Concepto 2025IE018567 de 2025

CONCEPTO 2025IE018567 DE 2025

(Julio 23)

PARA: Kelly Johana Murcia Claros, Subdirectora de Cobro Tributario

DE: Subdirectora Jurídico Tributaria

ASUNTO: Ejecutoria de los actos administrativos tributarios y su incidencia en los procesos de cobro coactivo.

RADICACIÓN: 2025IE018567O1

Apreciada Kelly: En ejercicio de la función asignada en el literal [f](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=60281#31.l.f)) del artículo 31 del Decreto Distrital 601 de 2014, esto es "_Fijar criterios para determinar y garantizar la unidad doctrinal y el principio de seguridad jurídica en la interpretación y aplicación de las normas tributarias distritales"_, a continuación se conceptúa sobre la ejecutoria de los actos administrativos expedidos por la Administración Tributaria Distrital y su correlativa exigibilidad en el proceso de cobro coactivo.

Generalidades del Acto Administrativo El acto administrativo se ha definido como _"...la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados.".[1]_ De acuerdo con lo anterior, la manifestación de voluntad del Estado, expresada a través de la administración pública, produce efectos jurídicos, lo cual constituye su característica primordial. Adicionalmente, los actos administrativos deben notificarse en debida forma para garantizar el principio de publicidad, otorgar fuerza vinculante frente al administrado y activar la posibilidad de ejercer el derecho de contradicción. Firmeza, ejecutoria y ejecutividad de los Actos Administrativos Tributarios Para que un acto administrativo pueda ser exigible, debe haber adquirido previamente la condición de firmeza. Esta condición le da al acto una solidez jurídica que previene su modificación, ya que se han agotado todas las instancias de impugnación o los plazos para interponer recursos han vencido sin que los interesados los hayan utilizado. Según el artículo [87](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41249#87) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), un acto administrativo adquiere firmeza cuando: 1. No procede ningún recurso contra él, a partir del día siguiente a su notificación, comunicación o publicación. 2. Se han resuelto los recursos interpuestos, a partir del día siguiente a la notificación, comunicación o publicación de la decisión. 3. Vencen los términos para interponer recursos y estos no fueron presentados, o se renunció expresamente a ellos. 4. Se notifica la aceptación del desistimiento de los recursos interpuestos. 5. Opera el silencio administrativo positivo, a partir del día siguiente a la protocolización correspondiente. En resumen, la _firmeza_ significa que el acto ya no puede ser modificado por vía administrativa ordinaria y, por lo tanto, puede desplegar plenamente sus efectos jurídicos. Aunque la firmeza se suele equiparar a la ejecutoria, el ordenamiento jurídico tributario separa claramente estos dos atributos, ya que no todos los actos en firme pueden ejecutarse. La Sección Cuarta del Consejo de Estado ha señalado que para que un acto sea ejecutable, debe tener las condiciones de firmeza, ejecutoria y ejecutividad. _Respecto de la ejecutoriedad de los actos, entendida como la facultad de la administración para hacer cumplir sus actos por sí misma, se requiere que ostente las condiciones de firmeza, ejecutoria y ejecutividad._ __ _Conforme con la normativa aplicable20 y como lo ha expresado la Sala21: la firmeza atañe a que el acto administrativo «sea oponible al administrado (en este caso al contribuyente)», es «producto de la publicidad de la decisión administrativa, la cual, en el caso de los actos particulares, como los que determinan tributos, se cumple con la notificación de los mismos (…), por lo que «si el acto administrativo no se notifica al interesado o se notifica indebidamente, no produce efecto jurídico respecto de él y, por tanto, no puede quedar ejecutoriado»._ __ _Por su parte, la ejecutividad es la «aptitud e idoneidad del acto administrativo para servir de título de ejecución» y la ejecutoriedad se concreta en «la facultad que tiene la administración para que por sus propios medios y por sí misma, pueda hacerlo cumplir»[2]_ Así las cosas, un acto administrativo tributario solo podrá ser exigido mediante el proceso de cobro coactivo cuando cumpla con los 3 atributos previamente señalados, esto es, firmeza, ejecutoria y ejecutividad. En lo que atañe a la ejecutoria, artículo [829](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6533#829) del Estatuto Tributario, establece cuándo se entiende ejecutoriado un acto: 1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando, vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones judiciales (como la de nulidad y restablecimiento del derecho o revisión de impuestos) se hayan decidido en forma definitiva En este contexto, cobra particular relevancia el numeral [4](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6533#829.n.4)º del artículo 829 del Estatuto Tributario, pues imprime una condición a la ejecutoria de los actos administrativos, esto es, que no hayan sido demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa, dado que en ese caso la ejecutoria queda suspendida hasta tanto no se haya tomado una decisión definitiva, así lo contempla el Consejo de Estado[3] al referirse a la ejecutoria de los actos administrativos tributarios, de la siguiente manera: (...) Así pues, a diferencia de lo que sucede con el artículo [829](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6533#829) del ET — _que supedita la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario a la decisión definitiva de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho_ —, las normas descritas permiten evidenciar que, en el contexto del CPACA, el ejercicio del medio de control judicial de los actos de carácter no tributario no afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de los mismos. (...) Lo anterior implica que, en los casos contemplados en el literal [4](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6533#829.n.4)º del artículo 829 del Estatuto Tributario, si bien existe un acto administrativo debidamente notificado, su ejecutoria queda condicionada a la decisión definitiva de la autoridad administrativa o judicial. En todo caso, mientras transcurre la oportunidad para demandar los actos