sus atribuciones y competencias propias o compartidas, y una_ _financiera_ _que se refiere a la capacidad de manejar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones_ ”. En todo caso, la Corte ha reiterado, de manera uniforme, que “ _e_ _s importante advertir que la autonomía protegida constitucionalmente es la que tiene que ver con la gestión de los asuntos de interés propio de las entidades territoriales, es decir, los que solo a ellas atañen, pero no frente a cuestiones que se proyectan más allá del ámbito estrictamente local o regional_ ”[491].

__

235. Pues bien, la creación y la destinación de los recursos de los fondos-cuenta no forma parte de “ _los intereses_ ” respecto de los cuales las entidades territoriales _prima facie_ ejercen su autonomía, a la luz de lo previsto por el artículo [287](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#287) de la Constitución Política. Esto es así, habida cuenta de que, por expresa definición del Legislador orgánico, tales fondos son del “ _orden nacional_ ” (art. 30 del EOP) y, por contera, su creación y finalidades se proyectan a nivel nacional, que no en ámbitos estrictamente locales o regionales. Por esta razón,__ el Legislador tiene libertad de configuración para determinar la destinación de los recursos de los fondos-cuenta. En efecto, a la luz del referido artículo 30 del EOP, la Corte ha reiterado que el Legislador – _incluso el extraordinario_ – cuenta con “ _amplio margen de configuración_ ” para definir la estructura y destinación de los recursos de estos fondos[492]. En este sentido, la Corte ha concluido que “ _si los fondos especiales constituyen una excepción al principio de unidad de caja, su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador_ ”[493].

236. Como se ha señalado en esta providencia, el FOME es un fondo cuenta que, a la luz del artículo 30 del EOP, es del “ _orden nacional_ ” y, por tanto, la destinación de sus recursos no forma parte de “ _los intereses_ ” respecto de los cuales las entidades territoriales ejerzan autonomía. Es más, como se señaló en la sección correspondiente, las entidades territoriales no ejercen autonomía territorial ni siquiera respecto de la administración ni sobre las fuentes que integran el FOME. Por las anteriores razones, la Corte considera que, lejos de lo señalado por algunos intervinientes, la no inclusión de las entidades territoriales en los artículos 4 (num. 1) y 16 del Decreto Legislativo _sub examine_ no desconoce el principio de autonomía territorial.

_(d)__El artículo 4 del Decreto Legislativo sub examine no vulnera los principios constitucionales de Estado social de derecho ni los compromisos previstos por el PIDESC_

__

237. _Delimitación del objeto de revisión_. Algunos intervinientes advirtieron que el uso de los recursos del FOME desconoce el principio de Estado Social de Derecho y los compromisos adquiridos en el marco del PIDESC. Esto, porque los efectos de la crisis implican, principalmente, riesgos a la salud y al mínimo vital de los grupos más vulnerables, y, por tanto, el Gobierno debió prever medidas específicas dirigidas a precaver dichos riesgos, mediante la priorización del gasto público social. Sin embargo, en su criterio, el Decreto Legislativo _sub examine_ no contiene medida alguna en este sentido, a pesar de que la atención en salud forma parte del objeto del FOME[494]. Por consiguiente, en su opinión, la exequibilidad de los artículos 2 y 4 del referido Decreto Legislativo debe condicionarse en el sentido de que “ _el uso prioritario de los recursos del FOME debe ser el fortalecimiento de la capacidad, calidad y nivel de cubrimiento del sistema de salud y la financiación de medidas sociales y económicas destinadas a los sectores sociales en situación de extrema pobreza, a grupos sociales vulnerables, como lo son las personas de edad, con discapacidades, los refugiados, las poblaciones afectadas por el conflicto y las comunidades sujeto de discriminación y desventajas estructurales_ ”[495].

238. _Problema jurídico_. ¿El artículo 4 del Decreto Legislativo _sub examine_ desconoce el principio de Estado social de derecho y los compromisos adquiridos en el marco del PIDESC, en tanto no prevé, expresamente, que el uso de los recursos del FOME debe priorizar el gasto público social?

239. La Corte considera que la regulación sobre el uso de los recursos del FOME, prevista por el artículo 4 del Decreto Legislativo _sub examine_ no desconoce el principio de Estado social de derecho ni los compromisos adquiridos en el marco del PIDESC. Esto es así por tres razones. Primero, a la luz del artículo 30 del EOP y de la jurisprudencia constitucional,__ el Legislador extraordinario tiene libertad de configuración para determinar la destinación de los recursos del FOME, habida cuenta de su naturaleza de fondo-cuenta. Esto significa que el Legislador extraordinario puede definir los usos de tales recursos en aras de alcanzar los objetivos de política trazados para superar la emergencia, sin desconocer la Constitución Política. Esto, por supuesto, siempre que en la destinación de tales recursos se observen los principios de la administración pública previstos por el artículo 209 de la CP. Pues bien, en el caso del FOME, la Corte no advierte incompatibilidad alguna entre la destinación de tales recursos prevista en los seis numerales del artículo 4 y el principio de Estado social de derecho o los contenidos normativos previstos por el PIDESC.

240. Segundo, lejos de lo sostenido por algunos intervinientes, el artículo 4 del Decreto Legislativo _sub examine_ sí contiene medidas para que los recursos del FOME sean destinados a la atención en salud y al financiamiento de políticas sociales a favor de las poblaciones más vulnerables. En particular, el numeral 1 de este artículo ha dado lugar a que, en la ejecución del FOME, se priorice, de manera notable, la financiación y el fortalecimiento de tales programas. Como se evidenció en la sección de finalidad (_párr_. 195 y ss.), la aprobación y la ejecución de los recursos del FOME, a junio de 2020, ha perseguido, primordialmente, el objetivo de fortalecimiento de tales programas sociales. En efecto, dichos recursos se han aprobado y ejecutado para financiar _(i)_ la atención en salud, bioseguridad y abastecimiento alimentario, _(ii)_ la inversión en programas de política social y ayuda humanitaria a la población en situación de vulnerabilidad y, por último, _(iii)_ la protección del empleo y la reactivación empresarial y económica. Estas líneas de uso de los recursos indiscutiblemente materializan el principio de gasto público social (art. 350 de la CP) y los mandatos del Estado social de derecho (art. 1 de la CP).

241. Por último, la Corte advierte que los restantes usos de los recursos y las operaciones previstas por el artículo 4 contribuyen a garantizar la vigencia del Estado social de derecho en el marco de la actual pandemia. En particular, tanto el fortalecimiento y la financiación a las empresas, así como las operaciones de apoyo de liquidez y de transferencia temporal de valores, constituyen alternativas legítimas por las que el Gobierno Nacional optó para efectos de conjurar los efectos económicos de la emergencia. A su vez, ambas medidas son expresiones de la intervención del Estado en la economía, en el marco del artículo 334 de la Constitución Política, y persiguen las finalidades propias de la superación de la emergencia económica previstas por el artículo 215 _ibidem_. Es más, como se evidenciará en la sección correspondiente al juicio de necesidad, tales operaciones resultan indispensables para la distribución de recursos económicos entre los diferentes sectores y actores sociales, de manera que se garantice el sostenimiento de las empresas y de los empleos, el acceso al crédito y la oferta de bienes y servicios necesarios para superar la emergencia. En estos términos, estas operaciones son, por completo, expresiones normativas de la función de intervención del Estado social de derecho en la economía, en aras de garantizar el bienestar general y la estabilidad económica nacional.

242. Por las anteriores razones, la Corte concluye que no existe incompatibilidad alguna entre el artículo 4 del Decreto Legislativo _sub examine_ , de un lado, y el principio constitucional de Estado social de derecho y los contenidos normativos del PIDESC, del otro.

_(e)__Los artículos 4 (núm. 3), 8 y 9 del Decreto Legislativo sub examine no son contrarios a la Constitución Política_

243. _Delimitación del objeto de revisión_. Algunos intervinientes señalaron que la exequibilidad de los artículos 4 (núm. 3), 8 y 9 debe condicionarse en el sentido de que: _(i)_ “ _no se puede derivar ningún enriquecimiento o incremento patrimonial a la banca privada y pública_ ”[496]; _(ii)_ en el acceso al financiamiento y restructuración de los créditos, se adopten “ _criterios de priorización a los sectores profesionales más vulnerables y a las pequeñas y medianas empresas (mipymes), mayormente afectadas por la crisis_ ”[497], así como a “ _poblaciones vulnerables_ ”[498], y _(iii)_ “ _la asignación de crédito no_[debe]_estar sujeta al sistema de gestión de riesgos de operaciones de mercado abierto establecido en condiciones de operación normal de la banca y de la economía_ ”[499].

244. La Corte no accederá a dichos condicionamientos, por cuanto no guardan relación con los contenidos normativos previstos por los artículos 4 (núm. 3), 8 y 9, del Decreto Legislativo _sub examine_. Estas disposiciones regulan lo relativo a los apoyos transitorios de liquidez y a la transferencia temporal de valores al sector financiero. Lejos de lo sostenido por los intervinientes, dichas disposiciones no prevén dispositivo alguno que permita o dé lugar a incremento patrimonial de la banca privada o pública. Tales artículos tampoco regulan el “ _acceso al financiamiento o reestructuración de los créditos_ ”. Al respecto, la Corte constata que las referidas disposiciones no tienen por objeto fijar las reglas de acceso a créditos o restructuración de los mismos, ni mucho menos la regulación sobre la sujeción de los créditos asignados a los sistemas de gestión de riesgos aplicables a la banca. Por el contrario, estas disposiciones regulan la destinación de los recursos del FOME y, en particular, los apoyos de liquidez y las transferencias de valores al sector financiero, como mecanismos para proveer recursos a los usuarios del mismo. En estos términos, para la Corte resulta evidente que los condicionamientos solicitados no guardan relación alguna con el contenido normativo de los artículos cuestionados, por lo que no hay lugar a examinar dicha solicitud, en tanto no atañen a la norma objeto de control. Por lo demás, los intervinientes tampoco explicaron la justificación de tales condicionamientos para ajustar los referidos artículos a la Constitución Política.

245. Así las cosas, la Corte no advierte fundamento alguno para revisar la constitucionalidad de los artículos referidos en relación con los condicionamientos solicitados.

246. En suma, la Corte considera que las medidas contenidas por los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de contradicción específica.

**_(vii)_

_Las normas relativas a la destinación de los recursos del FOME satisfacen el juicio de incompatibilidad_**

247. La Corte constata que los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo _sub examine_ , relativos a la destinación de recursos del FOME, no suspenden normas legales.

**_(viii)_

_Las normas relativas a la destinación de los recursos del FOME satisfacen el juicio de necesidad_**

248. Las medidas contenidas por los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de necesidad. En efecto, la regulación dispuesta por dichos artículos sobre la destinación de los recursos del FOME es indispensable para lograr los fines del Estado de emergencia declarado mediante el Decreto 417 de 2020 y, por tanto, satisface los criterios de necesidad _fáctica_ y _jurídica_. El primero, en atención a que las medidas adoptadas en los referidos artículos permiten contribuir a la superación de la emergencia y, de esta forma, no se advierte error de apreciación del Presidente de la República y de los ministros del despacho al respecto. El segundo, porque el Gobierno Nacional demostró la inexistencia de mecanismos ordinarios que fueran suficientes y adecuados para lograr los objetivos de la medida excepcional.

249. _Necesidad fáctica_. La regulación prevista por los mencionados artículos satisface el criterio de necesidad fáctica. En efecto, la destinación de los recursos del FOME es consecuencia de que, en el Decreto 417 de 2020, el Gobierno Nacional constató que “ _se han venido usando los mecanismos ordinarios de los que disponen las instituciones económicas en tiempos normales, los cuales han sido adecuados, pero insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la economía_ ”[500]. Al respecto, en las consideraciones de dicho decreto, el Gobierno resaltó que “ _las medidas a disposición del Banco de la República y del Gobierno Nacional son insuficientes para conjurar el efecto_[de la emergencia]_en la salud pública, el empleo, el ingreso básico de los colombianos, la estabilidad económica de los trabajadores y de las empresas, la actividad económica de los trabajadores independientes y la sostenibilidad fiscal de la economía_ ”[501]. En particular, los artículos _sub examine_ satisfacen el requisito de necesidad, por cuanto la destinación de los recursos del FOME en los siguientes ámbitos permite contribuir a la superación de la crisis:

_(a)__Necesidad de las medidas de transferencia temporal de valores y apoyo transitorio de liquidez al sector financiero_

250. Lejos de lo sostenido por algunos intervinientes, las medidas previstas por los artículos 4 (num. 3), 8 y 9, del Decreto Legislativo _sub examine_ satisfacen el requisito de necesidad fáctica. Esto, porque, en el marco de la emergencia, resulta indispensable que “ _las entidades financieras cuenten con las herramientas suficientes que les permitan mantener niveles de liquidez adecuados_ ”[502]. La Corte constata que los apoyos de liquidez al sector financiero son mecanismos estándar de irrigación de recursos en las economías, particularmente, en aquellas con significativos procesos de bancarización[503]. En el contexto de esta emergencia, los apoyos de liquidez a las entidades financieras, lejos de ser donaciones a favor de estas últimas, resultan indispensables para _(i)_ canalizar recursos a los diferentes sectores de la economía y _(ii)_ solventar, por medio de los distintos mecanismos financieros, “ _las necesidades sociales y económicas del sector empresarial y de los hogares_ ”[504]. Al respecto, la Corte advierte que, el 13 de mayo de 2020, Naciones Unidas alertó acerca de que “ _la disminución del acceso a la liquidez y al crédito están limitando la capacidad de muchos países en desarrollo para implementar la respuesta fiscal necesaria y adecuada_ ”[505] para enfrentar la crisis económica generada con ocasión de la actual pandemia. Por estas razones, las medidas de apoyo transitorio de liquidez al sector financiero resultan fundamentales para mantener y restablecer la actividad económica.

