Sentencia C-449 de 2022

SENTENCIA C-449 DE 2022

(Diciembre 07)

Referencia: Expediente D-14796 Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo [37](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=119961#37) de la Ley 2195 de 2022, “ _por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones_ ”. Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA **I.

Antecedentes 1. El 26 de abril de 2022, los ciudadanos María Fernanda Cruz Rodríguez, Gabriela Silva Mojica y Juan José Gómez Urueña presentaron demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra de la expresión “ _sin ser gestores fiscales_ ”, prevista por el artículo [37](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=119961#37) de la Ley 2195 de 2022 (expediente D-14796). Asimismo, el 5 de mayo de 2022, los ciudadanos María Valentina Cardona Sánchez, Juan Sebastián Gómez Grisales y Samuel Velásquez Corrales presentaron otra demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo [37](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=119961#37) de la Ley 2195 de 2022 (expediente D-14807). 2. En la sesión de 26 de mayo de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió acumular estas demandas, y repartirlas a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera[1]. 3. Mediante el auto de 10 de junio de 2022, la magistrada sustanciadora inadmitió dichas demandas, por cuanto no cumplían con la carga mínima de argumentación exigida para las demandas de acción pública de inconstitucionalidad. 4. Tras la presentación oportuna del escrito de subsanación[2], por medio del auto de 6 de julio de 2022, la magistrada sustanciadora: _(i)_ admitió un cargo de inconstitucionalidad formulado en la demanda D-14796 y _(ii)_ rechazó los otros pretendidos cargos de inconstitucionalidad incluidos en las demandas D-14796 y D-14807. En dicha providencia, la magistrada sustanciadora ordenó _(i)_ fijar en lista el proceso; _(ii)_ correr traslado a la Procuradora General de la Nación (en adelante, PGN), para que rindiera el concepto de rigor, y, por último, _(iii)_ comunicar la iniciación de este proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República y a los ministros del Interior y de Justicia, así como al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, a la Auditora General de la República y al Defensor del Pueblo. Asimismo, invitó a participar en este proceso a los senadores de la República y representantes a la Cámara que fueron autores y ponentes del proyecto de Ley 341 de 2020 (Senado) y 369 de 2021 (Cámara), así como a múltiples entidades y universidades[3]_._ II.

Norma demandada 5. La Ley [2195](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=119961) de 2022 fue sancionada y promulgada por el presidente de la República el 18 de enero de 2022. Esta ley fue publicada en el Diario Oficial número 51.921 del mismo día. A continuación, se transcribe el aparte demandado: _“LEY 2195 DE 2022_ __ _(enero 18)_ __ _Diario Oficial No. 51.921 de 18 de enero de 2022_ __ _PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA_ __ _Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones_ __ _EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA_ __ _DECRETA:_ __ _(…)_ __ _Artículo 37. Responsabilidad fiscal de las personas que ocasionen daños al Estado. Los particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción de daños al patrimonio público y que,_sin ser gestores fiscales_, con su acción dolosa o gravemente culposa ocasionen daños a los bienes públicos inmuebles o muebles, serán objeto de responsabilidad fiscal en los términos del artículo 4 de la Ley 610 de 2000 y demás normas que desarrollan la materia._ __ _Para estos efectos, una vez se abra la correspondiente noticia criminal, la Fiscalía General de la Nación remitirá copia e informará lo correspondiente al órgano de control fiscal competente y a la Procuraduría General de la Nación”._ __ III.

Demanda 6. Los demandantes formularon 3 pretendidos cargos de inconstitucionalidad: 2 en la demanda D-14796 y 1 en la D-14807. En relación con la demanda D-14796, la magistrada sustanciadora admitió uno de los cargos, y rechazó el otro. En relación con la demanda D-14807, la magistrada sustanciadora rechazó el único pretendido cargo de inconstitucionalidad formulado. Los siguientes cuadros sintetizan esta decisión: | Expediente D-14796 --- Pretendido cargo de inconstitucionalidad | Decisión** La expresión “ _sin ser gestores fiscales_ ”, prevista por el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022, vulnera los artículos 119, 267 y 268.5 de la Constitución Política | Admitido. La expresión “ _sin ser gestores fiscales_ ”, prevista por el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022, vulnera el artículo 13 de la Constitución Política | Rechazado, por cuanto no cumple los requisitos específicos de los cargos por igualdad.

