Concepto 14288 de 2021

CONCEPTO 14288 DE 2021 ( Junio 03) Señor RAMIRO REYES GARZÓN E-mail:[regario3@yahoo.es](mailto:regario3@yahoo.es) Carrera 30 No. 26 – 31. Apartamento 202. Bloque C Bogotá D.C. Ref: DPC 916-21. Oficio recibido en el Centro de Atención al Ciudadano con No. 1- 2021-12214. Cordial saludo señor Reyes, Con relación a las inquietudes por usted formuladas, inherentes al asunto de la referencia, esta oficina se permite hacer las siguientes consideraciones frente a cada uno de sus interrogantes: 1. _“¿La indagación preliminar está incluida dentro del proceso de responsabilidad fiscal y de jurisdicción coactiva, (sic) disciplinarios y administrativos sancionatorios fiscales”._ FUNDAMENTO JURÍDICO Al tenor de lo dispuesto por el Procedimiento para Generar los Productos del Proceso de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, versión 8.0, contenido en la Resolución Reglamentaria [005](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=90658) de 3 de febrero de 2020[1], expedida por el Contralor de Bogotá D.C. la indagación preliminar es una “ _etapa pre-procesal oficiosa, independiente del proceso de responsabilidad fiscal[2]_, aunque sus resultados pueden conducir al inicio del mismo”. Su fundamento legal se encuentra en el artículo [39](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5725#39) de la Ley 610 de 2000, modificado por el artículo 135 del Decreto Ley 403 de 2020 y su objeto es verificar la competencia del órgano fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal, determinar la entidad afectada e identificar a los servidores públicos y a los particulares que hayan causado el detrimento o intervenido o contribuido a él[3]. De otra parte, el proceso de responsabilidad fiscal, entendido como “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”[4] se inicia con el auto de apertura, el que, según el artículo [40](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5725#40) de la citada Ley 610 de 2000, se profiere “ _cuando_ ___de la indagación preliminar_, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo”. (el subrayado no es del texto original). Ahora bien, el proceso de jurisdicción coactiva, tiene como fundamento obtener el pago de las obligaciones derivadas de los fallos con responsabilidad fiscal, las resoluciones ejecutoriadas que impongan multas fiscales, y las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal.[5] El proceso disciplinario, entre tanto, como lo consagra el artículo [152](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4589#152) de la Ley 734 de 2002, se inicia con la investigación disciplinaria, “cuando, con fundamento en la queja, en la información recibida _o en la indagación preliminar_, se identifique al posible autor o autores de la falta disciplinaria”. (el subrayado no es del texto original). A su vez, el proceso administrativo sancionatorio fiscal, regulado por los artículos [78](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=91404#78) y siguientes del Decreto Ley 403 de 2020, “propende por el debido ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, la protección del patrimonio público y el cumplimiento de los principios constitucionales y legales del control y la gestión fiscal” y conforme con el artículo [88](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=91404#88) ibídem, “se tramitará en lo no previsto en el presente decreto ley, por lo dispuesto en el (sic) Parte Primera, Título III, Capítulo III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en las normas que lo modifiquen o sustituyan”. En tal sentido, precisa el inciso segundo del artículo [47](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41249#47) de la Ley 1437 de 2011: “Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. _Cuando como resultado de averiguaciones preliminares_, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. _Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo_ en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso”. (el subrayado no es del texto original). CONCLUSIÓN La indagación preliminar no hace parte de la estructura del proceso de responsabilidad fiscal ni del proceso disciplinario ni tampoco del proceso administrativo sancionatorio fiscal; sólo constituye una forma de inicio de los mismos[6]. 1. "De acuerdo con el numeral 1. Qué sucede si la entidad pública a nivel Bogotá, tiene una dirección denominada DRI (Dirección de Reacción Inmediata) dedicada únicamente a realizar indagaciones preliminares, pero a la vez, hay una Dirección Sectorial que realiza también indagaciones preliminares, llámese Dirección de Salud, tienen la misma validez, derechos y beneficios (sic)”. FUNDAMENTO JURÍDICO De conformidad con el artículo [29](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=67734#29) del Acuerdo Distrital 658 de 2016[7], dentro de las funciones de la Dirección de Reacción Inmediata -DRI- se encuentran las siguientes: “(…) 2. Adelantar, cuando el Contralor de Bogotá D.C. lo asigne, las auditorías especiales o investigaciones relacionadas con hechos de impacto en el Distrito Capital, que exijan la intervención inmediata de la Contraloría de Bogotá D.C. por el riesgo inminente de pérdida o afectación indebida del patrimonio público. 