251. En relación con las _operaciones de transferencia temporal de valores_ , la Corte resalta que el artículo 8 prevé que la Nación podrá: _(i)_ admitir “ _como colateral_ ”, es decir, como garantía, diversas clases de títulos emitidos por los establecimientos de crédito y _(ii)_ contratar al FRECH[506], con el fin de facilitar dichas operaciones. Con este objetivo, este artículo habilita al FRECH[507] para: _(i)_ utilizar recursos del FOME para “ _adquirir títulos de tesorería TES clase B_ ” directamente con la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (art. 8, par. 1), _(ii)_ invertir “ _la liquidez disponible en depósitos remunerados del Banco de la República_ ” o en la referida Dirección General y _(iii)_ “ _recibir títulos representativos de cartera comercial, de consumo y/o leasing financiero_ ”, además de los que tiene autorizados de ordinario (art. 8, par. 2). Esta disposición también satisface el criterio de necesidad, dado que, en ejercicio de sus competencias constitucionales[508] y legales[509], el BanRep “ _no considera admisibles todos los activos y títulos de los establecimientos de crédito para la realización de estas operaciones_ ”[510]. En particular, “ _las operaciones autorizadas al Fondo se encuentran circunscritas a la adquisición de títulos representativos de cartera hipotecaria_ ”[511]. Por esta razón, resulta necesario que, para efectos de facilitar la transferencia de valores a las entidades financieras, “ _una parte de los activos de los establecimientos de crédito no admisibles por el Banco de la República (…) pueda ser utilizado para dar liquidez a estas entidades_ ”[512].

252. Con base en las pruebas allegadas por el BanRep y el MinHacienda, la Corte concluye que, para viabilizar la transferencia temporal de valores a las entidades financieras, también resulta indispensable permitir “ _a la Nación emitir títulos valores mediante operaciones de reporto o repo contra estos activos de los establecimientos de crédito no admisibles por el Banco de la República, para que luego estas entidades utilicen los títulos emitidos por la Nación para la realización de contratos de descuento o redescuento con el Banco de la República y así obtener la liquidez que necesitan_ ”[513]. Por lo demás, la necesidad de esta medida está justificada en que, a febrero de 2020[514], los establecimientos de crédito contaban con inversiones de aproximadamente 12 billones de pesos en instrumentos representativos de deuda por emisores nacionales diferentes a la Nación[515], “ _los cuales eventualmente podrían considerarse como colaterales en operaciones de tesorería con el FRECH_ ”[516]. Es más, según cálculos del MinHacienda, a febrero de 2020, el saldo de cartera vigente de los establecimientos de crédito era de $478 billones, de los cuales $458 billones tenía calificación A, esto es, la mejor calificación de riesgo de acuerdo con la capacidad de pago de los clientes[517]. Pues bien, para la Corte resulta razonable que, por lo anterior, “ _eventualmente los pagarés de estas modalidades de crédito podrían ser empleados como garantías de las operaciones de liquidez establecidas en este decreto_ ”[518], lo que también justifica la necesidad de la medida _sub examine_.

253. En relación con las _operaciones de apoyo transitorio de liquidez_ , la Corte advierte que el artículo 9 del Decreto Legislativo _sub examine_ define tales operaciones como depósitos que, con los recursos del FOME, efectúe la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional a las bancas estatales de primer y segundo piso. Para esto, dichas entidades podrán llevar a cabo sindicaciones entre sí y, en todo caso, estos depósitos se efectuarán en “ _moneda legal colombiana y su plazo será de hasta 12 meses_ ”. Esta medida también satisface el requisito de necesidad, dado que resulta indispensable, en el contexto de la emergencia, que las entidades financieras puedan “ _seguir contando con suficientes fuentes de liquidez_ ”[519]. Esto es así por dos razones. De un lado, en el contexto de esta emergencia, los establecimientos de crédito han optado por conceder “ _periodos de gracia, tanto de capital como de interés_ ”[520], lo cual implica, “ _automáticamente, una reducción en sus flujos de liquidez_ ”[521].

254. De otro lado, con base en las pruebas allegadas al proceso, la Corte advierte que este mecanismo, dirigido particularmente a apoyar la banca estatal, resulta necesario, dado que estas instituciones cumplen un rol determinante en momentos de crisis. Esto es así, en tanto las emergencias y las contracciones económicas son compensadas por la banca estatal con gestiones _contracíclicas_ , esto es, mediante la irrigación de recursos en la economía[522], precisamente cuando los agentes privados son adversos al riesgo[523]. En estos contextos, la Corte concluye que aprovisionar de liquidez a la banca estatal satisface el requisito de necesidad, por cuanto, por esta vía, se contribuye a la reactivación del crédito y a la canalización de recursos a los diferentes sectores de la economía, las empresas y los hogares, en momentos en los que la banca privada no está en condiciones de asumir riesgos o presenta índices considerables de aversión a los mismos.

255. Por último, la Corte advierte que la disposición prevista por el artículo 8 _sub examine_ , según la cual “ _las operaciones de regresos (…) no podrán exceder el término de 365 días_ ” también resulta necesaria. Esto, para garantizar que la transferencia de valores para atender la emergencia tenga realmente un carácter temporal, que, por lo demás, resulte acorde con la naturaleza y extensión de los efectos de las afectaciones económicas producidas por la pandemia.

_(b)__Necesidad de la inversión en empresas y de la provisión directa de financiamiento_

256. Las medidas previstas por los artículos 4 (num. 4 y 5), 5 y 15, del Decreto Legislativo _sub examine_ satisfacen el requisito de necesidad fáctica. Esto, por cuanto, en el marco de la emergencia, resulta necesarias para proteger los flujos de caja en las empresas, financiar su funcionamiento y evitar drásticas reducciones de empleos. En efecto, al momento de declarar la emergencia, el Gobierno Nacional consideró imperioso garantizar que las empresas puedan “ _mantener su capacidad productiva y de consumo_ ”, así como “ _mantener el empleo y atender los efectos adversos generados por la emergencia_ ”[524]. En estos términos, la inversión en empresas y la provisión directa de financiamiento son necesarias para asegurar “ _la continuidad en la prestación del servicio de empresas públicas, privadas o mixtas, que adelanten operaciones de interés nacional,_[de manera] _que, una vez superada la emergencia, la sociedad y la economía puedan tener los mínimos necesarios para normalizar la situación_ ”[525]. Por lo demás, “ _no contar con estas medidas extraordinarias puede afectar gravemente la oferta de bienes y servicios que necesita la sociedad para sobrellevar la emergencia y normalizar sus actividades una vez esta sea superada_ ”[526].

257. Al respecto, la Corte advierte que la afectación al funcionamiento de las empresas como consecuencia de la pandemia es una realidad _global_ y _local_[527]. A nivel global, según el reporte _World Economic Situation and Prospects as of mid_ – _2020_ , elaborado por Naciones Unidas, la economía mundial se reducirá en 3.2% durante este año y se pronostican pérdidas de $8.5 trillones de dólares durante 2020 y 2021, con lo cual “ _el comercio mundial se contraerá en casi un 15% en 2020, en medio de una fuerte reducción de la demanda global y las interrupciones de suministro mundiales_ ”[528]. Por su parte, en el _Global Economic Prospects – June 2020_ , el BM resalta que “ _las profundas recesiones actualmente en curso dejarán cicatrices duraderas a través de múltiples canales, incluyendo menor inversión e innovación, erosión del capital humano y retirada de las cadenas mundiales de comercio y suministro. Estos efectos pueden reducir el crecimiento potencial y la productividad laboral a largo plazo._ ”[529]. Por último, en el _informe sobre el impacto económico en América Latina y el Caribe de la enfermedad por Coronavirus COVID-19_ , la CEPAL señala que “ _las empresas, independiente de su tamaño, enfrentan importantes disminuciones de sus ingresos, dificultades para el acceso al crédito y un aumento en la probabilidad de insolvencia_ ”[530]. Por estas razones, la Corte concluye que es evidente la necesidad de implementar medidas de fortalecimiento económico de las empresas en el marco de la actual emergencia.

258. A nivel local, según las pruebas allegadas al expediente, el Banrep y el MinHacienda dan cuenta de que la emergencia económica causada por la pandemia COVID-19 ha afectado de manera notable “ _el funcionamiento de las empresas, aumentando el riesgo de insolvencia o quiebra, así como generando grandes dificultades para mantener sus nóminas de trabajadores y el flujo de pagos a los mismos_ ”[531]. Esto explica, con suficiencia, que resulte indispensable, para conjurar los efectos de la emergencia, la protección del “ _flujo de caja de las empresas para que puedan garantizar la financiación de su capital de trabajo y evitar un despido masivo de empleados_ ”[532]. La necesidad de estas medidas está justificada, además, en que, según el BanRep, “ _los efectos del COVID-19 en el país y los esfuerzos para frenar su propagación implican una caída generalizada de la actividad económica, con una mayor afectación en ciertos sectores (…). Este impacto inicialmente se refleja en una parálisis de varios sectores por falta de demanda_ ”.

259. Para la Corte, esta realidad justifica de manera evidente la necesidad de que los recursos del FOME sean destinados a la inversión en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas privadas, publicas o mixtas, de interés nacional, así como la provisión directa de financiamiento a las mismas (arts. 4 (num. 4 y 5) y 15) y la habilitación al MinHacienda para otorgar subsidios a tasas de interés y garantías, entre otras medidas de ayuda financiera, a las empresas (art. 5). Por lo demás, tales medidas no solamente son necesarias para superar la crisis, sino indispensables para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales de protección, fortalecimiento y estímulo de las empresas, así como de promoción de la productividad y la competitividad, y el acceso a los bienes y servicios básicos para la sociedad, previstos por los artículos[ 333 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#333)y siguientes de la Constitución Política. A su vez, como se demostrará líneas adelante, permitir que el Gobierno adquiera instrumentos de deuda pública es, desde la teoría económica, una medida convencional para dinamizar la economía nacional, que, en todo caso, debe compatibilizarse con estrategias a largo plazo de recuperación económica tras escenarios de crisis. Esto, en aras de mantener la estabilidad económica y el bienestar general.

260. La Corte advierte que el otorgamiento de subsidios a tasas de interés y garantías (art. 5) es una medida estándar y necesaria adoptada por varios países como estímulo a la empresa en el marco de la actual pandemia[533]. De un lado, los subsidios a tasas de interés resultan necesarios, en tanto “ _reducen la carga crediticia de las empresas y les permiten financiar a un menor costo su capital de trabajo durante la difícil coyuntura_ ”[534]. De otro lado, los subsidios a garantías también son necesarios, por cuanto “ _permiten que las personas y empresas puedan acceder a créditos con mayor facilidad para mantener su actividad económica_ ”[535]. Ambas medidas, en últimas, “ _permiten mantener las relaciones crediticias de los hogares y las empresas (…) para que puedan acceder a financiación_ ”[536], en aras de preservar y de fomentar su capacidad productiva y de consumo.

261. A su vez, la afectación _transversal_ , _generalizada_ y _sistemática_ , de la economía y, en particular, de las cadenas de producción de bienes y prestación de servicios, justifica la necesidad de que las decisiones sobre la destinación de los recursos del FOME _(i)_ deban ser evaluadas en contexto, esto es, como “ _como parte de una política integral para solventar las necesidades sociales y económicas de la emergencia_ ” (arts. 4 y 15) y _(ii)_ de que se autorice “ _efectuar operaciones aun cuando al momento de su realización se esperen resultados financieros adversos o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos_ ” (arts. 4 y 15). Ambas disposiciones son necesarias para asegurar que el uso prioritario de los recursos garantice efectivamente que la “ _economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y atender los efectos adversos a la actividad productiva y al sistema de salud, más no necesariamente realizar operaciones de crédito o de inversión que le reporten ganancias o rendimientos económicos de corto plazo al Gobierno Nacional_ ”[537]. En otros términos, tales medidas son necesarias para permitir que el Gobierno implemente las operaciones de apoyos de liquidez y fortalecimiento financiero que, “ _evaluadas de forma conjunta y en contexto con las coyunturas sociales y económicas_ ” [538], se estimen necesarias para atender la emergencia, así “ _no representen ganancias_ ”[539]. Al respecto, el Banrep enfatizó sobre la necesidad de estas medidas, en tanto, en la destinación de los recursos, “ _deben evaluarse todas las operaciones del Fondo de forma conjunta, no para determinar si son rentables o producen utilidad, sino para el cumplimiento del objetivo del fondo de conjurar la crisis: (…) el objetivo del FOME no es producir rentabilidad financiera, sino atender la crisis_ ”[540]. Esto, para la Corte, no es óbice para que cualquier inversión de los recursos del FOME, llevada a cabo en el marco de la emergencia económica, se ejecute a la luz de los principios constitucionales de la función administrativa, la protección del patrimonio público y la salvaguarda de las finanzas públicas.

_(c)__Necesidad de la provisión de recursos a entidades que forman parte del PGN, ejecución de instrumentos y contratos del FOME, así como provisión de liquidez a la Nación_

262. Las medidas dispuestas por los numerales 1, 2 y 6 del artículo 4 y el artículo 16 del Decreto Legislativo _sub examine_ satisfacen el requisito de necesidad fáctica, por cuanto, habida cuenta de la naturaleza de la pandemia, resulta indispensable _(i)_ garantizar “ _la prestación de los servicios requeridos para atender la emergencia sanitaria_ ”; _(ii)_ “ _aliviar los efectos adversos sobre la población en condición más vulnerable_ ”; _(iii)_ viabilizar el ejercicio de las funciones del FOME, así como la provisión efectiva de los recursos para atender la emergencia, y, por último, _(iv)_ “ _dar los insumos necesarios para mantener y restablecer el empleo y la actividad económica del país dependiendo de la evolución de la pandemia_ ”.

