Concepto 197 de 2001

CONCEPTO 197 DE 2001 | RADICACIÓN: | OAJ 197, Bogotá D.C., 26 de junio de 2001 ---|--- TEMA: | La queja anónima en los procesos disciplinarios. ** CONSULTA:

**_

Trámite que debe darse a algunas denuncias o solicitudes de investigación administrativa por parte del Cuerpo Técnico de Supervisores de la Secretaría de Educación Distrital.

_**

CONCEPTO:

** Tanto el anónimo como la queja anónima son formas de activar la jurisdicción disciplinaria. Así se desprende del contenido del artículo 47, inciso 1°. de la Ley 200 de 1995 ó Código Disciplinario Único, a cuyas voces:

_ " La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, por información proveniente de servidor público, de queja formulada por cualquier persona o por cualquier otro medio siempre y cuando éste amerite credibilidad".

_ Es perfectamente razonable que cuando el Estado se encuentra frente a una conducta presuntamente irregular, no solamente tiene el derecho o potestad de cuestionarla, sino además el deber de investigarla y aplicar la correspondiente sanción, siempre que en el discurrir del proceso aparezca plenamente probada la falta disciplinaria, traducida, como es bien sabido, en la extralimitación en el ejercicio de derechos, el incumplimiento de deberes o el encontrarse el servidor público incurso en las causales de prohibición, inhabilidad, incompatibilidad y conflicto de intereses.

La realidad de la queja anónima como mecanismo idóneo para impulsar la jurisdicción disciplinaria, debe abordarse desde la óptica de lo que el legislador ha entendido como _"cualquier otro medio siempre y cuando éste amerite credibilidad"_, lo cual claramente ineluctablemente nos involucra dentro del terreno de esta peculiar manera de activar el poder disciplinario del Estado.

Principalmente -y contrapuestas entre sí-, dos han sido las posiciones doctrinarias y jurisprudenciales sobre la materia. a) En efecto, una primera tesis apunta a que el anónimo y la queja anónima no pueden impulsar el ejercicio de la acción disciplinaria, y es así como para un sector de la doctrina, existe una prohibición legal para el Ministerio Público (representado por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las personerías distritales y municipales) de activar la función estatal por vía del control disciplinario como consecuencia de una queja anónima.

Tal prohibición se halla representada en el contenido del numeral 1° del artículo 21 de la Ley 24 de 1992 por la cual se estructura la Defensoría del Pueblo. Cabe anotar que la Ley 190 de 1995 ó Estatuto Anticorrupción establece en su artículo 38 que lo dispuesto en el artículo 27 aludido _"se aplicará en materia penal y disciplinaria, a menos que existan medios probatorios suficientes sobre la comisión de un delito o infracción disciplinaria que permitan adelantar la actuación de oficio"_. No cabe duda que la temática planteada representa una aspecto disciplinario, pues no debemos olvidar que el artículo 177 de la Ley 200 de 1995 recoge tal preceptiva al estatuir que las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la Ley 190 de 1995 tienen plena vigencia.

Otro de los argumentos esbozados por los partidarios de esta primera tesis, es que se deben rechazar los anónimos y quejas anónimas como una forma de castigar a quienes se dedican a jugar con el buen nombre y honra de los demás; sin embargo, reconocen que cuando el anónimo va acompañado de medios probatorios, es decir, elementos de juicio que sumariamente den cuenta de la irregularidad administrativa y que permitan inferir seriedad del documento se le debe dar credibilidad y por ende activar la función estatal de control disciplinario (Cfr. FORERO JOSE RORY: _De las pruebas en materia disciplinaria: Análisis normativo, jurisprudencial y doctrinario, Ley 200 de 1995,_ Bogotá, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2000, pág. 121.).