3. Dirigir y coordinar la operación de grupos especiales de reacción inmediata revestidos con facultades de policía judicial para que garanticen la pronta recolección de pruebas y la orientación igualmente inmediata de la investigación a que haya lugar. 4. Participar en la orientación del proceso de Vigilancia y Control a la Gestión Fiscal y el proceso de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva en el que converjan diferentes sectores, para avocar con celeridad y prontitud las indagaciones preliminares y/o procesos de responsabilidad fiscal que demanden una intervención inmediata y urgente de la Contraloría de Bogotá D.C. (…) 6. Adelantar las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad fiscal que le sean asignados por el Contralor de Bogotá D.C. 7. Promover ante las autoridades competentes el inicio de procesos penales o disciplinarios que se deriven del resultado de las indagaciones preliminares o del ejercicio auditor. 8. Acompañar, apoyar y asesorar a las Direcciones Sectoriales de Fiscalización en la realización de auditorías a los diferentes sujetos de control, cuando por disposición y criterio del Contralor de Bogotá D.C. las circunstancias lo exijan. 9. Proyectar pronunciamientos y estudios especiales, determinando si es del caso el respectivo hallazgo y su traslado a la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva. 10. Adelantar los procesos sancionatorios fiscales derivados del ejercicio fiscalizador e imponer las sanciones a que haya lugar, de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia. (…)”. El artículo [47](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=67734#47) ibidem[8], al referirse a las funciones de las Direcciones Sectoriales de Fiscalización, dentro de las cuales se encuentra la Dirección Sector Salud, consagra, entre otras, las siguientes: “1. Responder ante el Contralor de Bogotá D.C. por el ejercicio de la vigilancia y control a la gestión fiscal de las entidades, los servidores públicos y los particulares que ejerzan funciones o manejen fondos y bienes del Distrito Capital en el sector de su competencia. 2. Adelantar las indagaciones preliminares a que haya lugar, en orden a verificar la ocurrencia de hechos generadores de daño al patrimonio distrital e identificar los presuntos responsables de su causación, al cabo de la cual solamente procederá el archivo de las diligencias o el traslado a la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, con el fin de que se de apertura al respectivo proceso de responsabilidad fiscal. (…) 5. Imponer en primera instancia, en los términos establecidos en la ley, las sanciones correspondientes a los sujetos de control cuando incumplan las instrucciones o términos establecidos por la Contraloría de Bogotá D.C. y a quienes impidan u obstaculicen en cualquier forma el ejercicio de la vigilancia y control fiscal. (…) 8. Responder por los resultados e informes de vigilancia y control a la gestión fiscal de su respectivo sector y adelantar directamente y de oficio las acciones, las denuncias y las demás actuaciones que correspondan con el objeto de garantizar la transparencia, la eficiencia y la eficacia de la vigilancia y control fiscal. (…)”. Se colige que la Dirección de Reacción Inmediata -DRI- no se limita a adelantar indagaciones preliminares[9], ya que, además, promueve procesos de responsabilidad fiscal[10], procesos administrativos sancionatorios fiscales[11] y auditorías especiales relacionadas con hechos de impacto para el Distrito Capital, que le asigne el Contralor de Bogotá D.C.,[12] promueve el inicio de procesos penales o disciplinarios derivados de las indagaciones preliminares o del proceso auditor (compulsando copias) y participa en la orientación del Proceso de Vigilancia y Control a la Gestión Fiscal y el Proceso de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, en los que converjan diferentes sectores. CONCLUSIÓN La competencia para el conocimiento, trámite y decisión de las indagaciones preliminares en la Contraloría de Bogotá D.C. la tiene la Dirección de Reacción Inmediata _y las Direcciones Sectoriales de Fiscalización, las Subdirecciones de Fiscalización y la Subdirección de Gestión Local[13]_, de donde emerge que por tratarse de una norma procesal[14], es de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, ya que hace parte de un procedimiento[15] del Proceso de Vigilancia y Control a la Gestión Fiscal y en los dos casos, con