263. _Recursos adicionales para las entidades que integran el PGN_. La Corte constata que la provisión de recursos del FOME para garantizar “ _la atención de las necesidades adicionales de recursos que se generen por parte de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación_ ” (art. 4 (num. 1)) ha resultado indispensable para irrigar financiación para los siguientes sectores, programas y entidades:__

Sector | Programa | Entidades receptoras ---|---|--- Sector Salud | - Atención de gastos del sistema de Salud y Protección social, dispuestos por el Ministerio de Salud y Protección Social (Decreto Legislativo 538 de 2020). - Red de Sanidad del Sector Defensa | MinSalud, Ministerio de Defensa y otras entidades Política social (Provisión de recursos para la población más vulnerable) | - Transferencias monetarias efectuadas a los programas Familias en Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, Ingreso Solidario (Decreto Legislativo 518 de 2020), Asistencia Humanitaria Alimentaria para adultos mayores y financiación del pago de los servicios públicos de la población más vulnerable (Decretos Legislativos 517 y 528 de 2020), esquema de devolución del IVA (Decreto Legislativo 458 de 2020), transferencia económica a trabajadores cesantes (Decreto Legislativo 553 de 2020), entre otros. | Ministerio de Trabajo, Prosperidad Social, Unidad Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres, Findeter y MinHacienda Protección del empleo y de la actividad económica | - Atención de gastos del sistema. - Subsidio a la comisión de las garantías del Fondo Nacional de Garantías - Programa de Apoyo al Empleo Formal – PAEF (Decretos Legislativos 639 y 677 de 2020) | Fondo Nacional de Garantías MinHacienda

264. Al respecto, la Corte advierte que la financiación de la política social, por medio del aprovisionamiento de recursos a las entidades que integran el PGN, resulta indispensable para mantener la vigencia del Estado social de derecho en el marco de la actual emergencia. Esto, por cuanto, diferentes organizaciones internacionales han alertado acerca de los negativos efectos de la emergencia económica en términos de agudización de la desigualdad y la pobreza. De un lado, en el reporte _World Economic Situation and Prospects as of mid_ – _2020_ , Naciones Unidas alerta acerca de “ _la profundización de la pobreza y la desigualdad_ ” como consecuencia de la actual emergencia económica, por cuanto “ _cerca de 34.3 millones de personas caerán por debajo de la línea de la pobreza extrema en los países en vía de desarrollo durante el año 2020 y que, para el 2030, 130 millones de personas estarán en dicha situación como consecuencia de la pandemia_ ”. De otro lado, en el _informe sobre el impacto económico en América Latina y el Caribe de la enfermedad por Coronavirus COVID-19_ , la CEPAL estima que “ _l_ _a tasa de desempleo se ubicari´a en torno al 11,5%,__con_ _un aumento de 3,4 puntos porcentuales con respecto al nivel de 2019 (8,1%). Asi´, el nu´mero de desempleados de la regio´n llegari´a a 37,7 millones_ ”[541]. Esta misma comisión económica advierte que “ _l_ _a cai´da del 5,3% del PIB y el aumento de 3,4 puntos porcentuales del desempleo tendri´an un efecto negativo directo sobre los ingresos de los hogares y su posibilidad de contar con recursos suficientes para satisfacer las necesidades ba´sicas_ _(…)__Por su parte, la pobreza extrema creceri´a 2,5 puntos porcentuales, pasando del 11,0% al 13,5%, lo que representa un incremento de 16 millones de personas_ ”[542].

265. En este contexto, la necesidad de las transferencias financieras a favor de las entidades que integran el PGN se justifica en la medida en que dicho aprovisionamiento de recursos resulta indispensable para fortalecer los programas de política social. Estas medidas de fortalecimiento económico, además de ser una expresión del principio constitucional de gasto público social prioritario (art.[ 334](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#334) de la CP), resultan indispensables para la atención de la emergencia. En efecto, la misma CEPAL adopta, como una de sus “ _principales recomendaciones de política_ ”, el fortalecimiento de “ _los sistemas de proteccio´n social para apoyar a las poblaciones vulnerables_ _”_ y, expresamente, insta a los gobiernos de la región a “ _i_ _mplementar programas no contributivos, como las transferencias directas de efectivo a los ma´s vulnerables, y medidas como las prestaciones por desempleo, subempleo y autoempleo_ ”, entre otras.

266. El aprovisionamiento económico a las referidas entidades con base en los recursos del FOME resulta necesaria, además, dada la imprevisibilidad de la pandemia al momento de tramitarse y aprobarse el PGN para la vigencia 2020. A título ilustrativo, en el sector salud, el Presupuesto aprobado para esta vigencia fiscal “ _solamente incluye los recursos para financiar la Unidad de Pago por Capitación – UPC y los techos o presupuestos máximos, que no incorporaban la posibilidad de una pandemia_ ”[543]. Por esta razón, el MinSalud ha justificado la imperiosa necesidad de utilizar los recursos del FOME, girados con fundamento en el numeral 1 del artículo 4, para adoptar medidas relacionadas con tres objetivos fundamentales en el marco de la emergencia[544]. Primero, el “ _aseguramiento en salud_ ”, por cuenta de “ _los mayores gastos estimados sobre la atención individual en salud (canastas de servicios, procedimientos y medicamentos)_ ”, “ _el mayor valor estimado de las incapacidades por enfermedad general_ ”, así como “ _el reconocimiento para el personal en salud y la compensación transitoria por aislamiento para los generadores de ingresos del régimen subsidiado_ ”. Segundo, la “ _ampliación de la oferta_ ”, que permitiría “ _aumentar la capacidad instalada en el país para la atención de la enfermedad_ ”, por ejemplo, mediante “ _la compra de ventiladores, monitores, bombas de infusión, la adecuación de camas hospitalarias (de cuidados intermedios a cuidados intensivos y de camas hospitalarias a cuidados intermedios), unidades portátiles de rayos X, la dotación y elementos de bioseguridad_ ”, entre otros. Tercero, el “ _fortalecimiento institucional_ ”, esto es, “ _mejorar los laboratorios territoriales para incrementar la capacidad diagnostica, así como ampliar la capacidad del Instituto Nacional de Salud_ ”.

267. _Costos generados por la ejecución de los recursos del FOME_. Contrario a lo sostenido por algunos intervinientes, la Corte advierte que el numeral 2 del artículo 4, según el cual los recursos del FOME podrán destinarse para “ _pagar los costos generados por la ejecución de los instrumentos y/o contratos celebrados_ ” para el cumplimiento del objeto del FOME, satisface el requisito de necesidad. Esto es así por dos razones. Primero, mediante las pruebas allegadas el proceso por el BanRep y el MinHacienda, la Corte evidencia que la administración del FOME da lugar a la suscripción de contratos especializados. En particular, los relativos a “ _(i) la custodia de títulos valores distintos a los ya administrados, (ii) los ocasionados por el uso de cámaras de riesgo central de contraparte, (iii) los servicios de transferencias temporal de valores, (iv) la contratación de bancas de inversión o evaluadores de riesgo (…) y (v) la contratación de medios de pago no bancarios para la dispersión de recursos a la población vulnerable_ ”[545]. Estas operaciones, a todas luces, resultan necesarias para la correcta ejecución de dichos recursos y, por contera, para la implementación de las medidas indispensables para superar la emergencia.

268. Segundo, para la Corte resulta evidente que autorizar el uso de los recursos del FOME para atender los anotados gastos es necesario en aras de optimizar las operaciones destinadas a atender la emergencia económica, en particular, las relacionadas con las trasferencias de recursos a los programas sociales mencionados. Solo a título ilustrativo, a 16 de abril de 2020, el MinHacienda había girado al Programa de Ingreso Solidario $195.590.720.000. con base en los recursos del FOME[546], en virtud del Decreto Legislativo 518 de 2020. Pues bien, tales giros se han efectuado por medio de “ _las entidades financieras en las cuales los beneficiarios incluidos tienen su producto de depósito, es decir, las entidades en las cuales los beneficiarios son clientes_ ”[547]. Estas operaciones dan lugar a costos financieros insoslayables asumidos con cargo al fondo y, en todo caso, necesarios para la correcta ejecución de los recursos del FOME. Además, la Corte advierte que el numeral 2 de este artículo limita la destinación de este rubro exclusivamente a la finalidad de lograr “ _el cumplimiento del objeto del FOME_ ”, por lo que no es cierto, como lo afirma algún interviniente, que pueda cubrir “ _otros costos que no derivan de la administración general de recursos_ ”[548]. Por esta razón, la Corte no accederá a la solicitud de condicionamiento formulada al respecto.

269. Por último, la Corte también considera necesario el eventual aprovisionamiento de liquidez a la Nación que, en los términos del numeral 6 del artículo 4, se llevará a cabo “ _únicamente en aquellos eventos en los que los efectos de la emergencia se extiendan a las fuentes de liquidez ordinaria_ ”. Esto, por cuanto, en dicha hipótesis excepcional, resulta indispensable que el Gobierno Nacional provea los recursos necesarios para permitir que el Estado continúe en operación y evitar su colapso, así como para sostener “ _los insumos necesarios para mantener y restablecer el empleo y la actividad económica del país dependiendo de la evolución de la pandemia_ ”. Al respecto, la Corte resalta que, en este proceso, el BanRep llamó la atención acerca de que “ _la afectación de la actividad económica producto del COVID-19 conlleva serias dificultades fiscales para el Gobierno Nacional durante este año, por una menor perspectiva de ingresos tributarios y mayores presiones de gasto_ ”[549], por lo que previno acerca del “ _esfuerzo fiscal de gran magnitud para aliviar los efectos de la pandemia_ ”[550].

270. Por lo demás, la Corte no advierte error alguno de apreciación por parte del Presidente de la República y de los ministros del despacho al concluir acerca de la necesidad de adoptar las referidas medidas de “ _transferencia temporal de valores y apoyo transitorio de liquidez al sector financiero_ , _inversión en empresas y provisión directa de financiamiento_ ”, y, por último, “ _provisión de recursos a entidades que forman parte del PGN, ejecución de instrumentos y contratos del FOME, así como provisión de liquidez a la Nación_ ”. En efecto, los indicadores económicos disponibles dan cuenta de la razonabilidad de la apreciación sobre la necesidad de dichas medidas. Solo a título ilustrativo, entre diciembre de 2019 y marzo de 2020, el PIB se redujo dramáticamente del 3.5% al 1.1%[551]. A su vez, la variación mensual de la demanda por comercializador no regulado correspondió a -19.3% a finales de marzo[552], mientras que la variación porcentual del crecimiento de las ventas al por menor por semana se redujo del 19% a cerca del -50% en marzo de este año[553]. Por último, el país ha registrado un crecimiento notable de la tasa de desempleo a índices del 19.9%[554]. Entre otras, con base en esta información estadística, la Corte no advierte error de apreciación alguno al considerar necesarias las medidas _sub examine_ para conjurar la emergencia declarada mediante el Decreto 417 de 2020.

271. _Necesidad jurídica_. La regulación prevista por los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020 es indispensable desde el punto de vista jurídico, por cuanto ningún otro mecanismo previsto por el ordenamiento permite determinar la destinación de los recursos del FOME. En efecto, dado que este fondo fue creado mediante este mismo Decreto Legislativo, no existe regulación ni mecanismos jurídicos previos que hubieren permitido que, en el contexto de la emergencia declarada mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020, el Gobierno Nacional destinara los recursos del FOME para los objetivos previstos por las normas _sub examine_ , esto es, para efectuar transferencias temporales de valores y apoyos transitorios de liquidez al sector financiero (arts. 4 (num. 3) 8 y 9), invertir en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas y proveer de manera directa el financiamiento (arts. 4 (num. 4 y 5), 5 y 15), así como proveer los recursos necesarios para las entidades que forman parte del PGN (4 (num. 1)), para la celebración y la ejecución de los instrumentos y contratos para el cumplimiento de las obligaciones del FOME (art. 4 (num. 2)) y garantizar la “ _liquidez a la Nación únicamente en aquellos eventos en que los efectos de la emergencia se extiendan a las fuentes de liquidez ordinarias_ ” (art. 4 (num. 6)).

272. Por lo demás, dada la naturaleza jurídica de este fondo, resultaba necesario que el Legislador (en este caso, extraordinario) definiera la destinación de los recursos del FOME. En efecto, como se señaló en el _párr._ 56, el FOME es un fondo-cuenta sin personería jurídica, por expresa disposición del artículo 1 del Decreto Legislativo 444 de 2020. Por tanto, el FOME constituye un fondo especial del orden nacional, según lo previsto por el artículo 30 del EOP. Estos fondos, por definición, “ _constituyen una excepción al principio de unidad de caja_ ”, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional[555]. Por esta razón, resulta indispensable que el Legislador, ordinario o extraordinario, defina “ _su determinación_ ” y destinación para cada caso[556]. Así las cosas, la Corte considera que la determinación de la destinación de los recursos del FOME prevista por los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020, no solo es compatible con la naturaleza de este fondo, sino que resulta indispensable desde el punto de vista jurídico para viabilizar funcionamiento y operación, que, como se explicó, contribuye sustancialmente a evitar la propagación de los efectos de la emergencia.

273. En estos términos, para la Corte es claro que la regulación relativa a la destinación de los recursos del FOME prevista por los artículos _sub examine_ satisface el juicio de necesidad.

**_(ix)_

_Las normas relativas a la destinación de los recursos del FOME satisfacen el juicio de proporcionalidad_**

274. La Corte considera que las medidas contenidas en los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de proporcionalidad. En efecto, la regulación de la destinación de los recursos del FOME contiene medidas “ _equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis_ ”, sin que impliquen restricciones a otros principios constitucionales.

**_(x)_

_Las normas relativas a la destinación de los recursos del FOME satisfacen el juicio de no discriminación_**

275. La Corte considera que las medidas contenidas por los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de no discriminación. En efecto, la regulación de la destinación de los recursos del FOME no contiene medidas que impliquen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas. Estos artículos tampoco disponen tratos diferentes injustificados.

276. Pese a lo anterior, algunos intervinientes señalaron que la expresión “ _interés nacional_ ”, prevista por los artículos 4.4, 4.5 y 15, del Decreto Legislativo, vulnera el principio de igualdad, porque permite actuaciones arbitrarias y discriminatorias en la ejecución de las operaciones de fortalecimiento patrimonial. Esto, porque el Decreto Legislativo no define el alcance de esta expresión y, por tanto, se “ _vací_[a] _de contenido la delimitación de los beneficiarios de la medida_ ”[557] de fortalecimiento patrimonial y, a su vez, “ _excluye injustificadamente otros actores económicos igual o más gravemente afectados por la emergencia_ ”. Por tanto, solicitaron condicionar la exequibilidad de los artículos 4 (núm. 4 y 5) y 15, con el fin de definir el alcance de la expresión “ _interés nacional_ ” e incluir en dicha definición a “ _las_ _empresas relacionadas con la producción de elementos médicos, que permiten la prestación de servicios públicos, así como aquellas de las que depende la satisfacción de la necesidad de la población, como la producción, provisión y aprovisionamiento de alimentos_ ”[558], a “ _las pequeñas y medianas empresas (mipymes)_ ”[559] y a las empresas que desarrollen actividades de “ _interés territoriales_ ”[560].