Una excelente aproximación en este sentido, la encontramos en el doctor MIGUEL ÁNGEL IGLESIAS RÍOS (En la presentación de RUIZ RENGIFO, Hoover Wadith: _El anónimo como forma ilegal de activar la jurisdicción penal,_ Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá, 1999), profesor de Derecho Penal en la Facultad de Derecho de la Universidad de Burgos (España):

_ "... Ciertamente hemos de reconocer que el "anónimo" puede cumplir un papel útil como acto de información o de conocimiento de hechos criminales a las autoridades competentes, sobre todo cuando la descripción de los hechos en él relatados tenga serios indicios de verosimilitud, lo cual no impediría ser contextualizado como "notitia criminis", habilitar para iniciar prudentes investigaciones en búsqueda de la verdad y, quizás, de la identificación del denunciante; sin embargo, el anónimo, como la propia expresión lo indica, tal y como destaca RUlZ RENGIFO, no respeta los requisitos garantistas, entre otros los normativo-identificativos, exigidos para la presentación de una "denuncia", de tal forma que, al igual que condenara BECCARIA en 1764 las "acusaciones secretas", es concluyente también nuestro autor en defender que el "anónimo es una manifestación de un sistema inquisitivo" y aunque "traduzca una sospecha objetiva del delito en cuestión... debe ser desestimado de plano, ni siquiera su aceptación puede obedecer a criterios políticos-criminales. Esto no sólo descongestiona a los despachos criminales, sino que también garantiza los derechos fundamentales de los ciudadanos... su viabilidad no encuentra eco en ningún principio sano de un Estado Social de Derecho".

_ b) Una segunda tesis se refiere a que el hecho presuntamente irregular denunciado a través de un anónimo sí puede impulsar el ejercicio de la acción disciplinaria. Para este sector de la doctrina, entrar a dilucidar el problema conlleva partir del supuesto constitucional según el cual ha de primar el derecho sustancial sobre el procedimental, anotando que si el hecho denunciado en el anónimo amerita credibilidad, debe por lo menos abrirse una indagación preliminar. No consideran el anónimo como una queja en estricto sentido, pues en este caso su trámite ameritaría ciertas formalidades.

Los adeptos a esta corriente advierten pues que, como requisito indispensable, el anónimo debe ameritar credibilidad, a la vez que se da primacía a la investigación como único medio eficaz de determinar la ocurrencia del hecho clandestinamente denunciado.

_ "Los partidarios de esta segunda tesis consideran que si el hecho denunciado en el anónimo amerita credibilidad, el investigador debe convertir el hecho irregular denunciado en indagación de oficio; pues pensar en sentido contrario, sería dar cabida a la impunidad generada por un procedimiento llevado al extremo. En síntesis, señalan que lo que ha de primar es la investigación en torno a dilucidar si se presentó o no el hecho irregular, amén que el ejercicio de la acción disciplinaria, no puede supeditarse a una acción heroica y suicida del denunciante, máxime si consideramos el estado de inseguridad que vive el país"

_(FORERO, JOSE RORY, Ob. Cit., pág. 124.).

Dadas las consideraciones anteriores, y centrándonos en los puntos concretos de su consulta, me permito manifestarle lo siguiente:

** I._El trámite que debe darse a las denuncias anónimas formuladas por cualquier medio contra las instituciones escolares o alguno de los miembros de su comunidad educativa._

** Sea lo primero manifestar que creemos que las mismas razones y fundamentos de derecho que sustentan el trámite de las actuaciones disciplinarias de los organismos con funciones de Ministerio Público.en nuestro caso la Personería de Bogotá, D.C.-, son perfectamente aplicables al trámite de las investigaciones administrativas que el Cuerpo Técnico de Supervisores surte en el ámbito de la educación distrital en lo que sea pertinente y en cuanto sean compatibles, siempre que, claro está, no sean contrarias a la esencia y naturaleza de una y otra jurisdicción.

En este orden de ideas, consideramos que el Cuerpo Técnico de Supervisores debe avocar el conocimiento de las denuncias o quejas anónimas formuladas contra las instituciones escolares o alguno de los miembros de su comunidad educativa, cualquiera que sea el origen de las mismas, siempre y cuando dichas quejas o denuncias revistan un grado importante de credibilidad, y así darle cumplimiento a la preceptiva legal que le confiere la función general de inspeccionar, vigilar y controlar la prestación del servicio público educativo, al tenor de lo expresado por el artículo 25, literal c) del Decreto 907 de mayo 23 de 1996.

** II._El trámite que debe darse a las denuncias que son instauradas directamente ante el Cuerpo Técnico de Supervisores y de las cuales no ha tenido conocimiento previo el Gobierno Escolar._

** De conformidad con lo dispuesto por el artículo 142 de la Ley 115 de 1994, el Gobierno Escolar debe ser organizado de manera obligatoria en todos los establecimientos educativos para la participación democrática de todos los estamentos de la comunidad educativa.

