Concepto 7298 de 2023

CONCEPTO 7298 DE 2023 (Noviembre 21)

Honorables Magistrados CORTE CONSTITUCIONAL Ciudad Expediente: PE-053 Referencia: Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 093/22 (Senado) — 349/23 (Cámara), “ _Por la cual se adoptan medidas para garantizar la participación paritaria de las mujeres en las diferentes ramas y órganos del poder público de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”._ Magistrada Ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera Concepto No.: 7298 De conformidad con el artículo [278.5](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#278) de la Constitución Política[1], rindo concepto en el asunto de la referencia. I. Antecedentes El 30 de junio de 2023, para adelantar la revisión de la referencia, el Secretario General del Congreso de la República remitió a la Corte Constitucional el Proyecto de Ley Estatutaria 093/22 (Senado) — 349/23 (Cámara)[2], cuyo texto puede consultarse en las Gacetas del Congreso 742 y 751 de 2023 Mediante Auto del 26 de julio de 2023, la magistrada sustanciadora: (1) asumió la revisión automática de constitucionalidad del citado cuerpo normativo; (11) ordenó la práctica de pruebas; y (iii) dispuso que, una vez estas fueran recaudadas, se realizara el traslado del expediente a la Procuraduría General de la Nación para rendir el concepto de su competencia. II. Consideraciones del Ministerio Público El artículo [241.8](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#241) de la Carta Política dispone que le corresponde a la Corte Constitucional “ _decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”._ En consecuencia, siguiendo el precedente sobre la materia[3], la Procuraduría General de la Nación procederá a analizar la compatibilidad entre el Proyecto de Ley Estatutaria 093/22 (Senado) - 349/23 (Cámara) (en adelante PLE) y los mandatos competenciales, formales y materiales sobre la materia establecidos en la Carta Política. a) Análisis competencial de constitucional del PLE En los artículos [152](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#152) y [153](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#153) de la Constitución Política se establece que, por medio de leyes estatutarias sujetas a un trámite parlamentario especial[4], el Congreso de la República es competente para expedir, modificar y derogar la regulación referente a los _“derechos y deberes fundamentales de las personas”_, a _“la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos”, así como a las “funciones electorales”._ En este sentido, el Ministerio Público advierte que, en ejercicio de la referida competencia, el Congreso de la República acertadamente tramitó el PLE por medio del procedimiento legislativo especial establecido en los artículos 152 y 153 Superiores, puesto que la iniciativa: (1) modifica normas estatutarias (artículos [4](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3758#4)° y [13](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3758#13) de la Ley 581 de 2000 y [28](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=43332#28) de la Ley 1475 de 2011); y (ii) ordena el derecho fundamental a la igualdad en el acceso a cargos públicos para las mujeres[5], así como la inclusión femenina en la inscripción de candidaturas para las elecciones[6] (artículos [13](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#13), [25](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#25), [40](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#40), [43](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#43), [53](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#53) y [107](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#107) Constitucionales). b) Análisis formal de constitucionalidad del PLE En la jurisprudencia se ha indicado que el control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria es automático, previo, integral y definitivo[7], así como que impone verificar la satisfacción de los siguientes requisitos procedimentales: (i) publicación de la iniciativa; (ii) aprobación por mayorías absolutas; (iii) respeto de las reglas de divulgación de las ponencias y lapsos entre los debates; (iv) anuncio previo de las deliberaciones; (v) trámite en una legislatura; (vi) optimización de los principios de unidad de materia, de identidad y consecutividad; (vii) cumplimiento de las reglas sobre análisis de impacto fiscal; y (viii) consulta previa a las comunidades étnicas[8]. Pues bien, con base en la información contenida en las pruebas allegadas al expediente de la referencia, la Procuraduría considera que el trámite legislativo del PLE se desarrolló conforme a los referidos mandatos superiores[9]. En concreto: (i) En virtud de los artículos [157.1](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#157) de la Constitución y 144 de la Ley 5° de 1992, el PLE y su exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso (GC) 898 de 2022. (ii) En atención a los artículos 153 y 157 de la Carta Política y 117, 119 y 147 de la Ley 5° de 1992, el PLE fue aprobado por mayoría absoluta, así: | Instancia Legislativa (No. Integrantes) | Votación final del proyecto[10] ---|--- Comisión Primera — Senado (21) | Sí: 14 / No: 00 Plenaria — Senado (106) | Sí: 63 /No: 01 Comisión Primera — Cámara (41) | Sí: 36 / No: 00 Plenaria — Cámara (188) | Sí: 130 / No: 01 Senado (conciliación) (106) | Sí: 72 / No: 01 Cámara (conciliación) (188) | Sí: 150 /No: 01 (iii) En aplicación del artículo 160 Superior, las ponencias para los debates del PLE fueron debidamente publicadas en las siguientes Gacetas del Congreso (GC):