277. La Corte considera que la expresión “ _interés nacional_ ”, prevista por los artículos 4.4, 4.5, y 15, del Decreto Legislativo, no vulnera el principio de igualdad, dispuesto por el artículo 13 de la Constitución Política. En el contexto de tales artículos, dicha expresión implica que las operaciones de inversión en instrumentos de capital o deuda y la provisión directa de financiamiento se dirijan a empresas de “ _interés nacional_ ”. En otros términos, a empresas consideradas estratégicas desde el punto de vista de “ _los intereses de la economía nacional considerada en su conjunto_ ”[561], que resultan primordiales habida cuenta de su importancia para la estabilidad y el desarrollo económico, así como para la superación de la crisis y la preservación del orden económico. Al respecto, la Corte ha sostenido que la atribución de una competencia a una autoridad “ _para decidir qué proyectos son de interés nacional y estratégico (…) no vulnera ninguna de las competencias o funciones atribuidas por la Constitución a las entidades territoriales_ ”[562]. Esta resulta, además, por completo compatible con la existencia de materias, asuntos y decisiones, con implicaciones sistemáticas y estratégicas, como la política macro económica[563], que escapan a los ámbitos locales, a tal punto que están “ _conexos con los intereses de la Nación_ ”[564], tales como “ _evitar la desintegración y la disfuncionalidad del sistema económico_ ”[565]. Sobre el interés nacional en materia económica, la Corte ha reconocido que “ _la administración de recursos escasos requiere de un manejo coherente y de una visión que sobrepase el corto plazo, por lo que, en materia económica, existe una tendencia cohesionante muy fuerte, más exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada_ ” [566].

278. Para examinar la presunta violación del artículo[ 13 ](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#13)de la Constitución Política, la Corte el test débil de igualdad a la referida expresión, habida cuenta de la naturaleza presupuestaria y económica de la medida[567]. Por tanto, la Corte debe verificar si dicha medida _(i)_ persigue un fin legítimo y _(ii)_ es idónea para alcanzarlo[568].

279. _Esta medida persigue un fin legitimo_. En efecto, esta medida busca que las operaciones de fortalecimiento patrimonial y de financiamiento a empresas prioricen “ _aquellos sectores que por su tamaño, importancia en las cadenas logísticas del país, incidencia en el mercado laboral o en la actividad económica en general_ ”[569] resulten axiales en la economía nacional. Además de legítima, esta finalidad resulta imperiosa para efectos de optimizar los recursos (limitados por definición y, aún más, en el contexto de la actual emergencia) de tal manera que, una vez canalizados por medio de las empresas, surtan “ _efectos transversales en la economía_ ”[570], mediante la generación de “ _mayor dinamismo_ ”[571] y la reactivación económica.

280. _Dicha medida es idónea para alcanzar la referida finalidad_. En efecto, tanto el MinHacienda como el BanRep resaltaron que la determinación de las empresas destinatarias de las operaciones de fortalecimiento patrimonial y de financiamiento debe llevarse a cabo mediante análisis concretos relacionados con los impactos _transversales_ , _generalizados_ y _sistemáticos_ , de las afectaciones de la emergencia en ciertos sectores y empresas. Asimismo, dichas medidas solo podrán adoptarse tras la evaluación de los efectos que podrían desplegarse con la implementación de tales operaciones patrimoniales y su representatividad en la economía nacional, en aras de la “ _satisfacción del interés general_ ”. En estos términos, la Corte advierte que la expresión “ _interés nacional_ ” parte del reconocimiento de los efectos diferenciales de la emergencia en los distintos sectores de la actividad económica y permite que, caso a caso, el MinHacienda lleve a cabo los referidos estudios en aras de optimizar las operaciones de fortalecimiento patrimonial y financiamiento a empresas. A su vez, lejos de lo sostenido por algunos intervinientes, tal expresión no habilita trato arbitrario o discriminatorio alguno en la ejecución de tales operaciones, ni excluye empresas o actores económicos de los beneficios de las mismas.

281. En tales términos, la Corte concluye que la expresión “ _interés nacional_ ” no es incompatible con el principio de igualdad, previsto por el artículo [13](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#13) de la Constitución Política.

**9.

Conclusión del examen material del Decreto Legislativo _sub examine_**

282. La Corte concluye que los artículos 1 a 17 del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen los requisitos materiales exigidos por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.

283. Por último, la Corte advierte que el artículo 18 del Decreto Legislativo _sub judice_ es constitucional, por cuanto su único objeto es precisar el término a partir del cual entra en vigencia el Decreto Legislativo 444 de 2020, a saber, el 21 de marzo de 2020, día en que fue publicado en el Diario Oficial. En estos términos, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 18.

** III.

DECISIÓN:**

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 444 de 2020, “ _Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica_ ”.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

_Salvamento de voto_

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

_Aclaración de voto_

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

_Salvamento de voto_

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

A LA SENTENCIA C-194/20

Expediente: RE-238

**Decreto Legislativo 444 de 2020, «[p] or el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica »

**

Magistrado sustanciador:

CARLOS BERNAL PULIDO Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvo mi voto en el asunto de la referencia por las razones que expongo a continuación.

1. Estoy en desacuerdo con la declaratoria de exequibilidad de los artículos y numerales que regulan el préstamo de recursos del FONPET y del FAE al FOME. En el primer caso, el inciso 5 del artículo 48 de la Constitución establece una clara limitación. Esta norma superior dispone que «[n]o se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ellas». Es evidente que la medida vulnera esta disposición y que por ello no satisface el juicio de contradicción específica. Por esto, debe ser declarada inexequible. Lo mismo ocurre con los recursos del FAE. A pesar de que el inciso 11 del artículo 361 preceptúa que los recursos de este fondo serán usados en los períodos de desahorro del Sistema General de Regalías, el Decreto Legislativo 444 de 2020 dispone el préstamo de estos recursos para enfrentar el faltante de liquidez del Gobierno nacional para atender la emergencia.

Para superar la clara violación de la Constitución, la Sentencia C-194 de 2020 afirma que se trata de un préstamo, y que por ello el Decreto no modifica ni desconoce la destinación específica de los recursos del FONPET ni del FAE. Esto es una conclusión equivocada desde la perspectiva constitucional, constituye una falacia argumentativa y desconoce la naturaleza del contrato de mutuo.

1.1 En cuanto a los recursos para las pensiones, se debe decir que la Carta proscribe cualquier utilización de los mismos, diferente a la seguridad social. En este sentido, no puede entenderse que es una prohibición en un estado final. Es decir, que el Estado puede usar esos recursos con otros propósitos —como para realizar «operaciones crediticias temporales», como lo sostiene la Sentencia—, siempre y cuando al _final_ se empleen en la seguridad social. Claramente, la norma constitucional tiene el objetivo de proteger estos recursos de cualquier riesgo y por ello constituye una prohibición ineludible.

En el presente caso, el riesgo de las operaciones comerciales y financieras pone en peligro el pago de las pensiones. En efecto, no debe olvidarse que los artículos 12 y 13 del Decreto Legislativo 444 de 2020 omiten referirse a la tasa de remuneración de los préstamos. Además, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4, con los recursos del FOME «se podrán efectuar operaciones aun cuando al momento de su) realización se esperen resultados financieros adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos » (negrilla fuera del texto original).

Sobre el alcance de lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 48 de la superior, es decir, sobre la destinación específica de los recursos de la seguridad social, la jurisprudencia ha indicado que la prohibición allí contenida se caracteriza por ser «una norma fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan excepciones»[572]. Igualmente, ha precisado que «el mandato de que los recursos de la seguridad social sean de destinación específica no puede ser desconocido por el Legislador en ningún caso, ni aun en aras de la reactivación económica »[573]. Así mismo, ha indicado que en concordancia con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los recursos de la seguridad social son contribuciones parafiscales y, por tanto, solo pueden ser usados en beneficios del propio sector, así como sus rendimientos y excedentes financieros[574] (negrilla fuera del texto original).

1.2 Las razones expuestas en la Sentencia para sustentar la exequibilidad del préstamo de recursos del FAE y el FONPET al FOME, además, constituyen una falacia argumentativa porque no tienen en cuenta el cambio de destinación implícito en el cambio de activos. La verdad es que los recursos monetarios del FAE y del FONPET fueron destinados por el Decreto a financiar el faltante de liquidez del Gobierno nacional para enfrentar la emergencia, y por ello se destinaron a un objetivo distinto al previsto por la Constitución, cual es según la misma Sentencia el siguiente: «En el caso del FAE, el artículo 361 _ibídem_ prevé que “los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, al ahorro para su pasivo pensional; (...) [y] para la generación de ahorro público”, entre otras. En particular, los recursos de este fondo tienen por objeto “cubrir” los eventos de “desahorro” y de “reducción drástica de recursos” previstos por los artículos 48 y 55 de la Ley 1530 de 2012. En el caso del FONPET, el artículo 48.5 _ibídem_ prescribe que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ellas”».

Si bien los recursos monetarios destinados al fin inconstitucional ahora han sido sustituidos por «pagarés suscritos por la Nación», el negocio subyacente, esto es, el préstamo de los recursos de los fondos, implica claramente una destinación contraria a la Constitución. La Sentencia afirma que dado que los activos monetarios han sido sustituidos por pagarés, de ahí se debe concluir que no ha mediado un cambio en la destinación constitucional de dichos recursos monetarios, lo cual es una falacia de aquellas que la Lógica llama «Falacia de conclusión inatinente» o _Falacia Ignoratio elenchi_. Esta falacia consiste en presentar un argumento válido —los recursos han sido sustituidos por pagarés—, pero que prueba algo diferente a la afirmación que se pretendía demostrar —no hay cambio de la destinación constitucional de los recursos—.

1.3 En el razonamiento adoptado por la Sentencia se observa, por otra parte, un desconocimiento de la naturaleza de los actos jurídicos, el mutuo en este caso, los cuales son incomprensibles si se prescinde de su causa y su objeto. En este caso, en efecto, existe un acto jurídico (un contrato de mutuo) pero ese acto jurídico no se entiende si no se pregunta ¿qué se prestó? —fondos del FONPET y el FAE— y ¿para qué se realizó dicha operación? —para fines distintos a los que expresamente estaban señalados por la Constitución—.

Que el fin y el objeto del acto jurídico deban ser tenidos en cuenta para dictaminar su licitud, además de ser uno de los principios rectores del derecho privado desde los romanos, es algo que se hace patente con un ejercicio de extrapolación de los argumentos presentados a escenarios claramente inaceptables. Basta pensar, por ejemplo, que si el préstamo de los recursos no fuese para los fines contemplados en el decreto —hacer frente a la emergencia—, sino para otros claramente excluidos, como por ejemplo, la financiación de una fiesta popular, la consideración del acto jurídico con prescindencia del objeto y el fin, aunada a la aceptación de la suficiencia de una sustitución de los activos, obligaría, también en este supuesto, a aceptar la licitud del acto jurídico. En efecto, en este caso, también cabría decir que lo que ha operado es una sustitución de activos y que lo que antes eran fondos ahora son acreencias.

Por otro lado, cuando la Sentencia examina el juicio de conexidad externa de la regulación de la destinación de los recursos del FOME, que provienen en gran medida del FAE y del FONPET, implícitamente admite el cambio de destinación de dichos recursos, al señalar que existe conexidad entre su destinación y las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia. Ciertamente, al respecto la Sentencia indica: «La Corte considera que las medidas contenidas por los artículos 4 (inciso y seis numerales), 5, 8, 9, 15 y 16, del Decreto Legislativo 444 de 2020 satisfacen el juicio de conexidad. En efecto, la regulación de la destinación de los recursos del FOME guarda relación con las causas de la perturbación que dio lugar a la declaratoria del Estado de emergencia declarado mediante el Decreto 417 de 2020».

Por todo lo anterior, considero que los artículos y numerales que regulan el préstamo de recursos del FONPET y del FAE al FOME no cumplen las exigencias del juicio de contradicción específica y debieron ser declarados inconstitucionales.

2. La Sentencia interpreta acertadamente, en cuanto al FONPET como fuente de financiación, que los recursos para el FOME provendrán de (i) los recursos de las vigencias fiscales de 2019 y 2020, que gira la Nación por concepto del impuesto de timbre, privatizaciones y capitalizaciones (artículo 12); (ii) los recursos de las vigencias 2020, 2021 y 2022, que provienen de la Nación (artículo 13); y (iii) todos los recursos del FONPET, a título de «mecanismo residual de financiación» (artículo 14).

2.1 Aunque las dos primeras fuentes de financiación son recursos que provienen de la Nación, sobre estas surge un problema adicional: los artículos 12 y 13 del Decreto Legislativo 444 de 2020 no dicen nada sobre la tasa de remuneración del préstamo. Esto difiere, sin ningún tipo de justificación, de lo que el decreto dispone en relación con la tasa de remuneración del mecanismo residual de financiación (artículo 14: «[l]os préstamos que otorgue el FONPET […] serán remunerados a tasas de interés de mercado»).

Tal omisión debió ser interpretada por la Corte en algún sentido. Considerar que la tasa de remuneración será del 0% —como en el caso del préstamo de los recursos del FAE al FOME—, implica desconocer el fenómeno de pérdida de poder adquisitivo de la moneda como resultado de la inflación. Esta situación, sin duda, pone en riesgo el pago del pasivo pensional y, por tanto, el derecho a la pensión de los beneficiarios.

Sobre este asunto, la Sentencia determina que «De ninguno de los contenidos de la Constitución se deriva una obligación en virtud de la cual el Estado deba fijar tasas de interés remuneratorias en todas sus operaciones de crédito público». También señala que «El deber del Legislador de prever medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo solo comprende aquellos recursos que efectivamente han sido afectados para el pago de un pasivo pensional específico», lo que ocurre «cuando los aportes son distribuidos en las cuentas individuales de las entidades territoriales». En suma, la Sentencia considera que mientras los recursos no ingresen a dichas cuentas, «no constituyen “recursos destinados a pensiones” respecto de los cuales el Legislador deba prever mecanismos para que mantengan su poder adquisitivo».

Estas afirmaciones son equivocadas a la luz de la Carta. Olvidan que la Constitución debe ser interpretada de manera sistemática y que en virtud de lo prescrito en el inciso 6 del artículo 48 de la Constitución, el Legislador ordinario y extraordinario debe garantizar que las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante. La distribución de los recursos en las cuentas individuales de las entidades territoriales solo es un trámite administrativo. Este no implica que antes de esa distribución, dichos recursos no sean «recursos destinados a pensiones». Esta solo materializa la finalidad del FONPET y, por lo tanto, es obvio que no cambia la naturaleza de los mismos.