De otra parte, mediante la expedición del Decreto 1860 de agosto 3 de 1994, el Gobierno Nacional reglamentó la Ley 115 de 1994 en lo referente a aspectos pedagógicos y organizativos. El artículo 19 de dicho Decreto señala que el Gobierno Escolar en las instituciones estatales se regirá por las normas en él contenidas y en la ley.

El artículo 20 del Decreto 1860 de 1994 establece los órganos constitutivos del Gobierno Escolar, a saber:

_

1. El Consejo Directivo

_, como instancia directiva, de participación de la comunidad educativa y de orientación académica y administrativa del establecimiento; _

2. El Consejo Académico

_, como instancia superior para participar en la orientación pedagógica del establecimiento; _

3. El Rector

_, como representante del establecimiento ante las autoridades educativas y ejecutor de las decisiones del Gobierno Escolar.

De otra parte, el artículo 23 señala en diecisiete (17) literales (del _a_ al _p_) las funciones del Consejo Directivo, observándose que todas ellas se relacionan con acciones que necesariamente deben tomarse por obedecer a situaciones que hacen parte del acontecer ordinario y cotidiano del establecimiento educativo, tales como: tomar las decisiones que afecten el funcionamiento de la institución (literal a); servir de instancia en los conflictos suscitados entre docentes y administrativos con los alumnos (lit. b); adoptar el manual de convivencia (lit. c); fijar criterios para la asignación de cupos disponibles (lit. d); etc.

Un simple vistazo al catálogo de funciones que deben desarrollar los Consejos Directivos, nos muestra que todas ellas buscan regular asuntos de carácter interno, indispensables para el cabal funcionamiento del establecimiento educativo, buscando con ello, en últimas, favorecer la calidad, continuidad y universalidad del servicio público de la educación, así como el mejor desarrollo del proceso de formación de los educandos, fin último al que debe tender la interpretación del Decreto 1860 de 1994, por expresa disposición de lo consagrado en su artículo 1°.

Diferente es la situación del Cuerpo Técnico de Supervisores de Educación, el cual, por expresa disposición de la ley, tiene como función general la de apoyar, fomentar y dignificar la educación en todas sus formas, niveles y modalidades de atención, en todo el territorio nacional, pudiendo ejercer funciones de supervisión e inspección de la educación, a las voces del artículo 23 del Decreto 907 de mayo 23 de 1996.

Esto nos indica que la naturaleza y funciones tanto del Consejo Directivo como del Cuerpo Técnico de Supervisores son diferentes y registran matices distintos por expresa disposición de la ley, de lo cual fuerza es concluir que el Cuerpo Técnico de Supervisores debe dar trámite inmediato a las denuncias ante él directamente instauradas, sin importar el conocimiento previo que de ellas haya tenido o no el Gobierno Escolar, pues aquel ejerce funciones de supervigilancia sobre la totalidad de los establecimientos educativos de su jurisdicción, mientras que éste desempeña su labor como instancia directiva y de orientación académica y administrativa al interior del establecimiento educativo al que pertenezca en particular.

** III._El trámite que debe darse a las denuncias o solicitudes de investigación administrativa cuando el nombre del denunciante no corresponda al de ningún miembro de la comunidad educativa de la institución denunciada._

** El hecho de que el nombre del denunciante de una presunta irregularidad cometida por las instituciones escolares no corresponda al de ningún miembro de la comunidad educativa, o que dicho denunciante sea valga del anonimato, no puede ser obstáculo para que los rectores o representantes legales de los centros educativos se opongan o entorpezcan la labor del Cuerpo Técnico de Supervisores, impidiéndoles la visita de los mismos o negándose a dar respuesta a los requerimientos, pues como hubo ocasión de señalarse _ut supra_, hay casos en que el anónimo y la queja anónima tienen la virtualidad de activar la potestad inquisitiva del Estado.

Consideramos que la conducta de las autoridades escolares que proceden de este modo es reprochable por ilegal, y no se aviene al espíritu de las normas generales sobre educación cuya finalidad última es la consideración de que el educando es el centro del proceso educativo y que el objeto del servicio es lograr el cumplimiento de los fines de la educación definidos en la Ley 115 de 1994.

Cordialmente, OFICINA ASESORA JURIDICA