Documento publicado | Senado de la República | Cámara de Representantes ---|---|--- Ponencia para primer debate | GC 1054/22 | GC 384/23 Ponencia para segundo debate | GC 1377/22 | GC 547/23 Informe de conciliación | GC 742/23 | GC 751/23 A su vez, en la aprobación del PLE se respetaron los lapsos de ocho y quince días para su aprobación por las células legislativas, a saber:

(iv) En los términos del artículo 160 Superior, el PLE fue discutido y votado en las sesiones previamente anunciadas, así:

[11] (v) El PLE fue aprobado durante los períodos ordinarios de la legislatura 2022-2023, de conformidad con los artículos [138](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#138) y [153](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#153) de la Constitución, así:

(vi) En el procedimiento aprobatorio del PLE se respetaron los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, pues el cuerpo dispositivo acogido está integrado por cuatro artículos que tienen antecedentes directos en la iniciativa presentada inicialmente ante las cámaras, y guardan una relación temática entre sí. En efecto:

(a) Aunque los textos originales de la iniciativa tuvieron enmiendas durante los debates parlamentarios, lo cierto es que los cambios introducidos se orientaron a perfilar la voluntad democrática, sin desconocer la esencia del proyecto de ley, cuyos preceptos se conjugan para cumplir el objeto de la normativa, este es, “garantizar la participación paritaria de las mujeres en las diferentes ramas y órganos del poder público” (título del PLE); y (b) La paridad es exigida desde la promulgación de la ley (artículo 4°) en los cargos directivos y asesores del Estado (artículo 1°), en la representación exterior del país (artículo 2”), y en la conformación de las listas de candidatos para los cargos de elección popular (artículo 3°)[12].

(vii) El PLE no ordena nuevos gastos o tributos, por lo que no son exigibles los requisitos establecidos en los artículos [154](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#154) de la Constitución y 7° de la Ley 819 de 2003 (impacto fiscal e iniciativa privativa gubernamental). Ciertamente, los costos de las nóminas de las entidades públicas no presentan variación en función del género de la persona que ocupa los cargos respectivos[13], (viii) El PLE ordena el derecho fundamental a la igualdad en el acceso a cargos públicos para las mujeres, así como la inclusión femenina en la inscripción de candidaturas para las elecciones, por lo que no afecta de forma “directa y específica” la identidad de los grupos étnicos[14] y, en consecuencia, no era necesario adelantar procesos de consulta previa para su adopción en los términos del artículo 7° Superior y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo[15].

Así las cosas, para el Ministerio Público es claro que el trámite parlamentario del PLE se desarrolló conforme a los mandatos constitucionales referentes a la materia.

c) Análisis material de constitucionalidad del PLE

En la jurisprudencia constitucional se ha indicado que las medidas afirmativas en materia de género no están prohibidas por la Carta Política, pero la validez de estas depende de su razonabilidad, que se comprueba al verificarse que persiguen un fin legítimo, son idóneas para alcanzar el mismo, así como necesarias y proporcionales[16].