Los apartes transcritos de la Sentencia, citados anteriormente, también constituyen una falacia de conclusión inatinente. En efecto, del hecho de que los recursos monetarios objeto del contrato de mutuo no hayan «ingresado a dichas cuentas individuales (de cada uno de los entes territoriales), y otros ni siquiera han sido transferidos al FONPET, en tanto son vigencias futuras de los aportes que debe efectuar la Nación a este fondo» _,_ no se sigue que los mismos no estén destinados a pensiones, y que durante el término del contrato de mutuo no deban mantener su valor constante. Ciertamente, la realidad del negocio jurídico subyacente es la siguiente: el Gobierno nacional debe girar unos recursos primero al FONPET, los cuales luego se distribuirán entre las cuentas de cada entidad territorial. En lugar de cumplir con este deber legal, el Gobierno toma para sí dichos recursos, con destino a financiar los gastos que genera la emergencia y por lo tanto cambia el destino constitucional, aunque sea mediato, de los recursos destinados a pensiones. Estos recursos, durante el término del contrato de mutuo (10 años) no devengarán intereses o podrán devengar unos que no compensen la pérdida del valor adquisitivo de la moneda (la norma del decreto no los indica) y por lo tanto cuando los pagarés sean pagados, las sumas no necesariamente serán devueltas en valor constante. La falacia en este caso consiste en afirmar algo verdadero, es decir que los recursos objeto del mutuo aún no han sido girados al FONPET ni distribuidos a las cuentas de las entidades territoriales, para sacar de allí la falsa conclusión según la cual esta circunstancia hace que no se les esté dando un destino distinto al constitucional, ni que el negocio no implique que las sumas tomadas en préstamo no mantendrán su valor constante, a pesar de que su destino inicial era el pago de pensiones.

El argumento de la Sentencia, además, no tiene en cuenta que el Gobierno nacional también puede tomar en mutuo los recursos del FONPET, «siempre que no se comprometa el pago de las obligaciones a cargo de dicho Fondo en cada una de las vigencias correspondientes». Por lo tanto, tampoco es cierto que se trate de recursos que no han ingresado al FONPET.

Ahora bien, más allá de esta discusión teórica, de todo lo anterior surgen inmediatamente estas preguntas: ¿Cómo se logrará mantener el valor constante de los recursos prestados, si la tasa de remuneración de la operación es cero? ¿En qué términos puede aceptarse que la falta de remuneración de los préstamos no afectará directamente el valor de las pensiones y su poder adquisitivo? Infortunadamente, la Sentencia no responde ninguna de estas dos preguntas.

2.2 En cuanto a la tercera fuente de financiación («mecanismo residual de financiación»), considero que la Sentencia debió declarar su inconstitucionalidad, pues vulnera la autonomía de las entidades territoriales.

En efecto, el FONPET no solo se nutre de los recursos que provienen de la Nación. A él también contribuyen los entes territoriales con sus recursos propios. Estos son: (i) el 15% de la enajenación de activos de las entidades territoriales al sector privado; (ii) el 20% del impuesto al registro; y (iii) el 10% de los ingresos corrientes de libre destinación de los departamentos. Desde esta perspectiva, es claro que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no puede girarle estos recurso al FOME, sin desconocer la autonomía de las entidades territoriales (artículo 287, numeral 3, de la Constitución). Si bien el FONPET es administrado por esa cartera, esto no significa que se pueda pasar por alto el hecho de que se trata de recursos propios de los entes territoriales.

3. La Sentencia debió analizar con más detenimiento si el parágrafo del artículo 4 y el inciso 3 del artículo 15 del Decreto Legislativo 444 de 2020 cumplían el requisito de proporcionalidad. Ambas normas establecen que con los recursos del FOME «se podrán efectuar operaciones aun cuando al momento de su realización se esperen resultados financieros adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos».

Estas normas son constitucionalmente problemáticas porque se trata de recursos públicos y, en el caso del FONPET, de recursos para el pago del pasivo pensional. Una situación es el que FOME no tenga por objeto la generación de utilidades, y otra muy distinta es que los rendimientos sean negativos. Cabría preguntarse si los recursos de las pensiones y de los ahorros del Sistema General de Regalías pueden ser empleados en operaciones comerciales y financieras que produzcan rendimientos negativos y si no era preciso introducir algún tipo de limitación a esta facultad. Opino que sí. Era indispensable condicionar la exequibilidad de la norma al deber de diligencia y precaución de la Administración para invertir los recursos, de acuerdo con la información disponible al momento de la operación. En este punto, se debe insistir en que no se trata de cualquier tipo de recursos, sino de dineros públicos que en principio estaban destinados al pago de pensiones y para el ahorro de las regalías.

Lo mismo ocurre con lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 11 de la norma de excepción. Este inciso dispone que los préstamos que otorgue el FAE al FOME serán remunerados a una tasa de interés del 0%.

El FAE es un fondo para ahorrar los recursos de las regalías cuando estos disminuyan en determinados eventos. La tasa remuneratoria del 0% desconoce el fenómeno de pérdida de poder adquisitivo de la moneda como resultado de la inflación. Esta situación podría poner en riesgo ese ahorro. En este sentido, para declarar su exequibilidad, la Sentencia debió demostrar, al menos sumariamente, que los beneficios de la medida superan ese riesgo cierto.

La superficialidad con la cual la Sentencia adelanta el juicio de proporcionalidad, nuevamente, implica que estas dos preguntas queden sin responder: ¿Cómo se logrará mantener el valor constante de los recursos prestados, si la tasa de remuneración de la operación es cero? ¿En qué términos puede aceptarse que la falta de remuneración de los préstamos no afectará directamente el valor de los recursos ahorrados en el FAE?

En estos términos dejo expresadas las razones de mi aclaración de voto a la Sentencia C-194 de 2020.

Fecha _ut supra_

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

NOTAS PIE DE PAGINA

* * * [1] El MinHacienda presentó dos informes en este proceso.

[2] El BanRep presentó dos informes en este proceso.

[3] Algunos intervinientes solicitaron la exequibilidad condicionada y, a su vez, la inexequibilidad de algunas disposiciones de la norma objeto de control.

[4] Id.

[5] Estas intervenciones fueron presentadas por _(i)_ la Universidad de los Andes y _(ii)_ los gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa.

[6] Estas solicitudes fueron presentadas por: _(i)_ el Departamento Administrativo de Presidencia de la República, _(ii)_ el Departamento Nacional de Planeación, _(iii)_ la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, _(iv)_ la Federación Nacional de Departamentos, _(v)_ la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, _(vi)_ la Asociación de Fiduciarias de Colombia, _(vii)_ la Asociación de Empresas de Medicina Integral, y los ciudadanos _(viii)_ Andrés Espinosa Fenwarth y otros, _(ix)_ Emiro José Castro Mesa, _(x)_ Iván Darío Agudelo Zapata y _(xi)_ Javier Franco Mongua.

[7] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[8] Id.

[9] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[10] Ver intervención del Departamento Administrativo de Presidencia de la República.

[11] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[12] Ver intervención del Departamento Administrativo de Presidencia de la República.

[13] Id.

[14] Ver intervención del Departamento Administrativo de Presidencia de la República.

[15] Id.

[16] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[17] Ver intervención del Departamento Administrativo de Presidencia de la República.

[18] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[19] Ver intervención del Departamento Administrativo de Presidencia de la República.

[20] Id.

[21] Ver la intervención del ciudadano Emiro Castro Mesa.

[22] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[23] Ver intervención de los ciudadanos Andrés Espinosa Fenwarth y otros.

[24] Ver intervención de la Federación Nacional de Departamentos. Asimismo, ver intervención de la Asociación de Fiduciarias de Colombia.

[25] Id.

[26] Id.

[27] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[28] Ver intervención de la Federación Nacional de Departamentos.

[29] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[30] Id.

[31] Ver intervención de la Federación Nacional de Departamentos.

[32] Id.

[33] Ver intervención del Departamento Administrativo de Presidencia de la República.

[34] Id.

[35] Id.

[36] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[37] Ver intervención del Departamento Administrativo de Presidencia de la República.

[38] Estas solicitudes fueron presentadas por: _(i)_ la Alcaldía de Santiago de Cali y los ciudadanos _(ii)_ Antonio Sanguino Páez, _(iii)_ Arkaitz Gómez Molina, _(iv)_ Armando Arias Pulido, _(v)_ Carlos Castañeda Ravelo, _(vi)_ Diego Higuera Jiménez y otro, _(vii)_ Fabián Díaz Plata,_(viii)_ Feliciano Valencia Medina, _(ix)_ Miguel Mesa Cuadros, _(x)_ Mónica Aldana Díaz, _(xi)_ Óscar Lagos Luna y _(xii)_ Víctor Emilio Hernández y otros.

[39] Ver intervención de la Alcaldía de Santiago de Cali.

[40] Ver intervención de la Alcaldía de Santiago de Cali, de los senadores Antonio Sanguino Páez y Feliciano Valencia, así como de la ciudadana Mónica Aldana Díaz.

[41] Ver intervención del senador Antonio Sanguino Páez.

[42] Ver intervención del ciudadano Diego Higuera Jiménez.

[43] Ver intervención del senador Antonio Sanguino Páez.

[44] Ver intervención del ciudadano Víctor Emilio Hernández. Asimismo, ver intervención del representante Fabián Díaz Plata.

[45] Id.

[46] Estas solicitudes fueron presentadas por: _(i)_ la Alcaldía de Albania, _(ii)_ la Alcaldía de Villavicencio, _(iii)_ la Universidad del Rosario, _(iv)_ la Universidad Nacional de Colombia, _(v)_ la Universidad Santo Tomás de Bucaramanga, _(vi)_ la Confederación Democrática de Pensionados, _(vii)_ el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá, _(viii)_ la Unión Nacional de Pensionados Públicos y Privados, así como los ciudadanos _(ix)_ Andrés Cometa Caicedo,_(x)_ Ana Teresa Guevara Guzmán, _(xi)_ Catalina Cardozo Arango y otro, _(xii)_ Henry Amorocho Moreno, _(xiii)_ Hernán Antonio Barrero Bravo, _(xiv)_ Jorge Londoño Ulloa,_(xv)_ Jorge Enrique Robledo y otros, _(xi)_ Nicolás Ramos Barbosa, _(xvii)_ Roy Barreras Montealegre y _(xviii)_ Sergio Espejo Martínez. Además de formular solicitudes de exequibilidad condicionada, las siguientes intervenciones solicitan la inexequibilidad de algunos apartes del Decreto Legislativo _sub examine_: _(i)_ la Federación Colombiana de Educadores y los ciudadanos _(ii)_ Iván Cepeda Castro y otros, y _(iii)_ Herminso Pérez Ortiz.

[47] Ver intervención del senador Jorge Eduardo Londoño Ulloa.

[48] Id.

[49] Id.

[50] Ver intervenciones de la Alcaldía de Villavicencio y de los senadores Jorge Enrique Robledo y otros, así como del senador Roy Barreras Montealegre.

[51] Id.

[52] Id.

[53] Id.

[54] Id.

[55] Id.

[56] Id. Asimismo, ver intervenciones de la Universidad del Rosario, la Universidad Nacional, la Confederación Democrática de Pensionados, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones de Bogotá y de los ciudadanos, Ana Teresa Guevara Guzmán, Henry Amorocho Moreno y Hernán Antonio Barrero Bravo.

[57] Ver intervenciones de la Universidad del Rosario, la Universidad Nacional, así como de los ciudadanos Ana Teresa Guevara Guzmán, Hernán Antonio Barrero Bravo y Sergio Nicolás Espejo.

[58] Ver intervención de la Universidad del Rosario.

[59] Ver intervención de la Universidad Nacional.

[60] Id.

[61] Ver intervención de la Alcaldía de Villavicencio.

[62] Id. Asimismo, ver la intervención de la Universidad del Rosario.

[63] Ver intervención de la Universidad del Rosario.

[64] Ver intervención de ciudadano Víctor Hernández Jiménez.

[65] Ver intervención de la Universidad del Rosario.

[66] Id.

[67] Ver intervención de la Universidad Santo Tomás de Bucaramanga [68] Id. Asimismo, ver intervención de la Alcaldía de Villavicencio.

[69] Id.

[70] Ver intervención de la Alcaldía de Villavicencio.

[71] Id.

[72] Id.

[73] Id.

[74] Id.

[75] Ver intervención del ciudadano Andrés Cometa Caicedo.

[76] Id.

[77] Id.

[78] Id.

[79] Ver la intervención de los ciudadanos Catalina Cardozo Arango y otro.

[80] Estas solicitudes fueron presentadas por: _(i)_ la Alcaldía de Bogotá, _(ii)_ la Alcaldía de Cabrera, _(iii)_ la Alcaldía de Envigado, _(iv)_ la Pontificia Universidad Javeriana, _(v)_ la Universidad de Caldas, _(vi)_ la Universidad Externado de Colombia, _(vii)_ la Universidad Libre, sede Bogotá, _(viii)_ la Comisión Colombiana de Juristas, _(ix)_ Dejusticia, _(x)_ la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, y los ciudadanos _(xi)_ Allan Lombana Uribe, _(xii)_ Angélica Lozano Correa, _(xiii)_ Gerardo Bernal Montenegro, _(xiv)_ Juanita Goebertus Estrada, _(xv)_ Nicolás Cardozo Ruiz, _(xvi)_ Norma Hurtado Sánchez y otra, _(xvii)_ Rafael Gaitán Gómez y _(xviii)_ Santiago Alarcón Serna, _(xix)_ la Federación Colombiana de Educadores y los ciudadanos _(xx)_ Iván Cepeda Castro y otros, y _(xxi)_ Herminso Pérez Ortiz.

[81] Ver intervención de la Universidad Externado de Colombia.

[82] Ver intervenciones de Dejusticia y de la Comisión Colombiana de Juristas.

[83] Ver intervención de Dejusticia.

[84] Ver intervenciones de la Alcaldía de Bogotá, la Universidad Externado de Colombia, Dejusticia, la Comisión Colombiana de Juristas y de la senadora Angélica Lozano Correa.