que constituyen el título de la obligación, estos no gozan de fuerza ejecutoria, motivo por el cual la Administración aún no se encuentra habilitada para iniciar el procedimiento de cobro coactivo. Al efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado[4], ha señalado que mientras se mantenga vigente el término legal para impugnar los actos administrativos que conforman el título de la obligación dichos actos no adquieren fuerza ejecutoria. _En consecuencia, la administración carece de habilitación jurídica para iniciar el proceso de cobro coactivo_, ya que ello implicaría una transgresión al principio de legalidad y una afectación directa al derecho fundamental al debido proceso. En virtud de que la fuerza ejecutoria de los actos administrativos se ve comprometida cuando se presenta una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el numeral [5](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6533#831.n.5)º del artículo 831 del Estatuto Tributario contempla una excepción autónoma denominada interposición de la demanda. Esta figura actúa como un mecanismo de defensa del contribuyente frente a la ejecución forzada de obligaciones tributarias, siendo aplicable en aquellos eventos en los que la administración ha iniciado el procedimiento de cobro coactivo, pero el acto que constituye el título ejecutivo ha sido objeto de control judicial. Asimismo, en caso de que el contribuyente interponga la demanda dentro del término legal y acredite su presentación ante la administración, esta se encuentra obligada a suspender de manera inmediata cualquier actuación coactiva, en aplicación del efecto exceptivo previsto en el artículo [831](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6533#831) del Estatuto Tributario. La inobservancia de esta obligación puede generar la nulidad de las actuaciones adelantadas y comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado, al configurarse una vulneración de derechos fundamentales. Por lo tanto, resulta imperativo que la administración tributaria actúe con estricta observancia de las garantías procesales, absteniéndose de iniciar o continuar el cobro coactivo cuando el acto que sirve de fundamento a la obligación se encuentra en discusión judicial o dentro del término legal para ser demandado. La jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha abordado en múltiples fallos la problemática relacionada con la falta de ejecutoria de los actos administrativos de carácter tributario, en concordancia con lo dispuesto en el artículo [829](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6533#829) del Estatuto Tributario. A continuación, se presentan las decisiones más relevantes que desarrollan este aspecto. | Año | Sentencia | Consideraciones ---|---|--- 2021 | Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, | Respecto del numeral 4 del artículo 829 ET, precisó la Sala que: “en relación con la ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se presentan dos situaciones: «i) Cuando se trata de actos administrativos susceptibles de los recursos propios de la vía | Sección Cuarta, C.P. Stella Carvajal Basto 30/09/2021, Nulidad y establecimiento del Derecho. Radicación:19001- 23-33-000-2019- 00141-02 (25626)[5] | gubernativa y estos han sido interpuestos, debida y oportunamente. Según esta regla, el acto administrativo que sirve de título ejecutivo queda ejecutoriado una vez la entidad oficial decida los recursos interpuestos, siempre y cuando, el interesado no lo demande ante la jurisdicción, porque de hacerlo se estaría ante el siguiente supuesto legal. ii) Cuando los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo fueron demandados ante la jurisdicción, por el afectado, para obtener la declaratoria de nulidad y el restablecimiento de sus derechos. En estos casos, se entenderán ejecutoriados una vez sea proferida la decisión judicial definitiva»25 [Negrilla es original]. También se ha indicado que una vez decidido y notificado el acto administrativo que desate el recurso en la vía gubernativa, el contribuyente estará habilitado para promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que constituyen el título, evento en el cual, mientras corre el plazo para demandar (4 meses), _la fuerza ejecutoria del acto estará afectada_. Igual ocurre cuando este se somete a control de legalidad, pues su ejecutoria, en los términos del numeral 4 del artículo 829 del ET, _depende de la notificación de la decisión judicial definitiva_. Así las cosas, la ejecutoria del acto administrativo en casos como el presente está supeditada a la decisión definitiva, ya sea en la actuación administrativa o en la instancia judicial, en el evento de que se decida demandar el acto administrativo que sirve de fundamento al cobro coactivo”. (Subrayado ajeno al texto original) 2019 | Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 28/02/2019, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 20001-23-33-000- 2014-00022- 01(22160) | “1.1.- El procedimiento de cobro coactivo implica necesariamente la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible. En desarrollo de lo anterior, el artículo 828 del Estatuto Tributario discrimina los documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro coactivo y que sirven de soporte jurídico para que la administración proceda a iniciar el proceso mediante la emisión del correspondiente mandamiento de pago, en el que se ordena al deudor solucionar las obligaciones pendientes a favor de la entidad fiscal. 1.2.- En lo que concierne al análisis del presente asunto, interesa precisar que la norma establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, “las liquidaciones oficiales ejecutoriadas”. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 829 ibídem, los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados en los siguientes eventos: 1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos. 4. Cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso. 1.3.- En concordancia con el artículo 829 del E.T., el numeral 5° del artículo 831ibídem dispone que contra el mandamiento de pago procede la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, se repite, porque es necesario que el acto administrativo alcance firmeza. Sólo así pueden ser ejecutados y dar fe de la existencia de una obligación actualmente exigible al deudor.”