Expediente D-14807 --- Pretendido cargo de inconstitucionalidad | Decisión El artículo 37 de la Ley 2195 de 2022 vulnera los artículos 13, 267 y 268 de la Constitución Política | Rechazado, por cuanto no fue corregida de manera oportuna.

7. _Cargo admitido_. _Vulneración de los_ _artículos 119, 267 y 268.5 de la Constitución Política._ Los demandantes consideran que la expresión “ _sin ser gestores fiscales_ ”, prevista por el artículo [37](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=119961#37) de la Ley 2195 de 2022, es incompatible con los artículos [119](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#119), [267](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#267) y [268.5](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#268.n.5) de la Constitución Política. En su opinión, “ _mientras que las normas constitucionales señalan que la gestión fiscal es un presupuesto básico de las funciones de vigilancia y control fiscal; la norma demandada faculta a la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales para declarar responsables a los particulares que no ejerzan gestión fiscal_ ”[4]. En otros términos, explicaron que “ _la gestión fiscal es un elemento constitucional que limita las competencias de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales y, además, constituye un requisito sine qua non de la responsabilidad fiscal_ ”[5]. Para los actores, “ _la expresión acusada se enmarca dentro del ejercicio de la función de la CGR, es decir, la vigilancia de los fondos públicos, sin embargo, se extralimita en la competencia de la misma, al encargarle la determinación de la responsabilidad de los particulares no gestores fiscales_ ”[6].

**IV.

Intervenciones**

8. La Corte recibió 3 escritos de intervención en este proceso. Estos escritos fueron presentados por: _(i)_ la Contraloría General de la República (en adelante, CGR), _(ii)_ la Universidad Externado de Colombia y _(iii)_ el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo. La siguiente tabla relaciona cada interviniente con su respectiva solicitud:

Interviniente | Solicitud ---|--- Contraloría General de la República | Inhibición y, en subsidio, exequibilidad. Universidad Externado de Colombia | Exequibilidad condicionada. Juan Diego Buitrago Galindo | Inexequibilidad.

**V.

Concepto de la Procuradora General de la Nación**

9. El 26 de agosto de 2022, la PGN solicitó a la Corte Constitucional que “ _disponga estarse a lo resuelto en la sentencia que adopte en el proceso D-14763_ ”[7], en el marco del cual “ _pidió declarar la exequibilidad_ ”[8] de la norma demandada[9]. Sobre el particular, afirmó que la demanda “ _no está llamada a prosperar, porque el actor desconoce el carácter amplio e integral del modelo de vigilancia y control establecido en la Constitución, el cual (…) autoriza a las contralorías adelantar juicios de responsabilidad en contra de particulares que afecten el patrimonio público aún si carecen la condición de gestores fiscales_ ”[10]. Sin embargo, señaló que “ _es claro que no cualquier particular puede resultar fiscalmente responsable, ya que tal posibilidad está restringida a aquel que tenga un vínculo de tal entidad con un servidor público o con un privado que administren bienes del Estado_ ”[11]. Por esta razón, la PGN solicitó que, “ _conforme a las precisiones reseñadas, declare su exequibilidad_ ”[12].

**VI.

CONSIDERACIONES:

**1.

Competencia**

10. La Corte Constitucional es competente para ejercer control de constitucionalidad respecto de la norma demandada de la Ley 2195 de 2022. Esto, habida cuenta de la competencia prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política.