[85] Ver intervención de Dejusticia. _Cfr_. intervenciones de la Alcaldía de Bogotá, la Universidad Externado de Colombia, la Comisión Colombiana de Juristas y de la senadora Angélica Lozano Correa.

[86] Ver intervención de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales.

[87] Id.

[88] Id.

[89] Id.

[90] Ver intervención de la Universidad Externado de Colombia.

[91] Id.

[92] Id.

[93] Id.

[94] Id.

[95] Ver intervención de la Universidad Externado de Colombia.

[96] Ver intervención de la Alcaldía de Bogotá.

[97] Ver intervención de la Universidad Externado de Colombia.

[98] Id.

[99] Id.

[100] Id.

[101] Ver intervención del senador Iván Cepeda Castro y otros.

[102] Id.

[103] Ver intervención de la senadora Angélica Lozano Correa.

[104] Ver intervención de la Universidad Externado de Colombia.

[105] Ver intervención de la Comisión Colombiana de Juristas.

[106] Ver intervención de la Universidad Externado de Colombia.

[107] Ver intervención de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales.

[108] Id.

[109] Id.

[110] Id.

[111] Id. Asimismo, ver la intervención de la Pontificia Universidad Javeriana.

[112] Id.

[113] Id.

[114] Ver intervención del ciudadano Iván Cepeda Castro y otros.

[115] Id.

[116] Id.

[117] Id.

[118] Id.

[119] Id.

[120] Ver intervención del ciudadano Herminso Pérez Ortiz.

[121] Id.

[122] Id.

[123] Ver intervenciones de la representante Juanita Goebertus Estrada y del ciudadano Santiago Alarcón Serna.

[124] Id.

[125] Id.

[126] Id.

[127] Artículo 150.11 de la CP: “ _Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones_: (…) _11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración_ ”.

[128] Sentencias C-466 de 2017 y C-216 de 2011.

[129] _Id_.

[130] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: _(i)_ la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; _(ii)_ la regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y _(iii)_ la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que _(a)_ los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), _(b)_ los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y _(c)_ el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).

[131] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]_jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción_ ”.

[132] Sentencia C-216 de 1999.

[133] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.

[134] Decreto 333 de 1992.

[135] Decreto 680 de 1992.

[136] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.

[137] Decreto 80 de 1997.

[138] Decreto 2330 de 1998.

[139] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.

[140] Decreto 4975 de 2009.

[141] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011 [142] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-465 de 2017, C-437 de 2017 y C-434 de 2017, entre otras.

[143] Artículo 10 de la Ley 137 de 1994: “ _Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos_ ”.

[144] Sentencia C-724 de 2015: “ _Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia_ ”. Asimismo, la Sentencia C-700 de 2015 indicó que el juicio de finalidad “(...) _es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta_ ”.

[145] Sentencias C-517 de 2017, C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-437 de 2017 y C-409 de 2017, entre otras.

[146] Artículo 215 de la CP: “ _Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes_ ”.

[147] Artículo 47 de la Ley 137 de 1994: “ _Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado_ ”.

[148] Sentencia C-409 de 2017: “ _La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente_ ”. Asimismo, ver la sentencia C-434 de 2017.

[149] Sentencia C-724 de 2015: “ _La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron_”. Asimismo, ver la sentencia C-701 de 2015.

[150] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017, C-241 de 2011, C-227 de 2011, C-224 de 2011 y C-223 de 2011.

[151] Sentencia C-466 de 2017. Asimismo, ver las sentencias C-722 de 2015 y C-194 de 2011.

[152] Sentencia C-753 de 2015: “ _en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique_ ”.

[153] Artículo 8 de la Ley 137 de 1994.

[154] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017, C-241 de 2011, C-227 de 2011 y C-224 de 2011.

[155] Sentencia C-466 de 2017. Asimismo, ver las sentencias C-723 de 2015 y C-742 de 2015.

[156] Artículo 7 de la Ley 137 de 1994: “ _Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades_ ”.

[157] Sentencia C-149 de 2003. Asimismo, ver las sentencias C-224 de 2009, C-241 de 2011 y C-467 de 2017.

[158] Sentencias C-517 de 2017, C-468 de 2017, C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-409 de 2017, C-751 de 2015, C-723 de 2015 y C-700 de 2015, entre otras.

[159] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-437 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017 y C-723 de 2015, entre otras.

[160] Sentencias C-466 de 2017, C-434 de 2017, C-136 de 2009, C-409 de 2017 y C-723 de 2015.

[161] Sentencias C-517 de 2017, C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-465 de 2017, C-437 de 2017, C-409 de 2017 y C-723 de 2015.

[162] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-227 de 2011, C-225 de 2011, C-911 de 2010, C-224 de 2009, C-145 de 2009 y C-136 de 2009.

[163] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-701 de 2015, C-672 de 2015, C-671 de 2015, C-227 de 2011, C-224 de 2011 y C-136 de 2009.

[164] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994: “ _No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica_ (…)”.

[165] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, por cuanto, de conformidad con el artículo 26 del PIDESC, “ _la ley prohibirá toda discriminación_ ”.

[166] Sentencia C-156 de 2011. En esta oportunidad, la Corte explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “ _el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas_ ”.__

[167] El Decreto 417 de 2020 prevé medidas referidas a: _(i)_ la reducción y optimización del capital de las entidades financieras con participación accionaria estatal, _(ii)_ el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías, _(iii)_ la revisión de las medidas tributarias, _(iv)_ el diseño de mecanismos legales para facilitar y agilizar los procesos de reorganización e insolvencia empresarial, _(v)_ la garantía de prestación de los servicios públicos domiciliarios y de telecomunicaciones, _(vi)_ la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias a los beneficiarios de los programas sociales, _(vii)_ la modificación del Sistema General de Regalías, _(viii)_ la flexibilización de las normas de contratación estatal, entre otras.

[168] Artículo 17 de la Ley 1967 de 2019: “ _Modifíquese el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, el cual quedara´ así´:_ “ _Artículo 17. Número, denominación, orden y precedencia de los ministerios. El número de ministerios es dieciocho. La denominación, orden y precedencia de los ministerios es la siguiente_ (…)”.

[169] Sentencia C-251 de 2011.

[170] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[171] Id.

[172] Id.

[173] Id.

[174] Id.

[175] BID. Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe (2020).

[176] Id.

[177] Id.

[178] Id.

[179] MinHacienda. Informe presentado el 4 de junio de 2020.

[180] Creado mediante la “ _Ley sobre el establecimiento de un fondo especial no legalmente capacitado ‘Fondo de estabilización económica – FSM’_ ” _.__Cfr._ OCDE “ _Initial Budget and Public Management Responses to the Coronavirus (COVID-19) Pandemic in OECD Countries_ ”, pág. 62 y Deloitte._COVID – 19. European measures. Date: 27-05-2020_, pág. 9.

[181] Id. Pág. 18. _Cfr._ Deloitte._COVID – 19.__European measures. Date: 27-05-2020_. Pág. 9.

[182] BID. “ _El impacto del COVID-19 en las economías de la región. CSC. Departamento de países del cono sur_ ”, pág. 6.

[183] Deloitte._COVID – 19. European measures. Date: 27-05-2020_. Pág. 16.

[184] BID. “ _El impacto del COVID-19 en las economías de la región. CSC. Departamento de países del cono sur_ ”, Pág. 36.

[185] BID. “ _El impacto del COVID-19 en las economías de la región. CSC. Departamento de países de Centroamérica, Haití, México, Panamá y República Dominicana_ ”, pág. 19.

[186] OCDE “ _Initial Budget and Public Management Responses to the Coronavirus (COVID-19) Pandemic in OECD Countries_ ”, pág. 58.

[187] Id. Pág. 27.

[188] Deloitte._COVID-19. European measures.__Date: 27-05-2020_. Pág. 16.

[189] Id. Pág. 50.

[190] BID. “ _El impacto del COVID-19 en las economías de la región. CSC. Departamento de países de Centroamérica, Haití, México, Panamá y República Dominicana_ ”, pág. 23.

[191] BID. “ _El impacto del COVID-19 en las economías de la región. CSC. Departamento de países andinos_ ”. Pág. 32.

[192] BID. “ _El impacto del COVID-19 en las economías de la región. CSC. Departamento de países de Centroamérica, Haití, México, Panamá y República Dominicana_ ”. Pág. 57.

[193] BID. “ _El impacto del COVID-19 en las economías de la región. CSC. Departamento de países del cono sur_ ”. Pág. 26.

[194] Considerando tercero del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[195] Considerando quinto del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[196] Considerando sexto del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[197] Considerando séptimo del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[198] Considerando tercero del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[199] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[200] Id.

[201] Id.

[202] Id.

[203] Id.

[204] Id.

[205] Id.

[206] Ver intervenciones de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales y de la Pontificia Universidad Javeriana.

[207] Id.

[208] Id.

[209] Sentencia C-438 de 2017.

[210] Sentencia C-823 de 2013.

[211] Id. _Cfr_. Sentencia C-599 de 2011.

[212] Sentencia C-557 de 2009.

[213] Acto Legislativo 4 de 2019.

[214] Sentencia C-434 de 2017.

[215] Id.

[216] Ver intervención del ciudadano Iván Cepeda Castro y otros.

[217] Id.

[218] Id.

[219] Id.

[220] Sentencia C-579 de 2001. _Cfr._ Sentencia C-937 de 2010.

[221] Id.

[222] Id. Sobre el particular, la Corte Constitucional concluyó, en la sentencia C-937 de 2010, que “ _para que la autonomía territorial pueda llevarse a cabo, ‘se requiere que al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente’, porque de lo contrario ‘sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía institucional’_ ”. _Cfr._ Sentencia C-219 de 1997.

[223] Id.

[224] Sentencia C-554 de 2007. _Cfr._ Sentencia C-077 de 2017.

[225] Sentencia C-346 de 2017.

[226] Sentencia C-937 de 2010.

[227] Sentencia C-077 de 2019.

[228] Sentencias C-937 de 2010 y C-579 de 2001. _Cfr_. Sentencias C-216 de 1994 y C-004 de 1993.

[229] Id. Sentencia C-937 de 2010: “ _la autonomía protegida constitucionalmente es la que tiene que ver con la gestión de los asuntos de interés propio de las entidades territoriales, es decir, los que solo a ellas atañen, pero no frente a cuestiones que se proyectan más allá del ámbito estrictamente local o regional_ ”. _Cfr._ Sentencias C-506 de 1996, C-497A de 1994, C-216 de 1994 y C-004 de 1993, entre otras.

[230] Id.

[231] Sentencia C-219 de 1997. _Cfr_. Sentencia C-438 de 2017: Los recursos endógenos “ _son los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias propias_ ”.

[232] Id.

[233] Sentencia C-447 de 1998. _Cfr._ Sentencia C-438 de 2017: Los recursos exógenos “ _son los recursos que se originan en fuentes externas de financiación, tales como las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, y los recursos transferidos a título de cofinanciación. Sobre este tipo de recursos el Legislador tiene mayor injerencia, pues puede definir su destinación_ ”.

[234] Sentencia C-346 de 2017.

[235] Id.

[236] Sentencias C-937 de 2010 y C-579 de 2001. _Cfr_. Sentencias C-216 de 1994 y C-004 de 1993.

[237] Sentencia C-009 de 2002. _Cfr._ Sentencias C-438 de 2017 y C-066 de 2003.

[238] Id. _Cfr._ Sentencia C-438 de 2017 y C-713 de 2008. Ver también Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2222 de 13 de mayo de 2015.

[239] Sentencia C-066 de 2003.

[240] Id. Sentencia C-438 de 2017: Por esta razón, “ _la exclusión de determinada renta del concepto de ingresos corrientes de la Nación en función de su destinación, sólo resulta contraria a la Carta cuando dentro de los fondos especiales se disponga la utilización de recursos que sean parte de los ingresos corrientes de la Nación (…) que, ni por su origen o características guarden relación con el objeto del fondo especial creado_ ”.

[241] Sentencia C-438 de 2017: “ _Las reglas relacionadas con la financiación de los fondos especiales de la Nación son las siguientes: (i) La denominación de los fondos especiales establecida en el EOP no vulnera la prohibición consagrada en el artículo 359 de la Constitución; (ii) Los fondos especiales constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja que rige el Presupuesto General de la Nación; (iii) La estipulación de los fondos especiales en el EOP no es contraria, a priori, a la definición constitucional de ingresos corrientes, prevista en el artículo 358 de la Carta; (iv) La reorientación de los recursos de los fondos especiales de la Nación no puede operar de forma ilimitada, ni para financiar proyectos de inversión a largo plazo; y (v) El artículo 30 del EOP no prevé una regla de derecho según la cual los recursos que integran los fondos especiales deban ser exclusivamente de índole nacional_ ”.

[242] Id. “ _Es decir, en ellos pueden concurrir dineros provenientes de entes territoriales o de otra naturaleza, en tanto la actividad fiscal y presupuestaria de las entidades territoriales debe articularse con las previsiones que establecen que Colombia es un Estado Unitario_ ”. _Cfr._ Sentencia C-617 de 2012.

[243] Sentencia C-617 de 2012.

[244] Id.

[245] Sentencia C-438 de 2017: “ _Algunos ejemplos de este tipo de fondos son: (i) el Fondo Antonio Nariño; (ii) el Fondo Adaptación; y (iii) el Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero (FOREC)_ ”.

[246] Id. “ _Algunos ejemplos de estos tipos de fondos son: (i) el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación; (ii) el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública; (iii) el Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros; y (iv) el Fondo Nacional de Calamidades_ ”. _Cfr._ Sentencia C-650 de 2003.

[247] Id.

[248] Id.

[249] Id. “ _En general, la determinación de la estructura de los fondos especiales hace parte del amplio margen de configuración del Legislador en la materia y las formas organizativas que incluyan un consejo o junta directiva, así como un director ejecutivo o un gerente han sido consideradas ajustas a la Carta, pues tienen una finalidad legítima que es la de garantizar la eficiencia en la administración y ejecución de recurso_ s”. _Cfr._ C-650 de 2003.

[250] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1106 del 8 de julio de 1998.

[251] Id.

[252] Sentencia C-066 de 2003.

[253] Sentencias C-937 de 2010 y C-579 de 2001. _Cfr_. Sentencias C-216 de 1994 y C-004 de 1993.