( Negrillas ajenas al texto original) 2018 | Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, 22/02/2018, Radicación número: 20001-23-33-000- 2013-00248- 01(21893)[6] | Refiriéndose al artículo 829 del E.T. se dispuso: “ del artículo 829 ibídemse deriva que la presentación de la demanda contencioso administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo, _implica la eventual falta de ejecutoria del título, como quiera que en materia tributaria los actos de determinación adquieren fuerza ejecutoria sólo cuando hayan concluido todos los debates jurídicos que contra ellos se hayan entablado o sean susceptibles de entablarse, así:_(...) En este sentido, a diferencia de la regla prevista en el artículo 87 del CPACA, en _materia tributaria la firmeza de los actos administrativos que prestan mérito ejecutivo dependerá de las circunstancias anotadas en la disposición recién transcrita_. (...) Es por eso que la jurisprudencia de esta Sección insiste en que para enervar las actuaciones de cobro coactivo tributario resulta necesario demostrar que se demandó y que fue admitida la demanda interpuesta contra los actos que constituyen el título del cobro. En consecuencia, esta Sala entiende que _una vez probada la admisión de la demanda, se frustra el procedimiento del cobro coactivo_ iniciado, sin que haga falta constancia de notificación de esta providencia, puesto que ello riñe con el efecto útil de la norma que establece la excepción. ( Subrayado ajeno al texto original)[7] 2018 | Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Milton Chaves García, 12/07/2018, Radicación número: 11001-03-27-000- 2017-00026- 00(23198)[8] | Respecto del momento en el que los títulos ejecutivos adquieren ejecutoriedad, se ha señalado: “Si la parte demandante no subsana la demanda, procederá su rechazo por parte del Juez de lo contencioso administrativo, momento en el cual los títulos que sirve de fundamento del cobro coactivo adquieren ejecutoriedad. Ello, porque la ejecutoria de los actos administrativos en materia tributaria no se presenta en los términos del artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sino conforme lo prevé el artículo 829 del E.T.: “ARTICULO 829. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”. En otro pronunciamiento, la Sección Cuarta manifestó: “[Pues bien, como lo consideró el a quo, la fuerza ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo tiene una regla especial en materia tributaria, pues la ejecutoriedad del acto solo se adquiere cuando la jurisdicción de lo contencioso administrativo decida definitivamente las acciones de restablecimiento del derecho que se hayan interpuesto]”. (Destacado fuera del texto original) Como está contemplado en el artículo 829 del E.T. y como lo ha desarrollado la jurisprudencia, en materia tributaria el acto administrativo adquiere ejecutoria cuando ha sido decidida de forma definitiva la demanda de nulidad interpuesta; lo cual se presenta, bien sea cuando se profiere sentencia que hace tránsito a cosa juzgada o cuando el auto que rechaza la demanda o pone fin al proceso queda ejecutoriado”. 2018 | Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, 12/12/2018, Radicación número: 50001-23-31-000- 2010-00556- 01(23341)[9] | “Al respecto, la ejecutoria del acto administrativo de contenido tributario se afecta, entre otros casos, por la interposición del recurso procedente. Decidido y notificado el acto que desate el recurso, el contribuyente estará habilitado para promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que constituyen el título, evento en el cual, mientras corre el plazo para demandar, la fuerza ejecutoria del acto estará afectada y una vez el título sea demandado, también se afectará la ejecutoria del acto en los términos del 829.4 _ibídem_, hasta tanto se notifique la decisión judicial definitiva. Dado que la fuerza ejecutoria se afecta con la presentación de la demanda, el artículo 831.5 del ET regula un medio exceptivo autónomo denominado « _interposición de la demanda_ », el cual es procedente en los casos en que la Administración hace uso de la potestad de cobro coactivo y el acto ha sido demandado ante la jurisdicción. En todo caso, como ya se dijo, _mientras transcurre la oportunidad para demandar los actos que constituyen el título de la obligación, estos no gozan de fuerza ejecutoria, motivo por el cual la Administración aún no se encuentra habilitada para iniciar el procedimiento de cobro coactivo._( Negrillas y subrayados ajenos al texto original) En otras palabras, la ejecutoria del acto administrativo de contenido tributario está supeditada a la resolución de los recursos interpuestos, o la decisión definitiva de las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión. Es decir, debe existir una decisión definitiva, ya sea en la actuación administrativa o en instancia judicial. Más aún, esta corporación se ha pronunciado frente al asunto, para entender que cuando se promueve acción de nulidad y restablecimiento del derecho –hoy medio de control-, la ejecutoria ocurre vencidos los tres días siguientes a la notificación de la decisión judicial definitiva.