En esta oportunidad, se tiene que el cuerpo normativo revisado modifica las medidas afirmativas existentes para asegurar la participación de las mujeres en la administración pública. En concreto:

(1) Incrementa la cuota de género del 30% al 50% en los cargos de directivos y asesores del Estado dispuesta en el artículo [4°](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3758#4) de la Ley 581 de 2000[17] (artículo 1° del PLE);

(ii) Modifica el artículo [13](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3758#13) de la Ley 581 de 2000 para no sólo recomendar la inclusión de mujeres en las comisiones oficiales y capacitaciones en el exterior, sino para ordenar su participación paritaria en estas (artículo 2° del PLE); y (iii) Adiciona el artículo [28](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=43332#28) de la Ley 1475 de 2011[18] para que la cuota de género en la conformación de las listas de candidatos sea aplicable también a las elecciones de corporaciones pública con menos de 5 curules (artículo 3° del PLE)[19].

Al respecto, en aplicación del precedente contenido en la Sentencias [C-371](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9286) de 2000[20] y [C-490](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=44557) de 2011[21], la Procuraduría General de la Nación considera que las referidas medidas afirmativas son exequibles, en tanto superan un test de razonabilidad. En efecto, se trata de instrumentos que:

(a) Persiguen un fin legítimo, dado que buscan optimizar los artículos [13](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#13), [40](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#40) y [53](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=4125#53) Superiores que ordenan la igualdad entre hombres y mujeres en el trabajo, así como en el acceso a los cargos directivos del Estado;

(b) Son idóneos para cumplir dicho fin, ya que las cuotas de género son mecanismos de _“discriminación inversa o positiva”_ que de forma racional promueven la participación de las mujeres en entornos en los que históricamente han sido excluidas;

(c) Son necesarios, pues en Colombia ha existido una discriminación histórica de la mujer en el ámbito laboral que se extiende a la administración pública y tiene mayor incidencia en los niveles directivos y asesores, la cual no ha podido reducirse en tiempos plausibles a pesar de las medidas adoptadas; y (d) No son desproporcionados, ya que no se desconoce el derecho a la igualdad de los hombres. Ello, en tanto en ningún momento se restringe su participación en la administración pública en un porcentaje menor a su representación en la sociedad (50%)[22].

En consecuencia, el Ministerio Público solicitará que se declare la exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria 093/22 (Senado) - 349/23 (Cámara), pues es claro que _“las medidas que pretenden remediar la tradicional discriminación en contra de la mujer en el mercado del trabajo, prima facie, no son contrarias a la igualdad. Por el contrario, buscan su concreción material para ese grupo_ ”[23].

lll. Solicitud

Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD del Proyecto de Ley Estatutaria 093/22 (Senado) - 349/23 (Cámara), _“Por la cual se adoptan medidas para garantizar la participación paritaria de las mujeres en las diferentes ramas y órganos del poder público de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la constitución política y se dictan otras disposiciones”._

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de Nación

Nota: Ver documento original en Anexos.

NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

* * * [1] “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (...) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”.

[2] Cfr. Oficio SL-CS-629-2023.

[3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-032 de 2021 (M.P, Gloria Stella Ortiz Delgado), C-074 de 2021 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas) y C-282 de 2021 (M.P. Alejandro Linares Cantilo).

[4] En el artículo 153 de la Constitución se indica que: “la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.

[5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

[6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

[7] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-484 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo).