[254] Sentencia C-251 de 2011.

[255] Id.

[256] Id.

[257] Sentencia C-438 de 2017.

[258] Id.

[259] Sentencia C-194 de 2011.

[260] Sentencia C-193 de 2011 y C-251 de 2011.

[261] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[262] Id.

[263] Id.

[264] Id.

[265] Id.

[266] Id.

[267] Sentencia C-438 de 2017.

[268] Id.

[269] Sentencia C-466 de 2017.

[270] Id. _Cfr._ Sentencia C-367 de 1994.

[271] Id. _Cfr._ Sentencia C-193 de 2011: “ _las medidas adoptadas en la simplificación de los trámites contractuales del Fondo Nacional de Calamidades, se encuentran dirigidas a permitir la rápida atención de la ayuda humanitaria requerida y a evitar la extensión de sus efectos, dándose cumplimiento al requisito de finalidad_ ”. Sentencia C-218 de 1999: “ _el legislador extraordinario puede, como en esta ocasión se ha hecho, disponer la creación de entidades de naturaleza especial, por causa de su objeto –que es muy peculiar en este caso– y por las modalidades de operación que le son señaladas, con el propósito de permitirle que cumpla sus fines con eficiencia_ ”.

[272] Sentencia C-466 de 2017. _Cfr._ Sentencia C-251 de 2011: “ _la centralización de la administración de los recursos, de la toma de decisiones y de la gestión de los proyectos redunda en ahorro de tiempo y en la reducción de costos de transacción, lo que permite que la acción del Estado para responder a la emergencia sea más eficiente y eficaz_ ”.

[273] Sentencia C-251 de 2011: La creación del Fondo de Adaptación permite “ _la adopción de decisiones coordinadas, eficientes y con vocación de integralidad en materia de identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, y disposición y transferencia de recursos_ ”.

[274] Artículo 9 del Decreto 1547 de 1984: “ _Artículo 9º. De la destinación de los recursos del Fondo. La destinación de los recursos del Fondo estará sometida a las siguientes limitaciones: 1. Para atender necesidades que se originen en catástrofe, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional y previo concepto favorable del Comité Nacional de Emergencia a que se refiere el Decreto 3489 de 1982 no se podrá afectar: a) Más del 40% de los recursos disponibles del Fondo para la atención de emergencias y requerimientos inmediatos de la población. b) Más del 30% de los rendimientos percibidos por el Fondo en la atención de los costos de prevención y recuperación. 2. La sociedad fiduciaria de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional, no podrá afectar más del 40% de los recursos disponibles del Fondo Nacional de Calamidades cuando ocurran las circunstancias previstas en el inciso 4º del artículo 1º del presente Decreto_ ”.

[275] Informe del Departamento Administrativo de Presidencia de la República. Expediente RE-285.

[276] Sentencias C-466 de 2017, C-300 de 2011, C-241 de 2011 y C-149 de 2003, entre otras.

[277] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[278] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[279] Ver intervención del Departamento Administrativo de Presidencia de la República.

[280] Id.

[281] Ver considerando tercero del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[282] Ver considerando cuarto del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[283] Ver considerando séptimo del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[284] Ver considerando octavo del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[285] Ver considerando décimo del Decreto legislativo 444 de 2020.

[286] Ver considerandos undécimo a décimo sexto del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[287] Ver considerando tercero del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[288] Ver considerando cuarto del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[289] Ver considerando séptimo del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[290] Ver considerando décimo del Decreto legislativo 444 de 2020.

[291] Ver considerandos undécimo a décimo sexto del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[292] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[293] Considerando décimo tercero del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[294] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[295] Id.

[296] Id.

[297] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[298] Considerando décimo quinto del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[299] Considerando décimo sexto del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[300] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[301] Id [302] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[303] MinHacienda. Soporte Técnico del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[304] Id.

[305] Id.

[306] Ver considerando décimo octavo del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[307] Ver intervención del senador Antonio Sanguino Páez.

[308] Artículo 287 de la CP: “ _Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales_ ”.

[309] Artículo 287 de la CP. _Cfr_. Sentencia C-130 de 2018.

[310] Sentencia C-937 de 2010.

[311] Sentencia C-617 de 2012.

[312] Sentencia C-123 de 2014.

[313] Sentencia C-130 de 2018.

[314] Sentencias C-130 de 2018, C-358 de 2017, C-346 de 2017 y C-077 de 2012, entre otras.

[315] Las rentas _exógenas_ son las que provienen de fuentes externas a la entidad territorial, como “ _los aportes y las participaciones que la nación le transfiere a estas entidades_ ”, que incluye los recursos del Sistema General de Regalías y del Sistema General de Participaciones, así como “ _los recursos de crédito_ ” de las entidades territoriales. Ver sentencias C-130 de 2018, C-358 de 2017, C-346 de 2017 y C-077 de 2012, entre otras.

[316] Sentencia C-130 de 2018.

[317] Sentencia C-077 de 2012.

[318] Sentencia C-077 de 2012.

[319] Las rentas _endógenas_ son propias de las entidades territoriales, en tanto “ _su origen y recaudo tiene lugar directamente en el nivel local o regional, como resultado de decisiones e política interna_ ”. Un ejemplo de este tipo de rentas son los recursos provenientes de la explotación de bienes de propiedad de la entidad territorial o de los ingresos derivados de sus propios impuestos, tasas o contribuciones. Ver sentencias C-130 de 2018, C-358 de 2017, C-346 de 2017, C-077 de 2012 y C-937 de 2010, entre otras.

[320] Sentencia C-346 de 2017.

[321] Sentencia C-346 de 2017. Por ejemplo, el artículo 317 de la Constitución Política prevé que la ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la propiedad inmueble “ _a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción_ ”.

[321] Sentencia C-358 de 2017.

[322] Sentencia C-358 de 2017. La Corte Constitucional ha sostenido que el Legislador puede intervenir en la destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo en la sobretasa a la gasolina, “ _con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes_ ”.

[323] C-358 de 2017. Por ejemplo, en la sentencia C-089 de 2001, esta Corte declaró exequible una norma que fijó una destinación específica de una renta endógena. Para la Corte, esta medida constituía _“un mecanismo para contribuir al fortalecimiento de una institución que por su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del ámbito simplemente local_ ”.

[324] Sentencias C-130 de 2018 y C-346 de 2017.

[325] Sentencia C-251 de 2011.

[326] _Cfr._ Artículo 361 de la CP, Ley 1530 de 2012 y Decreto 1082 de 2015.

[327] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[328] Sentencia SU 095 de 2018.

[329] Id.

[330] _Cfr_. Sentencia SU 095 de 2018 y C-077 de 2012, entre otras.

[331] Id.

[332] Artículo 50 de la Ley 1530 de 2012: “ _Administración del Fondo de Ahorro y Estabilización. _ _Con los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización se constituirá un patrimonio autónomo denominado ‘Fideicomiso FAE’, que será administrado por el Banco de la República únicamente de conformidad con las normas del presente decreto, el reglamento y las cláusulas del contrato fiduciario_(…)”.

[333] Artículo 52 de la Ley 1530 de 2012: “ _Comité de Inversiones. _ _El Fideicomiso FAE contará con un Comité Inversiones, que estará constituido de la siguiente manera: El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, quien lo presidirá, el Ministro de Minas y Energía o su delegado y el Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado. El Gerente General del Banco de la República o su delegado y quien ejerza la supervisión del Fideicomiso FAE asistirán a las funciones del Comité de Inversiones con voz, pero sin voto. La secretaría del Comité estará a cargo del Banco de la República_(…)”.

[334] Artículo 49 de la Ley 1530 de 2012.

[335] Artículo 3 de la Ley 549 de 1999.

[336] Id.

[337] Artículo 3 de la Ley 549 de 1999.

[338] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[339] El artículo 2 de la Ley 549 de 1999 prevé que el pasivo pensional de las entidades territoriales se financiará con las transferencias de los recursos provenientes de: _(i)_ el situado fiscal “ _originado en los recursos recaudados por razón del impuesto a las transacciones financieras_ ”; _(ii)_ el Sistema General de Participaciones; _(iii)_ el Sistema General de Regalías, “ _en un porcentaje no superior al (7%)_ ”; _(iv)_ la “ _explotación del Loto Único Nacional_ ”; _(v)_ los aportes de la Nación, que corresponden al 10% de las privatizaciones y capitalizaciones nacionales y al 70% del recaudo del impuesto de timbre nacional; y, por último, _(vi)_ los aportes de las entidades territoriales, que se refieren al 15% de los ingresos “ _producto de la enajenación al sector privado de acciones o activos de las entidades territoriales_ ”, al 20% del recaudo del impuesto de registro y al 5% de los ingresos “ _corrientes de libre destinación del respectivo departamento_ ”.

[340] Artículo 3 de la Ley 549 de 1999.

[341] Artículo 3 de la Ley 549 de 1999.

[342] Artículo 287 de la CP.

[343] Sentencia C-1187 de 2000.

[344] Sentencia C-089 de 2001.

[345] Decreto Legislativo 417 de 2020.

[346] Artículo 3 de la Ley 549 de 1999.

[347] Sentencia C-1187 de 2000.

[348] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[349] Id.

[350] Id.

[351] Sentencia C-241 de 2011. Asimismo, ver las sentencias C-466 de 2017, C-300 de 2011, C-251 de 2011 y C-240 de 2011.

[352] Decreto Legislativo 417 de 2020.

[353] Id.

[354] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[355] Artículo 11 del Decreto Legislativo 417 de 2020.

[356] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[357] Id.

[358] Id.

[359] MinHacienda. Informe presentado el 4 de junio de 2020.

[360] Decreto Legislativo 417 de 2020.

[361] Sentencia C-1249 de 2001.

[362] Sentencia C-1249 de 2001.

[363] Sentencia C-617 de 2012.

[364] Sentencia C-713 de 2008 [365] Sentencia C-438 de 2017.

[366] Sentencia C-438 de 2017.

[367] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[368] “ _Por el cual se adicionan recursos al Fondo de Mitigación de Emergencias FOME, creado por el Decreto 444 de 2020, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y se dictan otras disposiciones_ ”.

[369] “ _Por el cual se adoptan medidas para crear una inversión obligatoria temporal en títulos de deuda pública, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica_ ”.

[370] “ _Por el cual se crea el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020_ ”.

[371] Id.

[372] Artículo 49 de la Ley 1530 de 2012.

[373] Sentencia C-862 de 2006.

[374] Sentencia C-435 de 2017.

[375] Sentencia C-435 de 2017.

[376] Como mecanismos para mantener el poder adquisitivo de las pensiones, el Legislador ha creado el beneficio de la mesada adicional y la indexación de la primera mesada pensional. _Cfr._ Sentencias C-435 de 2017 y C-862 de 2006.

[377] Artículo 50 de la Ley 1530 de 2012: “ _Las decisiones de inversión y de administración deben ser evaluadas en forma conjunta, en contexto con el portafolio de inversiones, no por el desempeño de una inversión individual sino como parte de una estrategia global de inversión, de acuerdo con los riesgos y rentabilidad determinados por la política de inversiones del fideicomiso. En algunos periodos determinados por condiciones adversas del mercado se podrán observar rentabilidades negativas_ ”.

[378] _Cfr._ Artículo 2.12.3.8.1.4 del Decreto 1068 de 2015.__

[379] Artículo 2.12.3.8.1.1 del Decreto 1068 de 2015.

[380] Sentencia C-435 de 2017.

[381] Sentencia C-435 de 2017. _Cfr_. gacetas de la Asamblea Nacional Constituyente No. 11, 72, 78 y 101.

[382] Sentencia C-435 de 2017.

[383] Sentencia C-241 de 2011.

[384] Sentencia C-241 de 2011.

[385] Sentencia C-241 de 2011.

[386] Sentencia C-241 de 2011.

[387] Sentencia C-241 de 2011.

[388] “ _Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica_ ”.

[389] Departamento Administrativo de Presidencia de la República. Informe presentado en el proceso RE-263.

[390] Departamento Administrativo de Presidencia de la República. Informe presentado en el proceso RE-263.

[391] Artículo 14 del Decreto 444 de 2020.

[392] Artículos 2.2.1.6.1 y ss. del Decreto 1068 de 2015. _Cfr_. MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[393] Sentencia C-241 de 2011.

[394] Id.

[395] Artículo 364 de la CP.

[396] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[397] BID. Políticas para combatir la Pandemia. Informe Macroeconómico de América Latina y el Caribe 2020.

[398] FMI. Reglas fiscales, cláusulas de escape y shocks de gran magnitud.

[399] BM. _Global Economic Prospects_ (junio, 2020)

[400] FMI. _Fiscal monitor: Policies to support people during the COVID-19 pandemic_ (abril, 2020).

[401] Fuente: MinHacienda. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020.

[402] Id.

[403] Id.

[404] Id.

[405] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[406] Ver considerando décimo octavo del Decreto Legislativo 444 de 2020.

[407] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[408] Id.

[409] Id.

[410] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[411] Id.

[412] Id.

[413] Id.

[414] Id.

[415] Id.

[416] Banco de la República. Informe presentado el 3 de abril de 2020.

[417] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[418] MinHacienda. Informes presentados el 13 de abril y 4 de junio de 2020.

[419] Id.

[420] Id.

[421] Id.

[422] Id.

[423] Id.

[424] Banco de la República. Informe presentado el 3 de abril de 2020.

[425] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[426] Id.

[427] Id.

[428] Id.

[429] Id.

[430] Id.

[431] Id.

[432] Id.

[433] Id.

[434] Id.

[435] Artículo 150.11 de la CP: “ _Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:_(…) _Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración_ ”.

[436] Artículo 30 del EOP: “ _Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público especifico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador_ ”.

[437] Sentencias C-466 de 2017, C-300 de 2011, C-241 de 2011 y C-149 de 2003, entre otras.

[438] Ver intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

[439] MinHacienda. Informe presentado el 4 de junio de 2020.

[440] Id.

[441] Decreto Legislativo 444 de 2020.

[442] Id.

[443] Decreto Legislativo 417 de 2020.

[444] Id.

[445] Id.

[446] Id.

[447] Id.

[448] Id.

[449] Id.

[450] Id.

[451] Id.

[452] Id.

[453] Id.