idénticas facultades, deberes y efectos. _3. “Qué sucede con las indagaciones preliminares realizadas por la sectorial para esta época de Emergencia Sanitaria, donde han emitido Resoluciones de Suspensión de Términos. Tiene la misma connotación o aplicación del DRI o no tiene los mismos derechos y beneficios o responsabilidades. (sic)_ FUNDAMENTO JURÍDICO Todos los actos administrativos, proferidos por el Contralor de Bogotá D.C., mediante los cuales se suspendieron los términos -para la preservación de la salud y la mitigación del riesgo causado por el COVID-19- se refirieron a los procesos de responsabilidad fiscal, de jurisdicción coactiva, disciplinarios y administrativos sancionatorios fiscales, más no a las indagaciones preliminares, de donde se desprende que las mismas[16] debieron tramitarse de conformidad con los términos y condiciones previstos por la Ley [610](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5725) de 2000, con las modificaciones introducidas por el artículo [135](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=91404#135) del Decreto Ley 403 de 2020 y la Resolución Reglamentaria [024](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=101045) de 2020[17]. Una vez avocado el conocimiento, cualquiera sea la dependencia competente, la sustanciación, la ritualidad, el alcance y efectos de tal actuación administrativa, se rige por las mencionadas disposiciones que la regulan, las que, en todo caso,[18] remiten al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estatuto que en su artículo [3](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41249#3)° prevé lo siguiente: _“T_ _odas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales._ _Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad”._ CONCLUSIÓN Los términos previstos para el trámite de las indagaciones preliminares no fueron suspendidos por las resoluciones expedidas para la preservación de la salud y la mitigación del riesgo causado por el COVID-19. Con fundamento en los anteriores argumentos, se rinde el concepto por usted solicitado, no sin antes precisar que el alcance del mismo es el previsto en el artículo [28](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41249#28) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo [1](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62152#1)° de la Ley 1755 de 2015. Atentamente, SEBASTIÁN JOSÉ BITAR ARANGO Jefe Oficina Asesora Jurídica (E) C.C. Centro de Atención al Ciudadano. Proyectó. Otoniel Medina Vargas. NOTAS DE PIE DE PÁGINA * * * [1] "Por la cual se asigna competencia para el trámite de los Procesos de Responsabilidad Fiscal y de Jurisdicción Coactiva, se modifican los procedimientos y se dictan otras disposiciones". [2] Se subraya. [3] Memorando 3-2021-17927 de 2 de junio de 2021, suscrito por la Directora de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva. [4] Artículo [1](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=91404#1)° de la Ley 610 de 2000. [5] Artículo [109](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=91404#109) del Decreto Ley 403 de 2020. [6]También se pueden iniciar por queja, denuncia, por hallazgo fiscal o de oficio, según el proceso del cual se trate. [7] Modificado por el artículo [7](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=68617#7)° del Acuerdo 664 de 2017. [8] Modificado por el artículo [15](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=68617#15) del Acuerdo 664 de 2017. [9] Resolución Reglamentaria 024 de 2020. [10] Resolución Reglamentaria [005](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=90658) de 2020. [11] Resolución Reglamentaria [025](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=85246) de 2020. [12] Resolución Reglamentaria [026](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=85306) de 2019. [13] Por hechos relacionados con la gestión fiscal de los sujetos de vigilancia y control fiscal asignados y que no estén siendo materia de actuaciones por parte de la Dirección de Reacción Inmediata. [14] Los señalados actos administrativos que les otorgan competencia, al igual que las resoluciones reglamentarias que contienen el procedimiento para adelantar indagación preliminar, dentro del Proceso de Vigilancia y Control a la Gestión Fiscal -PVCGF. [15] cuyo objeto es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. [16] Las adelantadas tanto por las Direcciones Sectoriales de Fiscalización, las Subdirecciones de Fiscalización y la Subdirección de Gestión Local como por la Dirección de Reacción Inmediata. [17] “Por la cual se actualiza el Procedimiento para la Indagación Preliminar en la Contraloría de Bogotá, D.C., se asignan competencias y se dictan otras disposiciones". [18] Por virtud de lo dispuesto por el artículo [66](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5725#66) de la Ley 610 de 2000