Aplicación práctica en el procedimiento de cobro

De acuerdo con lo expuesto, la Dirección Distrital de Cobro solo puede iniciar el proceso de cobro coactivo cuando el acto administrativo ha adquirido firmeza, ejecutoria y ejecutividad.

Si bien la existencia del acto y su notificación en debida forma son condiciones necesarias, no son suficientes por sí solas para habilitar el cobro, especialmente cuando el contribuyente ha ejercido acciones judiciales que aún no han sido resueltas de manera definitiva.

Del análisis realizado se desprenden las siguientes conclusiones fundamentales:

1. Los Actos Administrativos expedidos por la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá- DIB- deben cumplir con los requisitos de firmeza, ejecutoria y ejecutividad para para ser cobrados coactivamente por la Dirección Distrital de Cobro.

2. La firmeza del Acto Administrativo garantiza su estabilidad jurídica, al haber finalizado la etapa de discusión administrativa, ya sea por la resolución de los recursos interpuestos o por la inactividad del contribuyente dentro de los plazos legales.

3. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que la Administración sólo puede iniciar el proceso de cobro una vez el título se encuentre debidamente ejecutoriado en los términos del numeral [4](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6533#829.n.4)º del artículo 829 de Estatuto Tributario.

4. La presentación de la demanda contra el acto que constituye el título ejecutivo tributario impide que este adquiera fuerza ejecutoria, conforme al artículo [831.5](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6533#831.n.5) del Estatuto Tributario. Por tanto, mientras esté vigente el término para demandar o se haya acreditado la interposición de la demanda, la administración no puede iniciar el proceso de cobro coactivo.

Por lo anterior, se deroga en su totalidad el Concepto [125](https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=86502) de 2019.

Cordialmente,

ELENA LUCÍA ORTÍZ HENAO

Subdirectora

Subdirección Jurídico Tributaria Dirección Distrital de Impuestos

Nota: Ver Concepto original en Anexos.

NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

* * * [1] C 1436 de 2000 [2] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Bogotá D. C. Doce (12) De Diciembre De Dos Mil Dieciocho (2018). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 66001-23-31-000-2010-00028-011 (22239)

[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ, veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00655-01 (24730)

[4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, 12/12/2018, Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00556-01(23341)

[5] https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/263/51_110010327000202100004001SENTENCIA2022103109 4339.pdf [6] [7] [8] [9]