**2.

Delimitación del asunto, cuestión previa, problema jurídico y metodología de la decisión**

11. _Delimitación del asunto._ Mediante el auto de 6 de julio de 2022, la magistrada sustanciadora admitió uno de los cargos formulados en la demanda de inconstitucionalidad correspondiente al expediente D-14796. Este cargo cuestionó la constitucionalidad de la expresión “ _sin ser gestores fiscales_ ”, prevista por el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022. Los demandantes consideran que dicha expresión es incompatible con los artículos 119, 267 y 268.5 de la Constitución Política. En concreto, ellos manifestaron que estas normas constitucionales “ _l_ _imitan la competencia de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales a la vigilancia de la gestión fiscal que ejerzan los servidores públicos y los particulares_ ”[13]. La presente decisión tendrá por objeto examinar la constitucionalidad del referido contenido normativo, con fundamento en el mencionado cargo de inconstitucionalidad.

12. _Cuestión previa_. Habida cuenta del concepto de la PGN, previo al examen de constitucionalidad de la norma cuestionada, la Sala analizará si se configura cosa juzgada constitucional respecto del contenido normativo demandado, en relación con lo dispuesto en la sentencia C-438 de 2022.

13. _Problema jurídico_. De superarse la referida cuestión previa, la Sala Plena resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La expresión “ _sin ser gestores fiscales_ ”, prevista por el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022, vulnera los artículos 119, 267 y 268.5 de la Constitución Política, en tanto extiende la responsabilidad fiscal a particulares que no ejercen gestión fiscal?

14. _Metodología_. La Sala examinará si, en el asunto _sub examine_ , se configura cosa juzgada constitucional. De no ser así, analizará si el contenido normativo demandado vulnera los artículos 119, 267 y 268.5 de la Constitución Política.

__ **3.

La configuración de la cosa juzgada constitucional en el asunto _sub judice_.__ Reiteración de jurisprudencia**[14]

15. El artículo 243 de la Constitución Política prevé que “ _los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional_ ”. Conforme a esta disposición, así como al artículo 48 de la Ley 270 de 1996[15], esta Corte ha reiterado que, “ _en materia de control de constitucionalidad, opera el fenómeno de cosa juzgada, que impide volver a pronunciarse sobre un asunto ya decidido y, por lo tanto, impone estarse a lo resuelto en la sentencia anterior_ ”[16]. La cosa juzgada constitucional tiene por finalidad garantizar “ _la seguridad jurídica, proteger la confianza y la buena fe de los destinatarios de decisiones previamente proferidas por la Corte, al tiempo que se defiende la autonomía judicial en tanto que se conjura la posibilidad de reabrir debates ya resueltos por el juez competente_ ”[17]. En consecuencia, cuando la cosa juzgada __ “ _se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto_ ”[18].

__

16. La Corte ha resaltado que existirá cosa juzgada absoluta “ _cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada_ ”[19]. En este caso, “ _por regla general, no será posible emprender un nuevo examen constitucional_ ”[20]. En concreto, la cosa juzgada es absoluta “ _cuando el pronunciamiento en sede de control abstracto no está limitado por la propia sentencia, es decir, se declara que la norma es exequible frente a todo el ordenamiento superior o es declarada inexequible_ ”[21]. En este último supuesto,__ “ _la cosa juzgada será absoluta, toda vez que su declaratoria retira del ordenamiento jurídico la norma estudiada independientemente de los cargos invocados_ ”[22]. Dicho de otro modo, “ _en casos de inexequibilidad se configura una carencia de objeto dado que la norma es retirada del ordenamiento y, por lo tanto, no sería dable un pronunciamiento nuevo_ ”[23].__ Así las cosas,__ “ _la acción que se presente con posterioridad deberá rechazarse o proferirse un fallo inhibitorio y estarse a lo resuelto en la decisión anterior_ ”[24].

17. En el caso _sub examine_ , la Sala Plena advierte que los actores en el expediente D-14796 formularon demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra de la expresión “ _sin ser gestores fiscales_ ”, prevista por el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022. En su criterio, esta expresión vulneraba los artículos 119, 267 y 268.5 de la Constitución Política. Esto, por cuanto estas normas constitucionales limitaban las competencias de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales “ _a la vigilancia de la gestión fiscal que ejerzan los servidores públicos y los particulares_ ”[25].