[454] Ver intervención del ciudadano Andrés Cometa Caicedo.

[455] Id.

[456] Sentencia C-027 de 2016. _Cfr_. Sentencias C-324 de 2009 y C-372 de 1994.

[457] Sentencia C-251 de 1996.

[458] Sentencia C-507 de 2008.

[459] Sentencia C-205 de 1995. _Cfr_. Sentencia C-506 de 1994. En múltiples oportunidades, la Corte ha reconocido que las erogaciones que el Estado otorga a título gratuito a favor de particulares surgen a partir de los deberes constitucionales y de las finalidades sociales del Estado, “ _con el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país, al tenerlos como criterios que responden a la concepción del Estado Social de Derecho_ ”. A título ilustrativo, tales subvenciones están autorizadas por la Constitución Política para: _(i)_ los subsidios en materia de servicios públicos domiciliarios (art. 368 C.P.); _(ii)_ el fomento de la investigación y transferencia de la tecnología (art. 71 C.P.);_(iii)_ el fomento a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras (art. 65 C.P.); _(iv)_ la adquisición de predios para los trabajadores agrarios (art. 64 C.P.) y _(v)_ la ejecución de proyectos de vivienda social y servicios públicos de salud y educación (arts. 49, 51 y 67 C.P.), entre otros _._

[460] Sentencia C-152 de 1999.

[461] Id.

[462] Id.

[463] Sentencias C-027 de 2016._Cfr_. Sentencia C-712 de 2002.

[464] Sentencia C-507 de 2008.

[465] Id.

[466] Id.

[467] Id.

[468] Id.

[469] Id.

[470] Sentencias C-027 de 2016 y C-507 de 2008.

[471] Sentencias C-027 de 2016 y C-324 de 2009.

[472] Id.

[473] Id.

[474] Id.

[475] Id.

[476] Id.

[477] Id.

[478] Sentencias C-507 de 2008, C-022 de 2004, C-1168 de 2001 y C-254 de 1996.

[479] Sentencia C-324 de 2009.

[480] Sobre el contenido y el alcance de la intervención del Estado en la economía ver, entre otras, la sentencia C-148 de 2015. “ _El artículo anterior supone en consecuencia, dos circunstancias. La primera, el reconocimiento de que la Carta le concede la dirección general de la Economía al Estado (334 C.P). En segundo lugar, el hecho adicional de que la norma delimita también los atributos de la intervención que propone, al señalar que es por mandato de la ley, que dicha intervención se puede hacer, y al establecer una serie de actividades económicas en las que recaerá particularmente la intervención, junto con la designación de una serie de objetivos concretos para el efecto.__// De esta forma, el artículo que se describe, en el segundo caso, delimita el ámbito de la intervención de la economía en el que actuará, indicando que: (i) ésta se adelantará por intermedio de la ley; (ii) frente a ciertas actividades -que pretenden abarcar de manera global los diferentes ámbitos económicos de la sociedad-, y que ello se hará, (iii) atendiendo ciertos objetivos puntuales. Estos presupuestos, evidencian los lineamientos concretos que competen a las denominadas leyes de intervención económica. // El artículo que se describe, en efecto, señala que habrá intervención por mandato de la ley en las siguientes actividades: a) en la explotación de los recursos naturales; b) en el uso del suelo; c) en la producción, distribución y consumo de los bienes y d) en los servicios públicos y privados_”.

[481] Sentencias C-148 de 2015, C-228 de 2010 y C-150 de 2003.

[482] Sentencia C-150 de 2003. “ _El Estado interviene genéricamente, para_ _cumplir objetivos_ _relacionados con la protección social, la redistribución o la estabilización económica_ ”.

[483] Sentencia C-148 de 2015. La intervención del Estado en la economía “ _cuenta con objetivos específicos que fungen como directrices básicas para el Estado, así: a) en cuanto a objetivos de eficiencia y estabilidad económica, intervendrá para, la racionalización de la economía, con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes;__alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho y para dar pleno empleo a los recursos humanos; b) en aspectos de equidad y distribución, intervendrá con el objetivo de lograr una distribución equitativa de oportunidades y los beneficios del desarrollo y el acceso efectivo a bienes básicos; c) en lo concerniente al desarrollo económico y la competitividad, intervendrá con el objetivo de promover la productividad y competitividad, el desarrollo armónico en las regiones y la preservación de un ambiente sano_”.

[484] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[485] Id.

[486] Ver la intervención de los ciudadanos Catalina Cardozo Arango y otro.

[487] Id.

[488] Sentencia C-805 de 2001. _Cfr_. “ _En los anteriores términos, no resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria_ ”.

[489] Ver intervención de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales.

[490] Id.

[491] Sentencias C-937 de 2010 y C-579 de 2001. Cfr. Sentencias C-216 de 1994 y C-004 de 1993.

[492] Ver, entre otras, las sentencia C-438 de 2017.

[493] Ver, entre otras, las sentencias C-438 de 2017, C-009 de 2012 y C-066 de 2003.

[494] Ver intervenciones de la Alcaldía de Bogotá, la Universidad Externado de Colombia, Dejusticia, la Comisión Colombiana de Juristas y de la senadora Angélica Lozano Correa.

[495] Ver intervención de Dejusticia. _Cfr_. intervenciones de la Alcaldía de Bogotá, la Universidad Externado de Colombia, la Comisión Colombiana de Juristas y de la senadora Angélica Lozano Correa.

[496] Universidad Externado de Colombia. _Cfr_. Intervención de la Alcaldía de Bogotá.

[497] Id.

[498] Ver intervención del senador Iván Cepeda Castro y otros.

[499] Id.

[500] Decreto 417 de 2020.

[501] Id.

[502] MinHacienda. Informe presentado el 22 de abril de 2020.

[503] _Financial Inclusion Report._ Superintendencia Financiera de Colombia. 2018. El 81.4% de los colombianos adultos tiene acceso al sistema financiero colombiano.

[504] MinHacienda. Informe presentado el 22 de abril de 2020.

[505] Naciones Unidas. _World Economic Situation Prospects. Key forecasts and prospects_. 13 de mayo de 2020.

[506] Creado mediante el artículo 48 de la Ley 546 de 1999, “ _c_ _on el propósito de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda referida al índice de precios al consumidor, autorízase la creación de un Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria que será administrado por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional_ ”. El artículo 2.10.1.1.3 del Decreto 1068 de 2015 dispone que, para la administración del FRECH, el BanRep y el MinHacienda suscribirán un convenio, por medio del cual se dispone que, entre otros, _(i)_ las operaciones de tesorería que debe llevar a cabo el FRECH se deben sujetar a las normas legales vigentes y que _(ii)_ las operaciones de transferencia temporales de valores se sujetarán a lo previsto por el artículo 2.36.3.1.1 y subsiguientes del Decreto 2555 de 2010. La cláusula quinta del Convenio de Administración del FRECH prescribe que el Banrep _(i)_ debe invertir los recursos del FRECH en los términos y condiciones que determine el Comité de Inversiones y _(ii)_ está facultado para realizar transferencia temporal de valores, con base en los lineamientos y las directrices del Comité de Inversión del FRECH.

[507] El BanRep, en su calidad de administrador del FRECH, está facultado para realizar operaciones de transferencia temporal de valores, bajo los lineamientos del Comité de Inversiones previsto por el artículo 7 del Decreto 2670 de 2000. _Cfr_. Convenio de Administración entre el BanRep y el MinHacienda.

[508] Art. 371 de la Constitución Política.

[509] Arts. 12 de la Ley 31 de 1992 y 68 de los Estatutos del BanRep.

[510] A título ilustrativo, el FRECH “ _permite a las entidades financieras autorizadas, que tienen títulos respaldados por cartera hipotecaria o certificados de depósitos a término, el acceso a títulos admisibles que podrán ser utilizados por la entidad financiera para las operaciones de liquidez que eventualmente llegare a autorizarle el Banco de la República_ ”.

[511] MinHacienda. Respuesta al auto de pruebas de 31 de marzo de 2020.

[512] Id.

[513] Id.

[514] Informe de Actualidad del Sistema Financiero de la Superintendencia Financiera de Colombia.

[515] Según el mismo informe, la cartera vigente se distribuye en $245.6 billones en la modalidad comercial, $152.5 billones en la modalidad de consumo, $67.5 billones en al modalidad de vivienda y $12.4 billones en al modalidad de microcrédito.

[516] MinHacienda. Informe presentado el 22 de abril de 2020.

[517] Id.

[518] Id.

[519] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[520] Id.

[521] Id.

[522][https://www.bancomundial.org/es/news/infographic/2017/10/12/politicas-prociclicas-politicas-contraciciclas](https://www.bancomundial.org/es/news/infographic/2017/10/12/politicas-prociclicas-politicas-contraciciclas).

[523] Gutiérrez, E, Rudolph, H. P, Homa, T, Beneit E.B (2011). “ _Development Banks: Role and Mechanisms to Increase their Efficiency_ ”. Policy Research Working Paper, num. WPS. 5729. World Bank.

[524] Id.

[525] Id.

[526] Id.

[527] https://www.worldbank.org/en/topic/financialsector/coronavirus [528] United Nations World Economic Situation and Prospects (WESP) mid-2020 report. 13 of May of 2020. _Cfr_. Organizacio´n Mundial del Comercio (OMC), “ _Trade forecast press conference_ ”, 8 of April of 2020. https://www.wto.org/english/news_e/spra_e/spra303_e.htm.

[529] Global Economic Prospects – June 2020. World Bank.

[530] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). _Informe sobre el impacto económico en América Latina y el Caribe de la enfermedad por Coronavirus COVID-19. 26 de marzo de 2020._

[531] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[532] Id.

[533] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020. Los subsidios a garantías y tasas de interés son mecanismos frecuentemente incluidos en las medidas económicas para enfrentar la emergencia por COVID-19. De un lado, los subsidios a garantías “ _están siendo ampliamente utilizadas alrededor del mundo para aliviar problemas de liquidez. En ese sentido, Austria implementó un programa de garantías para prestamos a pequeñas y medianas empresas en el sector turismo por cien millones de euros (…) También Bélgica aprobó un fondo de cien millones de euros para dar garantáis a empresas que busquen financiar su capital de trabajo. En América Latina, Chile capitalizó el Banco del Estado en 500 millones de dólares para que ese aumente los desembolsos de créditos y garantías estatales para créditos. Otros países que han incluido garantías para financiar diferentes tipos de líneas de crédito a empresas afectadas por caídas en la demanda incluyen a Letonia, España, Suecia, Turquía, entre otros_ ”. De otro lado, los subsidios a tasas de interés también han sido implementados por varios países. Por ejemplo, “ _en Japón, las firmas cuyas ventas se hayan reducido en más de 5% debido al COVID-19 pueden obtener créditos a bajas tasas de interés hasta por 60 millones de yenes. En la misma dirección, Corea del Sur expandió los créditos con bajos intereses a pequeñas empresas. En suiza, las empresas afectadas podrán tomar créditos hasta por 500.000 francos a 0% de interés y hasta por 20 millones de francos a 0.5% de interés. Estos créditos están asegurados por la confederación_ ”.

[534] Id.

[535] Id.

[536] Id. Al respecto, “ _para facilitar el acceso de los hogares y las micro, pequeñas y medianas empresas al acceso a crédito, con cargo a los recursos del FOME se subsidiará el 50% de las comisiones de las garantías expedidas por el Fondo Nacional de Garantías_ ”.

[537] Id.

[538] Id.

[539] Id. “ _Debe tenerse en cuenta que, en periodos de recesión económica, de volatilidad e incertidumbre de los mercados y de falta de liquidez, es común observar tasas de interés que incluso llegan a ser negativas_ ”.

[540] BanRep. Informe de 3 de abril de 2020. “ _El uso de estos recursos tiene una tasa de retorno económica positiva, así no tenga una tasa de retorno financiera positiva_ ”.

[541] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). _Informe sobre el impacto económico en América Latina y el Caribe de la enfermedad por Coronavirus COVID-19. 26 de marzo de 2020._

[542] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). _Informe sobre el impacto económico en América Latina y el Caribe de la enfermedad por Coronavirus COVID-19. 26 de marzo de 2020._

[543] MinHacienda. Respuesta al auto de pruebas de 31 de marzo de 2020. _Cfr_. Al respecto, el BanRep señaló que “ _la decisiva respuesta fiscal que requiere la crisis generada por el COVID-19 necesariamente implica incurrir en costos que deben ser atendidos_ ”.

[544] En sentido similar, el BanRep señaló que “ _la crisis del COVID-19 genera gastos extraordinarios en infraestructura, personal e insumos médicos, que no están contemplados en el presupuesto asignado para el 2020_ ”.

[545] Id.

[546] MinHacienda. Intervención de 16 de abril de 2020.

[547] Id.

[548] Ver intervención de la Universidad Externado de Colombia.

[549] BanRep. Informe de 13 de abril de 2020.

[550] Id.

[551] Fuente: DANE.

[552] Fuente: MinHacienda.

[553] Fuente: Bancolombia.

[554] Fuente: MinHacienda.

[555] Sentencias C-009 de 2002 y C-241 de 2011.

[556] Id.

[557] Ver intervención de la senadora Angélica Lozano Correa.

[558] Ver intervención de la Comisión Colombiana de Juristas.

[559] Ver intervención de la Universidad Externado de Colombia.

[560] Ver intervención de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales.

[561] Sentencia C-548 de 1994.

[562] Sentencia C-035 de 2016.

[563] Sentencia C-244 de 2011.

[564] Sentencia C-579 de 2001. Cfr. Sentencia C-472 de 1992.

[565] Id.

[566] Id. “ _Existen asuntos que por su misma naturaleza pertenecen al nivel nacional: regulación de la navegación aérea o marítima, defensa nacional, cambios, moneda, crédito, comercio exterior, relaciones internacionales, control de la actividad financiera y bursátil_ ”.

[567] Sentencias C-304 de 2019 y C-104 de 2016.

[568] Sentencias C-521 de 2019, C-304 de 2019, C-296 de 2019, C-248 de 2019 y C-063 de 2018, entre otras.

[569] MinHacienda. Informe presentado el 13 de abril de 2020.

[570] Id.

[571] Id.

[572] Sentencias T-481 y T-696 de 2000.

[573] Sentencia C-867 de 2001.

[574] Sentencias C-607 de 2012 y C-824 de 2004