[8] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). “Los proyectos de ley estatutaria deben acreditar con los siguientes requisitos de procedimiento”: (i) “Cumplir con la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P. art. 157.1 y Ley 5* de 1992, art, 144)”; (ii) “Haber sido aprobados, por mayoría absoluta, en las comisiones y las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes (C.P., arts. 153 y 157 y Ley 5? de 1992, arts. 117, 119 y 147)”: Gii) “Haber respetado las pautas fijadas en el artículo 160 de la Constitución Política para los debates” (publicaciones y lapsos entre los debates), (iv) “Haberse dado aviso de que el proyecto será sometido a votación en sesión distinta a aquella en la que se efectúa la respectiva votación y someter el proyecto a votación en la oportunidad anunciada (C.P., art. 160) (...). Los informes de las comisiones de conciliación deberán ser publicados por lo menos un día antes a la sesión en donde sean sometidos discusión y aprobación”; (v) “Haber sido aprobado dentro de una sola legislatura, con la aclaración de que este plazo se refiere únicamente el trámite dentro el Congreso (C.P., art. 183, y Ley 5% de 1 992, art. 208)”; (vi) “Respetar los principios de unidad de materia, de identidad y consecutividad (C.P., arts. 158, 157, 160 y 161)” (vii) “Para el caso de las normas que ordenan gasto público, acreditar el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7% de la Ley 819/03 - Orgánica de Presupuesto, al igual que la reserva de iniciativa legislativa que para el efecto prevé el artículo 154 C.P.”: (viii) “En los casos que el proyecto de ley estatutaria incluya medidas que afecten directamente a las comunidades étnicas, haberse previamente cumplido con el procedimiento de consulta previa, en las condiciones previstas en la jurisprudencia constitucional (C.P., art. 7%, Convenio 169 OYT, art. 69”; y (ix) “Haber obtenido la sanción del gobiemo, la cual, en el caso de los proyectos de ley estatutaria solamente procede luego de que la Corte Constitucional haya efectuado el control previo de constitucionalidad (C.P. arts. 153, 157 y 241), razón por la cual se trata de una condición que no es posible comprobar”.

[9] Cfr. Gacetas del Congreso 898, 1054, 1377, 1708 de 2022, así como 11, 285, 384, 547, 742, 750, 751, 810, 1373, 1493 y 1504 de 2023.

[10] En los informes de los secretarios rendidos a la Corte Constitucional se da cuenta de las votaciones específicas de los informes de ponencia, las proposiciones, el título, el articulado y la voluntad final de los parlamentarios de aprobar la iniciativa, certificándose que el proyecto contó con las mayorías absolutas requeridas por la Carta Política.

[11] Los informes de conciliación fueron publicados el 16 de junio de 2023 en las Gacetas del Congresos 742 y 751 de 2023, es decir, con más de un día de anticipación a su aprobación por las plenarias de las cámaras (19 de junio de 2023), conforme se exige en el artículo 161 Superior.

[12] Gacetas del Congreso 898, 1054 y 1377 de 2022, así como 384, 547, 742 y 751 de 2023.

[13] Cfr. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

[14] Ciertamente, es dable señalar que las disposiciones sujetas a revisión constitucional parten esencialmente de un marco abstracto por desarrollar y ejecutar que comprenden al conjunto de la población, sin que se vislumbre la imposición de restricciones o beneficios dirigida directa y concretamente a los grupos étnicos, ni a la redefinición o alteración del territorio de tales pueblos. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-492 de 2019 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas).

[15] Sobre el derecho a la consulta previa, ver: Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018 (M.P. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes).

[16] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

(a) Persiguen un fin legítimo, dado que buscan optimizar los artículos 13, 40 y 53 Superiores que ordenan la igualdad entre hombres y mujeres en el trabajo, así como en el acceso a los cargos directivos del Estado; (b) Son idóneos para cumplir dicho fin, ya que las cuotas de género son mecanismos de “discriminación inversa o positiva” que de forma racional promueven la participación de las mujeres en entornos en los que históricamente han sido excluidas; (c) Son necesarios, pues en Colombia ha existido una discriminación histórica de la mujer en el ámbito laboral que se extiende a la administración pública y tiene mayor incidencia en los niveles directivos y asesores, la cual no ha podido reducirse en tiempos plausibles a pesar de las medidas adoptadas; y (d) No son desproporcionados, ya que no se desconoce el derecho a la igualdad de los hombres. Ello, en tanto en ningún momento se restringe su participación en la administración pública en un porcentaje menor a su representación en la sociedad (50%). [17] “Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones”.

[18] “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.

[19] En el artículo 4”, respetando el principio superior de publicidad de las leyes (Cfr. Sentencia C-242 de 2021, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), se indica que el cuerpo normativo rige “a partir de su promulgación”.

[20] M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[21] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[22] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-410 de 1994 (M.P, Carlos Gaviria Díaz), C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-687 de 2008 (M.P. Jaime Araújo Rentería), C-540 de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-038 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).

[23] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 2023 (M.P. Juan Carlos Cortés González).