18. Asimismo, la Sala Plena advierte que el mismo asunto fue objeto de pronunciamiento en la sentencia C-438 de 2022, proferida en el expediente D-14763. En dicha oportunidad, el actor demandó el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022, al considerar que era incompatible con los artículos 4, 119, 267, 268.5 y 272 de la Constitución Política. Esto, por cuanto la norma demandada “ _desbordaba los límites del control fiscal, pues predica de los particulares (…), sin ser gestores fiscales, responsabilidad fiscal cuando participen, concurran, incidan o contribuyan de manera directa o indirecta en la producción de daños al patrimonio público_ ”[26]. En la parte resolutiva de esta sentencia, la Sala Plena dispuso lo siguiente:

“ _ÚNICO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 37 de la Ley 2195 de 2022, ‘[p]or medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones’_ ”.

19. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena constata que el fenómeno de la cosa juzgada absoluta se configura en relación con la expresión “ _sin ser gestores fiscales_ ” y, en general, con todo el contenido del artículo 37 de la Ley 2195 de 2022. Esto, por cuanto la expresión normativa demandada en el caso _sub examine_ formaba parte de este artículo, que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-438 de 2022. En este sentido, la disposición acusada dejó de existir en el ordenamiento jurídico, con independencia del cargo que prosperó[27].

20. Por consiguiente, la Corte Constitucional resolverá estarse a lo resuelto en la sentencia C-438 de 2022. Por lo demás, la Sala resalta que el cargo formulado por los actores, a saber, que la extensión de la responsabilidad fiscal a los particulares que no ejercen gestión fiscal es inconstitucional, es análogo al cuestionamiento formulado por el actor y examinado por la Corte en dicha providencia. Asimismo, el parámetro de constitucionalidad es idéntico, en la medida en que, tanto en la demanda _sub examine_ como en aquella resuelta en el expediente C-438 de 2022, el parámetro está conformado por los artículos 119, 267 y 268.5 de la Constitución Política.

**4.

Síntesis de la decisión**

21. En el presente proceso de constitucionalidad, los actores en el expediente D-14796 demandaron la expresión “ _sin ser gestores fiscales_ ”, prevista por el artículo [37](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=119961#37) de la Ley 2195 de 2022, “ _por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones_ ”.

22. Habida cuenta de lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-438 de 2022, la Sala Plena consideró que se configuró la cosa juzgada absoluta en el asunto _sub examine_. Esto, porque, en dicha sentencia, la Corte declaró inexequible el artículo [37](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=119961#37) de la Ley 2195 de 2022, del cual formaba parte la expresión “ _sin ser gestores fiscales_ ”, demandada en el presente asunto. Por esta razón, dispondrá estarse a lo resuelto en la referida sentencia.

**VII.

Decisión** En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-438 de 2022, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del artículo [37](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=119961#37) de la Ley 2195 de 2022.

Notifíquese y comuníquese,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

NOTAS AL PIE DE PAGINA:

* * * [1] Expediente digital, fl. 39.

[2] Expediente digital. Escrito de 17 de junio de 2022.

[3] En particular, a los decanos de las facultades de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de Antioquia, la Universidad del Rosario, la Universidad Javeriana y la Universidad Externado de Colombia, así como al Consejo Nacional de Contralores.

[4] Escrito de demanda D-14796, fl. 1.

[5] Id., fl. 3 [6] Corrección de la demanda D-14796, fl. 5.

[7] Concepto de la Procuradora General de la Nación, fl. 6.

[8] Id.

[9] Id.

[10] Id., fl. 4 y 5.

[11] Id., fl. 4.

[12] Id.

[13] Escrito de demanda D-14796, fl. 1.

[14] Las consideraciones de este capítulo han sido tomadas de las sentencias C-163 de 2022, C-106 de 2021 y C-222 de 2019.

[15] Sentencia C-163 de 2022.

[16] Sentencia C-222 de 2019.

[17] Id.

[18] Sentencia C-035 de 2019.

[19] Sentencia C-007 de 2016.

[20] Id.

[21] Sentencia C-100 de 2019.

[22] Sentencia C-106 de 2021.

[23] Sentencia C-312 de 2017.

[24] Id.

[25] Escrito de demanda D-14796, fl. 1.

[26] Sentencia C-438 de 2022.

[27] Sentencia C-396 de 2022.